行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)
——基于“馮書軍案”的分析

陳林燕

（華東政法大學(xué)，上海200042）

引言

行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為依法進(jìn)行合法性和合理性審查的制度。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五條和第二十八條的規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)人是指認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法以自己的名義向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)的與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。從法律規(guī)范文本上看，與行政行為有利害關(guān)系的行政復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益就有權(quán)提起行政復(fù)議。實(shí)踐中，法院確立了“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，即適格行政復(fù)議申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與行政行為之間存在法律上之利害關(guān)系。2017年最高人民法院公布了行政審判十大典型案例，“馮書軍訴河北省衡水市人民政府撤銷國(guó)有土地使用證案”（以下簡(jiǎn)稱“馮書軍案”）是關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)人資格認(rèn)定的代表性裁判，明確了“法律上之利害關(guān)系”這一行政復(fù)議申請(qǐng)人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)日后其他法院在審判中對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的判斷具有十分重要的參考意義。如果申請(qǐng)人僅是與行政行為存在非法律意義上的利害關(guān)系（事實(shí)上的利害關(guān)系）而申請(qǐng)行政復(fù)議，行政行為對(duì)其不存在法律上的影響（主要是不利影響），或者所主張的權(quán)益不是合法權(quán)益，則不具備申請(qǐng)人資格。

本文基于“馮書軍案”的裁判理由，結(jié)合公報(bào)案例“黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復(fù)議案”（以下簡(jiǎn)稱“黃陸軍案”），發(fā)現(xiàn)“法律上的利害關(guān)系”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上暗含了保護(hù)規(guī)范理論，與行政訴訟原告資格保持了一致。

需要明確的是，行政復(fù)議與行政訴訟雖皆為當(dāng)事人為了解決行政爭(zhēng)議和維護(hù)自身合法權(quán)益而提起救濟(jì)的制度，但二者本質(zhì)上存在差別。行政復(fù)議的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督；而行政訴訟是司法救濟(jì)，其本質(zhì)是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，相比于行政訴訟，理論上行政復(fù)議申請(qǐng)人資格范疇?wèi)?yīng)當(dāng)更大才能充分實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為合法性的監(jiān)督。但目前無論是在理論上還是實(shí)踐中，除了行政相對(duì)人之外，行政復(fù)議申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與行政行為之間存在法律上的利害關(guān)系，這與行政訴訟保持了一致。實(shí)際上這是對(duì)法律規(guī)定中行政復(fù)議申請(qǐng)資格的片面理解，無形中縮小了復(fù)議制度保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的范圍。

一、基本案情與問題聚焦

（一）基本案情

1986年11月9日，河北省景縣景州鎮(zhèn)東門里村村民趙文瑞將其老宅以1500元價(jià)格賣與張?zhí)彀玻⑥k理了公證手續(xù)。后房屋倒塌，張?zhí)彀惨恢蔽捶ā?995年10月，原景縣土地管理局將該土地征用，并出讓給景縣商業(yè)局食品加工廠，但在辦理土地登記過程中，土地使用者變?yōu)轳T玉章。1995年11月，河北省景縣人民政府為馮玉章頒發(fā)了景國(guó)用(95)字第2574號(hào)國(guó)有土地使用證。馮玉章辦證后一直未建房。2003年3月1日，張?zhí)彀矊⒃摰刭u給趙文彬，雙方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。2004年趙文彬在該地上建房并居住至今，但一直未辦理土地使用證。2009年6月，馮玉章將趙文彬訴至景縣人民法院，趙文彬得知馮玉章已辦證，遂提起行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查作出決定：撤銷景縣政府為馮玉章頒發(fā)的國(guó)有土地使用證，并注銷其土地登記。后馮玉章訴至法院。

（二）裁判理由

最高院認(rèn)為“馮書軍案”的焦點(diǎn)問題為“趙文彬就1995年11月景縣政府為馮玉章頒發(fā)景國(guó)用(95)字第2574號(hào)國(guó)有土地使用證的行政行為是否具有申請(qǐng)行政復(fù)議的資格”。從兩個(gè)方面解釋了趙文彬并不具備行政復(fù)議的資格：第一，趙文彬不具備申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利基礎(chǔ)；第二，趙文彬主張的利益并非合法權(quán)益。

