環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接與改進(jìn)

胡越煒，丁孫瑋

（1.上海第二工業(yè)大學(xué)環(huán)境與材料工程學(xué)院，上海 201209；2.上海材料研究所，上海 200437）

1 概述

“十四五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)后，開始全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新時(shí)期，在邁向新征程的第一個(gè)五年里，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染防治提出了更高的要求，對(duì)環(huán)評(píng)及排污許可工作進(jìn)行進(jìn)一步的改革，更好地發(fā)揮環(huán)評(píng)的源頭污染源預(yù)防作用，建立以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管體系。改革后要求以“三線一單”為中心，持續(xù)深化環(huán)評(píng)“放管服”改革，強(qiáng)化重視事中事后監(jiān)管，建立一個(gè)完善的環(huán)境管理體系。新時(shí)期，環(huán)境保護(hù)管理需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化，且提高質(zhì)量和效率，通過銜接兩種制度，更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)功能。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

早在1973年，我國(guó)在第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議后引入環(huán)評(píng)的概念，發(fā)展到目前為止，已有較為完善的法律法規(guī)和技術(shù)支持，我國(guó)的環(huán)境評(píng)價(jià)體系主要有項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、政策環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和“三線一單”等為主體的環(huán)評(píng)體系。

2.1 項(xiàng)目環(huán)評(píng)

相關(guān)法律指出，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。項(xiàng)目環(huán)評(píng)是通過對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)情況、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染物排放情況，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境污染或影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，估算項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，并對(duì)公眾意見進(jìn)行調(diào)研，提出環(huán)境管理和保護(hù)的計(jì)劃措施，是目前最主要的環(huán)境管理方式之一，是環(huán)評(píng)體系的末端，也是數(shù)量最多的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

2.2 規(guī)劃環(huán)評(píng)

直到2003年，新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法將環(huán)評(píng)從項(xiàng)目環(huán)評(píng)擴(kuò)展到規(guī)劃也要做環(huán)評(píng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對(duì)環(huán)境資源承載能力的分析，對(duì)各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，這樣在開發(fā)建設(shè)活動(dòng)源頭就能較大程度對(duì)環(huán)境污染問題達(dá)到預(yù)防效果。規(guī)劃環(huán)評(píng)可以優(yōu)化行業(yè)的布局、規(guī)模，擬定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。近年來，規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用不斷被強(qiáng)化，要求與“三線一單”進(jìn)行內(nèi)容銜接。在“十三五”時(shí)期，規(guī)劃環(huán)評(píng)就取得了顯著成效，發(fā)布了一系列政策文件和技術(shù)規(guī)范，對(duì)多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了核查。

2.3 “三線一單”

“三線一單”是指“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”。起到一個(gè)承上啟下的作用，落實(shí)政策與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作，對(duì)規(guī)劃與項(xiàng)目環(huán)評(píng)起指導(dǎo)作用，約束項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入，發(fā)揮其優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型能力。通過構(gòu)建“ 三線一單” 為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)提供約束和支撐，提高生態(tài)環(huán)境參與綜合決策，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的能力。

2.4 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是指國(guó)家和地方在指定政策、規(guī)劃、立法、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)之前，對(duì)擬議中的人為活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析研究、預(yù)測(cè)和估計(jì)，討論該活動(dòng)的可行性，起到協(xié)調(diào)空間布局和各區(qū)域協(xié)作的作用，為國(guó)家及地方各行各業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)和布局管理進(jìn)行調(diào)整，對(duì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行考量的一種工具，為了針對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的缺陷而提出的。

2.5 政策環(huán)評(píng)

政策環(huán)評(píng)是最高層次的環(huán)評(píng)體系，主要考量重大的環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)決策科學(xué)化和民主化具有重要意義，《環(huán)境保護(hù)法》第十四條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。《環(huán)境保護(hù)法》的法條中雖然沒有出現(xiàn) “政策環(huán)評(píng)” 字樣，不過事實(shí)上這就是為政策環(huán)評(píng)打開了窗口[2]。政策環(huán)評(píng)在國(guó)際上沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)之間都不相同。政策環(huán)評(píng)的目的是為了健全決策機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境公平以及凝聚社會(huì)公示三個(gè)方面。

