喀左縣農(nóng)田水利工程管護(hù)存在的問(wèn)題及管護(hù)模式研究

黃芝娟

(遼寧省朝陽(yáng)市喀左縣公營(yíng)子水利服務(wù)站，遼寧 朝陽(yáng) 122304)

1 喀左縣農(nóng)田水利管護(hù)現(xiàn)狀

1.1 水利工程現(xiàn)狀

喀左縣地處朝陽(yáng)市南部、大凌河上游的丘陵地區(qū)，總面積2283.86km2，下轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))、1個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，總?cè)丝?2.71萬(wàn)人。全縣耕地共4.82萬(wàn)hm2，人均占有耕地0.108hm2，主要作物是玉米，有3.33萬(wàn)hm2，花生、烤煙、棉花、大蒜等經(jīng)濟(jì)作物耕種面積3333hm2，雜糧、蔬菜等9333hm2。全縣耕地中有效灌溉面積2.067萬(wàn)hm2，其中節(jié)水灌溉1.067萬(wàn)hm2，其余耕地均沒(méi)有灌溉設(shè)施，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)灌溉粗放，抗旱能力差，土地整體產(chǎn)出率低。

各類工程設(shè)計(jì)灌溉面積2.467萬(wàn)hm2，農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀如下：①蓄水工程：境內(nèi)共有蓄水工程10處，其中小型水庫(kù)9座，中型水庫(kù)1座，主要分布在大凌河及其支流流域，工程完好率50%左右；此外，全縣共有塘壩工程23座，方塘21座，蓄水量較小且部分已不能使用；蓄水工程對(duì)農(nóng)田灌溉、防洪、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，曾起到一定作用，但近幾年遭受連續(xù)干旱，使得蓄水量明顯下降，整體效益逐年降低。②引水工程：全縣共建有引水工程10處，中型灌區(qū)2處，小型灌區(qū)13處，工程完好率在50%左右。③提水工程：提水工程主要包括提水站和機(jī)電井兩部分，現(xiàn)有提水泵站4座，灌溉機(jī)電井1975眼，這些工程覆蓋全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中大凌河流域占工程總數(shù)所占比例較大，工程完好率約為65%。④田間工程：喀左縣灌溉方式主要包括防滲渠道灌溉、管灌、噴灌、微灌，其中渠道灌溉1600hm2、管灌7667hm2、噴灌40hm2、微灌100hm2。

現(xiàn)場(chǎng)逐井調(diào)查資料顯示，多數(shù)灌溉渠道不完善，未采取防滲措施或長(zhǎng)度不夠等現(xiàn)象，就是所謂“卡脖子”工程和“一公里工程”，工程完好率只能達(dá)到50%，其余50%需要維修改造。此外，大部分井灌區(qū)現(xiàn)已設(shè)備老化缺少配套設(shè)施，同時(shí)由于連年干旱地下水位下降，大部分水源井需加深或維修，工程完好率為60%，其余40%需要改造，就目前的水利設(shè)施狀況，已無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求。

1.2 農(nóng)田水利管護(hù)模式

喀左縣現(xiàn)有中小型水庫(kù)10座，多建于20世紀(jì)70年代，水閘有6座，全部為大型水閘。其中，2個(gè)水庫(kù)歸縣水利局管理，7個(gè)水庫(kù)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，華山水庫(kù)租賃給省民政廳，歸縣民政局管理。雖然總興利庫(kù)容可達(dá)4000萬(wàn)m3，而且進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，但由于近年的降雨稀少，所有水庫(kù)都已接近干涸或死水位，已不能發(fā)揮任何效益?，F(xiàn)有中型灌區(qū)2處，歸縣水利局管理；小型灌區(qū)13處，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站管理；灌溉機(jī)電井1975眼，少部分歸村管理，大部分歸個(gè)人管理與使用；提水泵站4座，塘壩23座，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理；方塘21座歸村和個(gè)人管理，具體如下：

1)村組管理農(nóng)田灌溉井。這種形式的管理責(zé)任制，最早實(shí)行于2000年，農(nóng)田灌溉井的所有權(quán)歸村、組集體所有。結(jié)合各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村組的土地面積、水利設(shè)施好壞、農(nóng)灌井水源等條件，核算其澆地畝數(shù)、管護(hù)能力、水費(fèi)收取數(shù)額、能源單耗等參數(shù)，承包給管井人員，簽署合同，合同的內(nèi)容包括甲、乙雙方的義務(wù)、職責(zé)，如電費(fèi)、小型維修、沖淹井體，乙方承擔(dān)設(shè)備丟失的責(zé)任，考慮到設(shè)備保值甲方收取保修金3000-5000元，承包年限3-5a。此外，還可按照季節(jié)性承包，依據(jù)甲方制定的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)乙方向用戶收取水費(fèi)交給甲方，按實(shí)際發(fā)生的電量村委會(huì)按小時(shí)給機(jī)泵手付報(bào)酬，并聘請(qǐng)專人對(duì)停灌期實(shí)行管護(hù)。收取的水費(fèi)18-30元/小時(shí)，最高40元不等。