其一，趙文彬?qū)ι姘竿恋氐恼加性醋詮執(zhí)彀?003年的轉(zhuǎn)讓，而頒證行為則發(fā)生在此次轉(zhuǎn)讓之前的1995年。因此，趙文彬要獲得申請(qǐng)復(fù)議的資格只有通過轉(zhuǎn)讓承繼的方式。而轉(zhuǎn)讓承繼的前提則是頒證行為作出時(shí)，張?zhí)彀簿哂猩暾?qǐng)復(fù)議的資格。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征用后，該土地的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。張?zhí)彀参磳?duì)土地征用行為提起行政復(fù)議或者行政訴訟。此后，原景縣土地管理局在辦理土地登記過程中土地使用者變?yōu)轳T玉章，景縣政府也為馮玉章頒發(fā)了國(guó)有土地使用證。該頒證行為是在該幅土地通過征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的基礎(chǔ)上作出的。也就是說，在頒證行為作出之前，即使不考慮張?zhí)彀苍?990年就已經(jīng)將涉案土地使用權(quán)有價(jià)轉(zhuǎn)讓給馮玉章一節(jié)，其亦因該土地被征收而不享有土地使用權(quán)，故其與該頒證行為之間并無法律意義上的利害關(guān)系，不足以獲得申請(qǐng)復(fù)議的資格。綜上，由于張?zhí)彀矊?duì)景縣政府頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證的行為沒有申請(qǐng)復(fù)議的資格，因此，趙文彬亦不能通過轉(zhuǎn)讓而獲得申請(qǐng)行政復(fù)議的資格。其二，張?zhí)彀餐ㄟ^無權(quán)處分將國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓給趙文彬，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，屬于非法轉(zhuǎn)讓土地的行為，趙文彬亦不能因此獲得涉案土地的使用權(quán)，其實(shí)際占有土地的利益不受法律保護(hù)，其未經(jīng)批準(zhǔn)在國(guó)有土地上建房，不具有合法權(quán)益。據(jù)此，最高院認(rèn)定趙文彬與1995年景縣政府頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)的行政行為沒有法律上的利害關(guān)系。

（三）爭(zhēng)議焦點(diǎn)整理

“馮書軍案”裁判理由中，最高院明確了本案的主要焦點(diǎn)為“趙文彬是否具備行政復(fù)議資格”。如果趙文彬不具備復(fù)議資格，法院就沒有必要審查被訴頒證行為是否合法。同時(shí)2017年最高院在發(fā)布本案為行政審判十大案例之時(shí)曾說明“本案頒證之后，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間業(yè)已形成穩(wěn)定的行政法律關(guān)系，除非存在法定事由，法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦有義務(wù)維持行政法律關(guān)系的有序存在。公民、法人或者其他組織只有在符合行政復(fù)議法和行政訴訟法的關(guān)于利害關(guān)系人規(guī)定的前提下，才能對(duì)既存法律關(guān)系發(fā)起復(fù)議或者訴訟“挑戰(zhàn)”，這也正是維護(hù)法律安定性和行政秩序穩(wěn)定性的需要?！弊罡咴哼M(jìn)一步明確了行政復(fù)議申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)受到“利害關(guān)系人”的限制，而不能以登記行為程序違法為由，即肯定復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理趙文彬的復(fù)議申請(qǐng)并糾正該登記行為。筆者認(rèn)為，這是最高院對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)符合“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的肯定，明確了行政復(fù)議的司法性質(zhì)，不能將行政復(fù)議簡(jiǎn)單定位于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。

二、本案評(píng)析

（一）“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)

從《行政復(fù)議法》第二條和《行政復(fù)議實(shí)施條例》第二十八條的規(guī)定來看，與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織只要認(rèn)為其合法權(quán)益被侵犯，就有權(quán)提起行政復(fù)議。利害關(guān)系的內(nèi)容體現(xiàn)為權(quán)利或者尚未成為權(quán)利的合法利益，但無論是權(quán)利還是合法利益，均為法律上所保護(hù)的利益。因此，準(zhǔn)確地說，利害關(guān)系其實(shí)是法律上的利害關(guān)系［1］。以“馮書軍案”為代表，法院在審判實(shí)踐中形成了“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)來判斷公民、法人或者其他組織是否具備提起行政復(fù)議的資格。行政復(fù)議申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，但不同的人對(duì)“法律上的利害關(guān)系”的理解卻不盡相同，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的判斷就轉(zhuǎn)換成了對(duì)“法律上的利害關(guān)系”的判斷。從“馮書軍案”來看，最高院對(duì)趙文彬與頒證行為之間不存在法律上的利害關(guān)系這一結(jié)論主要從權(quán)利承繼和非法權(quán)益兩個(gè)角度展開論述。筆者認(rèn)為，“馮書軍案”中最高院的說理暗含了保護(hù)規(guī)范理論的框架，借助保護(hù)規(guī)范理論厘清了張?zhí)彀才c頒證行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，因而從張?zhí)彀蔡幊欣^權(quán)利的趙文彬也當(dāng)然不具備提起行政復(fù)議的資格。

