農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究※

○ 張元慶

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，要堅決防止兩極分化，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益，保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益，鼓勵農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地。

目前，我國農(nóng)民人均收入水平相較城市居民還存在較大差距。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2021年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入為18931元，僅占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的四成左右。土地作為重要資源，是助力農(nóng)民增收的重要載體，也是全面推進鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕的基礎?，F(xiàn)階段的公有制體制下，我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)民擁有宅基地的使用權。在城市化進程中，大量農(nóng)村青壯年涌入城市打工，加之土地資源規(guī)劃的不合理，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心村”等現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地使用權的自由流動顯得越來越迫切。此外，在我國逐步消除城鄉(xiāng)差別、大力實施鄉(xiāng)村振興目標的背景下，促進土地資源充分流動也是大勢所趨。研究農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、助力共同富裕有重要意義。

一、我國農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

（一）立法針對性不足，宅基地流轉(zhuǎn)束縛較多

目前，我國在農(nóng)村宅基地的使用與轉(zhuǎn)讓方面的立法缺乏針對性?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準?！笨梢?，我國現(xiàn)行法律禁止宅基地使用權單獨轉(zhuǎn)讓，且根據(jù)“地隨房走”原則，農(nóng)村宅基地僅限于村集體組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)，這些規(guī)定從法律層面直接限制了宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，難以有效發(fā)揮出市場的作用。在現(xiàn)有法律框架下，農(nóng)民無法擁有集體土地的所有權，使用權和流轉(zhuǎn)權又受到一定程度的限制，這一現(xiàn)狀不適應新時代生產(chǎn)要素市場化流動的基本要求。

我國雖然已經(jīng)開展了部分宅基地使用權流轉(zhuǎn)試點、出臺了一些政策支持，包括集體經(jīng)營性建設用地入市的試點等，但集體經(jīng)營性建設用地入市的立法依然缺失，依然沒有解決生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間充分流動的問題。要大范圍實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)是一個艱巨的任務。長期的土地公有制和集體所有制下，全國范圍內(nèi)存在眾多“小產(chǎn)權房”等特殊情況，雖然我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正不斷解體，但因為制度環(huán)境等因素形成的路徑依賴現(xiàn)象依然非常突出，使立法改革創(chuàng)新面臨巨大成本。

（二）土地產(chǎn)權制度設計不完善，法律層面所有權主體虛位

宅基地使用權本質(zhì)上屬于私權，但國家基于公共利益視角進行了公權干預與介入，導致法律意義上的產(chǎn)權主體虛位。宅基地使用權作為一種特殊的產(chǎn)權，想要以合法的方式進入市場流轉(zhuǎn)，就必須要通過國家征收的形式進行。宅基地產(chǎn)權主體是村集體經(jīng)濟組織等組織，宅基地使用權流轉(zhuǎn)的對象又必須是本集體內(nèi)部人員。目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不具備法人資格，因此，現(xiàn)有制度背景下，村集體組織作為宅基地產(chǎn)權主體的規(guī)定存在法律意義上的虛位現(xiàn)象。

在具體實踐中，村集體組織和村集體經(jīng)濟組織等擁有宅基地所有權，從決策過程和決策結(jié)果來看，村民往往無法全員參與決策，只能由村委會等集體組織代為管理。這種委托-代理模式存在嚴重的漏洞，容易滋生村干部的“尋租”和“道德風險”等問題，嚴重阻礙農(nóng)民土地財產(chǎn)權的獲得。在全國范圍內(nèi)的案例中，集體土地被租被賣、村民無法獲得收益的案件屢見不鮮，也證明了這種風險的存在。