3 排污許可證制度

排污許可制度是我國(guó)最早實(shí)施的環(huán)保制度之一，起初是用于水污染防治領(lǐng)域，后來應(yīng)用到大氣污染防治領(lǐng)域。排污許可證制度包含排污許可與排污許可證，對(duì)排污許可證發(fā)放進(jìn)行審核評(píng)估，對(duì)排污提出具體要求，并在發(fā)證后對(duì)發(fā)放排污許可證的單位進(jìn)行監(jiān)督管理。排污許可證用于監(jiān)管和規(guī)定單位排放某固定污染物總量和危害，目前，排污許可證的核發(fā)正在有序推進(jìn)，對(duì)排放量較小，對(duì)環(huán)境影響較小的單位，只需要填報(bào)排污登記表，通過許可證和登記表將所有固定污染源納入監(jiān)管。近年來，我國(guó)排污許可證制度的相關(guān)法規(guī)、管理以及與環(huán)評(píng)工作的銜接仍有待完善。黨的十九屆四中全會(huì)要求健全源頭預(yù)防體系，確定排污許可制度在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位。

4 做好兩者的銜接工作

環(huán)評(píng)制度和排污許可證制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)和管理工作中兩大重要的組成部分，它們存在著很大的關(guān)聯(lián)性，如果可以讓兩者有著良好的銜接，可以讓環(huán)境管理更加簡(jiǎn)單有效，這也是目前環(huán)境污染防治改革的關(guān)鍵。但是兩種制度依然存在著差異，銜接存在著一些難點(diǎn)?？紤]到兩個(gè)制度之間的監(jiān)管范圍、技術(shù)方法等有所區(qū)別，在整合過程中需要進(jìn)行多方面的考慮，提升不同污染物的控制，保證污染物處于嚴(yán)格的監(jiān)管之下，提升管控效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展，確保兩種制度之間的整合科學(xué)有效。環(huán)評(píng)與排污許可證制度的銜接不是弱化某一制度的作用，而是不斷完善和統(tǒng)一。

4.1 兩種制度的內(nèi)容和對(duì)象

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表、登記表，覆蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有行業(yè)類別，按照污染物對(duì)于環(huán)境污染的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)空氣環(huán)境、土壤環(huán)境、聲環(huán)境等進(jìn)行分析。排污許可證主要對(duì)某固定污染物的量和危害進(jìn)行管理和監(jiān)督，因此兩種制度的對(duì)象管理要統(tǒng)一分類。另外兩種制度雖然有所區(qū)別，銜接后應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，利用排污許可證制度強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度，管理好總量控制。

4.2 完善和制定環(huán)評(píng)與排污許可證聯(lián)動(dòng)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可證制度在不同時(shí)候發(fā)揮作用，環(huán)評(píng)工作主要是對(duì)事前進(jìn)行評(píng)估，而排污許可證制度是事中、事后的環(huán)境監(jiān)管和保護(hù)手段。兩種制度的法規(guī)發(fā)展至今雖然已較為完善，但為了銜接兩種制度，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)更好地協(xié)調(diào)排污許可證制度，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)高質(zhì)量地發(fā)展，需要建立專門的銜接工作制度，比如，對(duì)于新的污染源，排污許可需要參照環(huán)評(píng)結(jié)果，以及已獲得排污許可證單位的技術(shù)改革和擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)行重新環(huán)評(píng)審核。

4.3 兩種制度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

環(huán)評(píng)與排污許可證制度的銜接還需要將兩者的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，才能保證有良好的銜接效果。因此非常需要加快統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，避免環(huán)境工作中兩種制度的獨(dú)立性突出，以該技術(shù)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)兩者制度的銜接，提升整個(gè)環(huán)保工作的效率和質(zhì)量。環(huán)評(píng)報(bào)告編制過程中污染源強(qiáng)核算方法多種多樣，再加上不同地區(qū)管理和水平不一，導(dǎo)致一個(gè)類似的項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告中產(chǎn)生差異較大的污染源強(qiáng)，使排污單位在填報(bào)排污許可證時(shí)核定許可排放量差異大，造成不公平