1.本案“法律上利害關(guān)系”的判斷邏輯。

其一，權(quán)益侵害與頒證行為之間因果關(guān)系不成立。趙文彬因張?zhí)彀驳霓D(zhuǎn)讓而實(shí)施對(duì)涉案土地的占有，但張?zhí)彀苍谵D(zhuǎn)讓之前該土地就已經(jīng)被征收。張?zhí)彀膊]有對(duì)征收行為提起救濟(jì)，該土地已經(jīng)因征收而變?yōu)閲?guó)有。因此，張?zhí)彀脖旧砭团c頒證行為不具有法律上的利害關(guān)系，而從張?zhí)彀蔡庌D(zhuǎn)讓并占有土地的趙文彬更無法通過轉(zhuǎn)讓承繼成為頒證行為之法律上的利害關(guān)系人。羅馬法諺“后手的權(quán)利不得優(yōu)于前手”也體現(xiàn)了權(quán)利繼受規(guī)則。本案中，作為前手的張?zhí)彀惨呀?jīng)喪失行政復(fù)議的資格，作為后手的趙文彬則喪失了權(quán)利繼受的基礎(chǔ)。因此，趙文彬的權(quán)益受到侵害與頒證行為之間沒有因果關(guān)系，在景縣人民政府頒發(fā)土地權(quán)屬證書時(shí)張?zhí)彀惨呀?jīng)失去了對(duì)涉訴土地所享有的權(quán)利，趙文彬后因張?zhí)彀驳臒o權(quán)處分而獲得的土地居住利益并不因頒證而發(fā)生改變。

其二，張?zhí)彀菜鲝埖臋?quán)益為非法權(quán)益。張?zhí)彀矡o權(quán)處分國(guó)有土地，將涉案土地轉(zhuǎn)讓給趙文彬，趙文彬因此而占有該土地。因此趙文彬的實(shí)際占有土地的利益是非法權(quán)益，不受法律保護(hù)。

2.保護(hù)規(guī)范理論與“法律上利害關(guān)系”的判斷。

何為保護(hù)規(guī)范理論？在此之前首先應(yīng)當(dāng)明確“主觀公權(quán)利”的概念。主觀公權(quán)利是指公法賦予個(gè)人為實(shí)現(xiàn)其權(quán)益而要求國(guó)家為或者不為特定行為的權(quán)能［2］。主觀公權(quán)利是公民、法人或者其他組織提起行政救濟(jì)所應(yīng)當(dāng)具備的權(quán)利基礎(chǔ)。原告和復(fù)議申請(qǐng)人首先應(yīng)當(dāng)具備主觀公權(quán)利才可提起行政救濟(jì)，如此相關(guān)法律規(guī)范中“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)就被置換成了主觀公權(quán)利。而何為此種權(quán)利？保護(hù)規(guī)范理論就是確定主觀公權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)?！氨Ｗo(hù)規(guī)范理論或者說保護(hù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益與請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，具有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值?！保?］即將客觀法規(guī)范作為主觀公權(quán)利的前提，通過客觀法規(guī)范來判斷是否具備抽象性的主觀公權(quán)利，且要求該客觀規(guī)則不僅要保護(hù)公共利益，還要保護(hù)某個(gè)特定個(gè)人的利益。