（三）缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)效率低下

現(xiàn)階段，為提高土地流轉(zhuǎn)效率，各個地區(qū)在嘗試建立土地流轉(zhuǎn)市場。但事實上，由于制度障礙，各個地區(qū)的土地市場并不健全，規(guī)模較小，更無法形成更大規(guī)模的全國性統(tǒng)一市場，可流轉(zhuǎn)土地也受到更多限制。加之缺乏統(tǒng)一的土地價值衡量標準，嚴重阻礙著全國統(tǒng)一市場的形成。宅基地流轉(zhuǎn)需要提前核算，過程復雜，需要第三方專業(yè)機構(gòu)參與，農(nóng)民是無法單獨進行這項活動的。相應的，由于分散的流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)戶若要獲取足夠的信息，就要花費大量時間和精力，增加了成本，也必然導致交易費用上漲，這進一步影響到了土地資源的優(yōu)化配置。

在各地開展的宅基地使用權流轉(zhuǎn)試點進程中，屢屢發(fā)生權益結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。雖然各地政府征地后給予了當?shù)剞r(nóng)民一定的生存性補償，但沒有讓使用權所有者的發(fā)展權益得到充分的保障。即便是受大眾追捧的“地票”形式，它所給農(nóng)民的利益分配也僅限于前期的補償。加上政府和農(nóng)戶信息不對稱，農(nóng)戶很難享受到土地增值收益。

二、創(chuàng)新農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度的建議

（一）完善立法，破解宅基地流轉(zhuǎn)束縛

要提升農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)效率，就要解決立法針對性不足的問題，只有在健全的法律框架保障下，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)才能變成一種有效的激勵機制，同時保護農(nóng)民合法權益，有效增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益。首先，應完善《中華人民共和國土地管理法》中有關宅基地流轉(zhuǎn)的限制條款，盡可能擴大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易范圍，確保農(nóng)民土地財產(chǎn)的可得性。其次，加快集體經(jīng)營性建設用地整體入市試點和相關立法，解放更多土地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。最后，還需要在立法中明確宅基地使用權人所享有的宅基地財產(chǎn)權范圍。在現(xiàn)有法律體系中農(nóng)民依法享有集體土地的使用權和收益權，但因為不具備所有權，在實踐中存在使用權人對宅基地處分權和收益權束縛問題，急需在立法中做出明確規(guī)定。

（二）完善土地所有權制度，賦予宅基地所有者法人資格

長期以來，農(nóng)村集體組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等宅基地所有者不具備法人資格，而農(nóng)民對宅基地的使用權又存在諸多限制，導致農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)中困難重重。要解決“地隨房走”原則的宅基地流轉(zhuǎn)障礙，就應進一步完善我國土地所有權制度，賦予宅基地所有者的村集體組織和集體經(jīng)濟組織等法人資格，包括應進一步明確和細化法律層面的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織等的法人地位和范圍界定，如宅基地所有者的村集體組織具體包括哪些，哪些土地由哪些具體的村集體組織所有，該組織的法人代表是誰等。這是農(nóng)民可以擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍的法律前提和基礎，也是解決我國農(nóng)村土地制度中所有者法律虛位的必然選擇。通過賦予宅基地所有者法人資格，可以實現(xiàn)在宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設用地過程中農(nóng)民經(jīng)營性建設用地整體入市的困境，也能實現(xiàn)適當擴大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍的目標，還可以有效杜絕眾多委托-代理中的道德風險問題。

（三）建立統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)市場，提高土地資源利用效率

要破解我國農(nóng)村宅基地困局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕，應打破土地作為重要生產(chǎn)要素的流動限制，建立全國統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)市場?？刹扇u進式改革方式，先統(tǒng)一各地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)市場，再進行全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化宅基地流轉(zhuǎn)市場建設。充分運用市場機制作為資源配置手段，實現(xiàn)土地要素在區(qū)域之間自由流動，提升土地要素流轉(zhuǎn)效率。同時，對宅基地使用目的進行規(guī)制，如規(guī)定單一主體使用宅基地數(shù)量，且對宅基地使用進行持續(xù)監(jiān)督。另外，在完成宅基地確權工作之后，還可以通過宅基地租賃、置換和股份制改革等多種方式增加農(nóng)民宅基地財產(chǎn)性收入。