5 對(duì)改進(jìn)提出一些想法和總結(jié)

5.1 提高群眾積極性建立有效機(jī)制

環(huán)評(píng)工作需要群眾的積極參與才能有效地開展，但是目前人民群眾對(duì)環(huán)評(píng)工作沒有清晰的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為對(duì)自身沒有多大關(guān)系，缺乏積極性，甚至不愿意配合，導(dǎo)致環(huán)評(píng)工作質(zhì)量和效率下降。在之后的工作中，需要對(duì)環(huán)評(píng)工作進(jìn)行一定程度的宣傳，建立一個(gè)健全的機(jī)制，讓群眾能夠充分參與環(huán)境評(píng)價(jià)的工作中，讓環(huán)評(píng)的數(shù)據(jù)更加真實(shí)，實(shí)施更合民意。

5.2 完善監(jiān)管技術(shù)和方案

兩個(gè)制度可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等先進(jìn)手段，加強(qiáng)和重視建設(shè)項(xiàng)目事中事后的排污情況，嚴(yán)格依照法律規(guī)范開展環(huán)評(píng)審批工作，對(duì)排污行為事中進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，事后確認(rèn)項(xiàng)目是否按照環(huán)評(píng)文件展開，落實(shí)排污單位的責(zé)任，處罰要形成威懾。并推行信用管理，對(duì)弄虛作假的企業(yè)拉入黑名單，提高環(huán)評(píng)工作效率，為環(huán)評(píng)與排污許可建立一個(gè)共享的信用、信息監(jiān)管平臺(tái)。

隨著環(huán)評(píng)項(xiàng)目的不斷增加，以及人工智能的快速發(fā)展，可以考慮人工智能在環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面的應(yīng)用，積極推進(jìn)人工智能在環(huán)評(píng)工作中常識(shí)性、規(guī)范性等方面的應(yīng)用，如文字排版，敏感目標(biāo)初篩等，提升工作效率。

5.3 加強(qiáng)執(zhí)法能力

環(huán)評(píng)與排污許可證制度需要執(zhí)法的支持，才能使環(huán)評(píng)與排污許可制度更加可靠高效。

（1）對(duì)于執(zhí)法人員的技術(shù)條件要求較高，需要對(duì)執(zhí)法的企業(yè)的生產(chǎn)工藝，排放污染物等有較強(qiáng)的專業(yè)性知識(shí)及技術(shù)，需要加強(qiáng)培訓(xùn)力度。

（2）雖然我國(guó)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容和指導(dǎo)規(guī)范不斷完善，環(huán)境執(zhí)法越來明確，但是仍要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，對(duì)具體的執(zhí)法流程和規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一的指導(dǎo)。最好能與環(huán)評(píng)與排污許可充分互動(dòng)，建立基準(zhǔn)，建立環(huán)評(píng)、許可、執(zhí)法相結(jié)合的環(huán)境管理體系。

6 結(jié)束語

為了建設(shè)美好的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，堅(jiān)持可持續(xù)化發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)工作一定要重視起來。并且要讓群眾積極參與起來，認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)重要性，多了解環(huán)評(píng)工作。在將來環(huán)境污染防治中，仍然要以環(huán)評(píng)工作為預(yù)防，排污許可制度為固定污染源的事中事后監(jiān)管措施，并銜接好兩項(xiàng)制度，充分發(fā)揮兩者的效力，盡快克服困難，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，完善相關(guān)法律法規(guī)，建立一個(gè)數(shù)據(jù)共享，有完善法規(guī)、技術(shù)指導(dǎo)的統(tǒng)一平臺(tái)，并確保執(zhí)法的效率和支持。