本案的說理實(shí)際是從另一個(gè)角度對(duì)保護(hù)規(guī)范理論的闡述。前手張?zhí)彀苍趪?guó)家實(shí)行征收土地之時(shí)，未對(duì)該征收行為提出行政救濟(jì)，該土地已經(jīng)變?yōu)閲?guó)有。在這個(gè)事實(shí)基礎(chǔ)之上，土地管理局在作出出讓之時(shí)，依據(jù)國(guó)有土地出讓之相關(guān)行政實(shí)體法律規(guī)范，并不會(huì)考慮該土地在征收之前的權(quán)利歸屬問題。張?zhí)彀才c景縣政府頒發(fā)該土地權(quán)屬證書的行為沒有利害關(guān)系，并不具備提起行政復(fù)議的權(quán)利基礎(chǔ)。趙文彬也就無法從張?zhí)彀蔡幚^受權(quán)利。

趙文彬已經(jīng)在涉案土地上建房居住，但最高院以權(quán)利繼承論否定了他申請(qǐng)復(fù)議的資格。行政復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益應(yīng)有受到侵害的可能，“合法權(quán)益”是否應(yīng)當(dāng)包含趙文彬的蓋房產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益和實(shí)際居住利益還存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，最高院的意見忽視了“實(shí)際利益受侵害”者的訴權(quán)，趙文彬蓋房產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益和實(shí)際居住利益都是具體的利益，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，趙文彬應(yīng)當(dāng)也屬于“利害關(guān)系第三人”［4］。

筆者認(rèn)為，蓋房的經(jīng)濟(jì)利益和居住利益源自于趙文彬向張?zhí)彀驳馁?gòu)買土地的行為，這種利益受到侵害完全可以通過民事訴訟來尋求救濟(jì)。因?yàn)檫@些利益不屬于“主觀公權(quán)利”的范疇。張?zhí)彀才c趙文彬簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議之時(shí)，該土地已經(jīng)收為國(guó)有，張?zhí)彀驳霓D(zhuǎn)讓行為屬于無權(quán)處分。趙文彬利益的受損，是民事行為（土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓）所導(dǎo)致的后果，趙文彬并不存在要求國(guó)家為一定行為的權(quán)利，他只能向張?zhí)彀仓鲝堃蚱錈o權(quán)處分而權(quán)益受損。張?zhí)彀才c趙文彬簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議在頒證行為之后，原景縣土地管理局在出讓該國(guó)有土地之時(shí)依據(jù)相關(guān)的行政實(shí)體法也不可能考慮到趙文彬的這些實(shí)際利益。因此，不能僅因?yàn)橼w文彬在涉案土地上建房居住就賦予其行政訴權(quán)，該具體利益無需通過行政救濟(jì)解決糾紛。

（二）復(fù)議申請(qǐng)人資格限制的必要性

“馮書軍案”中，在頒發(fā)該國(guó)有土地使用證書之后，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間業(yè)已形成穩(wěn)定的行政法律關(guān)系，除非存在法定事由，法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦有義務(wù)維持行政法律關(guān)系的有序存在。這也是以趙文彬不具備行政復(fù)議資格為由撤銷復(fù)議決定的重要理由之一。

本案中涉案土地在被征收為國(guó)有之后，由原景縣土地管理局出讓給景縣商業(yè)局食品加工廠。卻在進(jìn)行登記的時(shí)候，該土地的使用人變成了馮玉章。馮玉章登記獲得該土地使用權(quán)的程序是違法的。但從維護(hù)法律安定性和維護(hù)行政秩序穩(wěn)定性的角度看，頒證這個(gè)行政行為已經(jīng)作出并且一直有效，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的行政法律關(guān)系。即使其本身是違法的，也應(yīng)當(dāng)由符合法律規(guī)定的利害關(guān)系人提起行政救濟(jì)。

最高院的判決明確了對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格審查的必要，從維護(hù)法律安定性的角度否定了對(duì)于確實(shí)存在違法情形的行政行為的無條件糾錯(cuò)。行政復(fù)議雖然是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查，屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，具有行政性，但也不能任由不具備復(fù)議資格的主體提起復(fù)議，對(duì)已經(jīng)形成的穩(wěn)定的行政法律關(guān)系造成不確定的影響?？梢?，目前在法院審判實(shí)踐中，行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格還未突破行政訴訟原告資格的限制，仍然以“合法權(quán)益受到侵害”來判斷是否具備利害關(guān)系。

三、本案前的判決與學(xué)說

行政復(fù)議申請(qǐng)人資格應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定，“法律上的利害關(guān)系”與保護(hù)規(guī)范理論之間是否有聯(lián)系，需要結(jié)合“馮書軍案”之前的典型判決來明確本案說理對(duì)日后裁判的啟示意義。

（一）先前相關(guān)判決

在“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”（以下簡(jiǎn)稱“劉廣明案”）首次引入保護(hù)規(guī)范理論判斷原告資格之前，已有判決實(shí)際已經(jīng)可見保護(hù)規(guī)范理論的影子。即“黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復(fù)議案”（以下簡(jiǎn)稱“黃陸軍案”）。不同的是，“黃陸軍案”的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為復(fù)議申請(qǐng)人資格的認(rèn)定。

浙江省金華市中級(jí)人民法院二審判決在論證上訴人黃陸軍等人與登記行為是否具有利害關(guān)系時(shí)，提出“判斷構(gòu)成利害關(guān)系的要素有二：一是申請(qǐng)人的權(quán)益受到損害或有受到損害的現(xiàn)實(shí)可能性；二是權(quán)益損害與具體行政行為具有因果關(guān)系，即具體行政行為是因，權(quán)益損害是果?！狈ㄔ和ㄟ^“權(quán)益損害”以及“因果關(guān)系”兩個(gè)要點(diǎn)來判斷復(fù)議申請(qǐng)人是否與被申請(qǐng)復(fù)議行政行為之間具備行政法律利害關(guān)系。將“利害關(guān)系”定義為“行政法律利害關(guān)”，即行政法上的利害關(guān)系。

“黃陸軍案”的審判思路為復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益受到損害，且此種受損權(quán)益源于具體行政行為的作出，其中關(guān)鍵在于合法權(quán)益損害與具體行政行為有因果關(guān)系?！暗怯洐C(jī)關(guān)沒有對(duì)涉訴公司作為市場(chǎng)主體的民事侵權(quán)行為進(jìn)行審查的法定義務(wù)”，且“登記機(jī)關(guān)無法預(yù)見公司成立后作為市場(chǎng)主體，在與原告發(fā)生買賣、租賃民事合同后的侵權(quán)行為或侵權(quán)可能性”。登記機(jī)關(guān)在作出該行政行為之時(shí)，已盡到審查義務(wù)卻并不可能考慮到復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)益以及該公司嗣后可能發(fā)生的侵權(quán)行為。因此，該登記行為并不是導(dǎo)致申請(qǐng)人權(quán)益受到侵害的原因。東陽(yáng)市工商行政管理局應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)行行政管理制度審查登記人是否具備登記條件，已經(jīng)履行了合法義務(wù)，至于之后登記公司的民事侵權(quán)行為理應(yīng)通過民事救濟(jì)途徑解決。

在黃陸軍案中，雖然沒有明確引入保護(hù)規(guī)范理論，但利害關(guān)系的司法判斷暗含著保護(hù)規(guī)范說的框架，和德國(guó)、日本的做法具有共同之處［5］。法院根據(jù)公司法等實(shí)體法來審查行政機(jī)關(guān)在登記時(shí)所負(fù)有的審查義務(wù)，進(jìn)而判斷對(duì)之后的民事侵權(quán)行為有沒有預(yù)見可能性，然后得出申請(qǐng)人的權(quán)益受到侵害與登記行為之間是否有因果關(guān)系的結(jié)論。審判法官將“利害關(guān)系”這一模糊概念轉(zhuǎn)化為客觀法規(guī)范的解釋問題，將法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益與請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，完全契合行政機(jī)關(guān)依法行政的立法目的。這一判斷模式實(shí)際上完全符合“劉廣明案”中保護(hù)規(guī)范理論的“三要件”標(biāo)準(zhǔn)［6］。

黃陸軍案在劉廣明案之前判決，且于2012年被選登于《最高人民法院公報(bào)案例》，但卻依稀可見保護(hù)規(guī)范理論的影子，為之后17年“劉廣明案”明確引入保護(hù)規(guī)范理論做了一定鋪墊?！包S陸軍案”對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格示范了判斷思路，而后“馮書軍案”中最高院對(duì)“法律上的利害關(guān)系”的說理與此相似，皆從行政行為對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益未造成侵害的角度來解釋行政復(fù)議申請(qǐng)人資格標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，兩案的說理都與保護(hù)規(guī)理論相一致，這意味著最高院一直以來確立了行政復(fù)議資格和行政訴訟原告資格相同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“利害關(guān)系”相關(guān)學(xué)說

在當(dāng)今利害調(diào)整型行政法之框架下，行政機(jī)關(guān)作為利害調(diào)整的主體，應(yīng)當(dāng)在作出行政行為時(shí)，設(shè)法讓可能涉及的利害關(guān)系人作為第三人以維護(hù)自身的合法權(quán)益［7］。利害關(guān)系人因與行政行為有著千絲萬縷的關(guān)系，行政行為的作出往往會(huì)對(duì)其權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響，而如果利害關(guān)系人并未作為第三人參與到作出行政行為過程之中去，其合法權(quán)益亦應(yīng)當(dāng)可以通過提起復(fù)議或者訴訟的方式尋求保護(hù)。

有學(xué)者認(rèn)為，利害關(guān)系人提起行政復(fù)議需要滿足三個(gè)條件：一是利害關(guān)系人必須處于被管理者的地位；二是利害關(guān)系人提請(qǐng)行政復(fù)議，必須是自己的權(quán)利受到行政行為的處分或受到行政行為結(jié)果的必然影響；三是利害關(guān)系人所要求保護(hù)的應(yīng)當(dāng)是自己的權(quán)利。其中第二個(gè)條件就是判斷利害關(guān)系的核心，具體表現(xiàn)為：利害關(guān)系人所主張的權(quán)利必須是行政行為內(nèi)容中所處分的法律予以保護(hù)權(quán)利；權(quán)利受損必須與所訴行政行為有因果關(guān)系［8］。也有學(xué)者認(rèn)為，“法律上利害關(guān)系”由以下三個(gè)要件組成：利害關(guān)系人公法上的權(quán)利、成熟的具體行政行為、公法上的權(quán)利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關(guān)系［9］。也有實(shí)務(wù)工作者將“法律上利害關(guān)系”簡(jiǎn)單定義為兩個(gè)構(gòu)成要素，即“合法權(quán)益”和“行政行為與權(quán)益之間的關(guān)聯(lián)性”［10］。

綜合各種學(xué)說，筆者認(rèn)為“利害關(guān)系”的判斷核心是行政行為與合法權(quán)益受到侵害之間具有法律上的因果關(guān)系。其中關(guān)鍵在于“合法權(quán)益”和“法律上的因果關(guān)系”的認(rèn)定。兩者皆與法律規(guī)范有關(guān)，為了體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)依法行政的特性，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所適用的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，從中尋找該法律規(guī)范是否對(duì)申請(qǐng)人的個(gè)人利益進(jìn)行保護(hù)，以及行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)是否負(fù)有相關(guān)審查義務(wù)。法院以及復(fù)議機(jī)關(guān)可通過相關(guān)法律規(guī)范和法律體系來判斷申請(qǐng)人是否享有“合法權(quán)益”作為提起救濟(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)。當(dāng)該法律規(guī)范要求對(duì)申請(qǐng)人的個(gè)人權(quán)益進(jìn)行保護(hù)時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)沒有對(duì)該個(gè)人權(quán)益給予充分考慮，合法權(quán)益的侵害就與行政行為之間建立起了法律上的因果關(guān)系。

對(duì)“利害關(guān)系”的學(xué)說認(rèn)識(shí)同時(shí)也影響到了司法判決，“黃陸軍案”就是集中體現(xiàn)，而后“馮書軍案”更是從“合法權(quán)益”以及“因果關(guān)系”的角度進(jìn)行了說理，并以此為由一一否決了趙文彬的行政復(fù)議申請(qǐng)資格的合法性。

（三）復(fù)議申請(qǐng)人資格界限的理論闡釋

行政復(fù)議和行政訴訟都是行政爭(zhēng)議的化解機(jī)制，前者是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，后者是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。從理論上講，行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格應(yīng)當(dāng)寬于行政訴訟原告資格。但從目前的立法來看，行政復(fù)議申請(qǐng)人資格并沒有突破原告資格之“利害關(guān)系”這一表述。且前文已經(jīng)述及，在司法實(shí)踐中，法院相關(guān)判決皆認(rèn)為二者應(yīng)當(dāng)保持一致，采取同一標(biāo)準(zhǔn)。

在探討行政復(fù)議申請(qǐng)人資格范圍之前，首先應(yīng)當(dāng)要明確行政復(fù)議的功能，并以此與行政訴訟相比較?！缎姓?fù)議法》明確了行政復(fù)議具有化解行政爭(zhēng)議、權(quán)利救濟(jì)和行政監(jiān)督的功能。正值《行政復(fù)議法》修法之機(jī)，已經(jīng)公布的專家建議稿第一條中添加了“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”，明確了化解行政爭(zhēng)議是行政復(fù)議的基礎(chǔ)性功能?；庑姓?zhēng)議反映了行政復(fù)議的主觀性維度，而行政監(jiān)督則強(qiáng)調(diào)自我糾錯(cuò)，反映了復(fù)議的客觀性維度。因此，行政復(fù)議兼具主觀性和客觀性的雙重特征。從此次《行政復(fù)議法》的修改不難看出主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化主觀復(fù)議，維護(hù)其化解行政爭(zhēng)議這一基礎(chǔ)功能。但同時(shí)也不能忽視其監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用，最終達(dá)到維護(hù)公民權(quán)利的目的，即應(yīng)將行政復(fù)議定位為客觀復(fù)議輔助主觀復(fù)議的模式［11］。

主觀復(fù)議是其主要性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道，而行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道因其本身性質(zhì)而有著天然的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樾姓?fù)議具備化解行政爭(zhēng)議和行政監(jiān)督并重的主渠道性功能，化解行政爭(zhēng)議是成就主渠道的邏輯起點(diǎn)，而強(qiáng)化行政監(jiān)督功能是成就主渠道的關(guān)鍵所在?；诖耍姓?fù)議申請(qǐng)人資格不應(yīng)當(dāng)有過多的限制，復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)為自身合法權(quán)益遭受侵害就有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議。但是值得注意的是，這并不意味著完全放棄申請(qǐng)行政復(fù)議的門檻。行政復(fù)議是行政救濟(jì)的一種，目的是解決行政法律關(guān)系之下的行政爭(zhēng)議，可以通過民事訴訟解決的民事權(quán)益糾紛不應(yīng)當(dāng)借由提起行政復(fù)議來無故加重行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。未來應(yīng)當(dāng)如何在新《行政復(fù)議法》中布置復(fù)議申請(qǐng)人資格的相關(guān)條文，既能體現(xiàn)出行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，又能為未來在實(shí)踐中拓寬復(fù)議資格留下空間，還有待進(jìn)一步探討。理想的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是由合法的復(fù)議申請(qǐng)人開啟復(fù)議程序，然后復(fù)議機(jī)關(guān)審查被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，真正達(dá)到行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。

四、行政復(fù)議中保護(hù)規(guī)范理論的適用

“馮書軍案”作為判斷行政復(fù)議申請(qǐng)資格的代表性裁判，最高人民法院在裁判中的說理暗含了保護(hù)規(guī)范理論，但卻未像“劉廣明案”直接引入域外的保護(hù)規(guī)范理論來輔助判斷行政訴訟原告資格。行政復(fù)議制度的發(fā)展晚于行政訴訟制度，目前無論是理論還是實(shí)務(wù)上行政復(fù)議申請(qǐng)資格都與行政訴訟原告資格保持了一致。在《行政復(fù)議法》正面臨修改之際，行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的拓寬應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。筆者認(rèn)為，保護(hù)規(guī)范理論將來對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的判斷具有積極的實(shí)踐意義。

在我國(guó)20世紀(jì)90年代初建立行政復(fù)議制度時(shí)，“相對(duì)人理論”成為確定申請(qǐng)人資格的標(biāo)準(zhǔn)，即只有具體行政行為的相對(duì)人才有權(quán)提起行政復(fù)議。后由于一系列案件出現(xiàn)爭(zhēng)議，人們逐漸意識(shí)到這樣確定申請(qǐng)人資格，使得申請(qǐng)人資格范圍非常狹窄，影響了復(fù)議機(jī)關(guān)通過復(fù)議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的力度。因此，20世紀(jì)90年代后期出現(xiàn)了利害關(guān)系人復(fù)議理論。行政復(fù)議申請(qǐng)人資格范圍，呈現(xiàn)出了逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，與其功能定位有著非常密切的關(guān)系。因?yàn)椤袄﹃P(guān)系”是一個(gè)抽象的概念，需要理論界來充實(shí)利害關(guān)系人享有申請(qǐng)人資格的理論基礎(chǔ)?？v觀目前已有的學(xué)者對(duì)判斷“利害關(guān)系”的研究，不難發(fā)現(xiàn)無論是“法律上的利害關(guān)系”還是“利害關(guān)系”，在適用上要么糾纏于“直接因果關(guān)系”還是“間接因果關(guān)系”，要么困惑于是否應(yīng)只限于“權(quán)利”還是應(yīng)當(dāng)包括“利益”等等問題。這些理論本身即具有爭(zhēng)議，實(shí)際上難以適用到實(shí)踐操作中去，法官在審判中很多時(shí)候還是受到自身因素的影響，而難以作出公正客觀的判決。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議申請(qǐng)人資格應(yīng)當(dāng)采取“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)毋庸置疑。司法實(shí)踐中“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的適用需要在現(xiàn)有法規(guī)范的基礎(chǔ)上體現(xiàn)行政復(fù)議的功能定位，但亦不可被抽象的理論和概念所影響，適當(dāng)?shù)夭捎煤侠淼墓ぞ呖蚣芤欢ǔ潭壬峡梢越鉀Q司法實(shí)踐適用混亂。保護(hù)規(guī)范理論的引入很大程度上能夠解決實(shí)踐中的適用難題，將“利害關(guān)系”的判斷與保護(hù)規(guī)范相銜接，從行政機(jī)關(guān)作出行政行為所依據(jù)的行政實(shí)體法和行政實(shí)體法律規(guī)范體系來判斷行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)考慮和尊重利害關(guān)系人的個(gè)人權(quán)益，一定程度上能避免對(duì)“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的理解因人而異。

需要明確的是，保護(hù)規(guī)范理論是一個(gè)工具性的框架和推導(dǎo)步驟，在審判實(shí)務(wù)中的適用可使難以把握的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性，但“德國(guó)保護(hù)規(guī)范理論的中國(guó)化改造與中國(guó)式重述，還應(yīng)順應(yīng)中國(guó)行政訴訟原告資格范圍不斷拓寬的實(shí)踐需要”，在行政復(fù)議申請(qǐng)人資格中的適用更應(yīng)如此。雖然目前審判實(shí)踐中還未有明確的“保護(hù)規(guī)范理論”這一表述，但保護(hù)規(guī)范理論同樣也對(duì)行政復(fù)議中“利害關(guān)系”的明確具有積極意義，如果未來將保護(hù)規(guī)范理論適用于復(fù)議申請(qǐng)資格的判斷中，還需要運(yùn)用更多的理論和路徑來嘗試回答，應(yīng)當(dāng)保持復(fù)議資格標(biāo)準(zhǔn)的與時(shí)俱進(jìn)。

五、結(jié)語

從我國(guó)現(xiàn)行制定法來看，除了行政相對(duì)人之外，“與行政行為有利害關(guān)系”的人具備提起行政復(fù)議和行政訴訟的資格?！榜T書軍案”是關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)資格的代表性裁判，最高人民法院從“因果關(guān)系”和“合法權(quán)益”兩個(gè)方面充分說明復(fù)議申請(qǐng)人趙文彬不具備復(fù)議資格。這一裁判模式與公報(bào)案例“黃陸軍案”一致，都暗含了保護(hù)規(guī)范理論?？梢姡壳安还苁菑姆晌谋具€是法院審判實(shí)踐來看，行政復(fù)議申請(qǐng)資格與行政訴訟原告資格都保持一致，采用“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。但從行政復(fù)議的功能來看，行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格應(yīng)當(dāng)比原告資格更加寬泛。當(dāng)下我國(guó)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格還未突破行政訴訟原告資格的范疇，但在充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道功能的未來，行政復(fù)議申請(qǐng)人資格應(yīng)當(dāng)會(huì)有一定的拓寬?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》并沒有設(shè)置專門的行政復(fù)議申請(qǐng)人的條文，新《行政復(fù)議法》的修訂應(yīng)當(dāng)作出回應(yīng)，才能更好地厘定復(fù)議申請(qǐng)人的范疇。既能放寬行政復(fù)議申請(qǐng)人資格標(biāo)準(zhǔn)，又不至于完全放棄申請(qǐng)行政復(fù)議的門檻。筆者認(rèn)為，未來保護(hù)規(guī)范理論在行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的判斷中將會(huì)發(fā)揮積極作用，可使“利害關(guān)系”理論更具實(shí)際操作性。