2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理灌區(qū)。這種管理責(zé)任制形式只在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行。由于灌區(qū)建筑物不健全，量水設(shè)施不配套，按水量收費(fèi)很困難，這種形式按灌區(qū)實(shí)際灌溉面積，即按每畝、年收費(fèi)，承包給個(gè)人，收取一定的承包費(fèi)。其具體做法為：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)水利站制定每公頃年收取費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；每公頃每年收取120元，其中春灌每公頃每年90元，夏灌每公頃每年60元。灌區(qū)小型維修由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔(dān)，清淤費(fèi)用由群眾投勞負(fù)擔(dān)。

3)拍賣(mài)管理。拍賣(mài)管理的方式實(shí)行較早，目前拍賣(mài)井?dāng)?shù)達(dá)80%，灌溉面積8667hm2左右，主要拍賣(mài)形式為：除國(guó)家投資外，自籌資金由承包人承擔(dān)。工程運(yùn)行后，使用管理、維護(hù)工作由購(gòu)買(mǎi)人負(fù)責(zé)，群眾使用費(fèi)用每小時(shí)25元，扣除電費(fèi)，所剩資金由購(gòu)買(mǎi)人做為成本回收及設(shè)備維護(hù)費(fèi)用。

2 農(nóng)田水利管護(hù)存在的問(wèn)題

2.1 管護(hù)組織不健全

喀左縣農(nóng)田水利管護(hù)以個(gè)體、拍賣(mài)或者村集體管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)水利部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。然而，在農(nóng)田水利管理、建設(shè)、投入、立項(xiàng)環(huán)節(jié)社會(huì)和政府的責(zé)權(quán)不明確，缺少確立農(nóng)田水利管理主體、產(chǎn)權(quán)主體、建設(shè)主體的法律支撐，管護(hù)組織不健全，建設(shè)與管理責(zé)任不清晰，資產(chǎn)權(quán)利不明確。一方面，由于承擔(dān)的事務(wù)繁多村委會(huì)無(wú)暇顧及農(nóng)田水利的管護(hù)；另一方面，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理水平普遍不高，缺乏專業(yè)管護(hù)知識(shí)且成員年齡層次偏大，建設(shè)發(fā)展比較滯后，現(xiàn)階段農(nóng)田水利管護(hù)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[1]。

2.2 管護(hù)經(jīng)費(fèi)不穩(wěn)定

2006年，喀左縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后對(duì)農(nóng)田灌溉水費(fèi)基本不再征收，一般由水管單位自籌或財(cái)政補(bǔ)貼解決灌區(qū)骨干工程的運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))、水利局以項(xiàng)目的方式安排末級(jí)渠系管護(hù)經(jīng)費(fèi)，不足的則由村集體自籌解決。由于村集體自籌資金保障率較低和水利項(xiàng)目資金的不確定性，田間末級(jí)渠系缺乏必要的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。在無(wú)法穩(wěn)定保障運(yùn)維管護(hù)經(jīng)費(fèi)的條件下，也就不能及時(shí)解決渠道局部損毀、配套建筑物損壞以及末級(jí)渠系局部滲漏等問(wèn)題，設(shè)施保養(yǎng)不到位、雜草叢生、底部淤積等問(wèn)題突出，致使灌溉保障程度差、渠系輸水效率低，無(wú)法較好的滿足水價(jià)改革和灌區(qū)現(xiàn)狀用水需求。

2.3 管護(hù)機(jī)制不完善

目前，喀左縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))普遍實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，用水戶不交水費(fèi)，即用水戶不向水管單位繳費(fèi)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)直接來(lái)源于公共財(cái)政，從而形成了“農(nóng)民種田、政府供水”的現(xiàn)狀。農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制不完善且灌區(qū)末級(jí)渠系大多數(shù)無(wú)計(jì)量設(shè)施，目前尚未真正細(xì)化維修養(yǎng)護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)、提出管理養(yǎng)護(hù)要求、明確工程管護(hù)職責(zé)、落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體等內(nèi)容，并且也缺乏可行的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)用水戶主動(dòng)節(jié)水、參與工程管護(hù)的積極性，灌溉水資源浪費(fèi)，用水戶缺乏節(jié)水意識(shí)，難以普遍推廣節(jié)水灌溉技術(shù)。

3 農(nóng)田水利管護(hù)新模式

3.1 明確農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)

遵循“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)受益”的原則明晰工程產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步完善工程水費(fèi)計(jì)收、維修和管護(hù)制度，保證小型農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)久良好運(yùn)行。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以及防止出現(xiàn)亂收費(fèi)現(xiàn)象，對(duì)已建工程實(shí)行檔案化管理和建卡造冊(cè)制度，同時(shí)結(jié)合實(shí)際情況因地制宜的實(shí)行適宜的管護(hù)模式。目前，農(nóng)田水利管護(hù)模式包括專職水管員、管水小組、群眾代表、村民組長(zhǎng)管理、個(gè)人承包租賃管理等多種管理方式，結(jié)合不同的水源類型及使用情況制度出相應(yīng)的管理方案，以確保受益區(qū)群眾農(nóng)田灌溉用水需求，最大程度的保證受益長(zhǎng)久和工程效應(yīng)的發(fā)揮。

3.2 完善運(yùn)行管護(hù)機(jī)制

監(jiān)管機(jī)制是否健全在很大程度上決定了工程管護(hù)是否到位，為壓實(shí)農(nóng)田水利所有權(quán)人和各級(jí)部門(mén)的管護(hù)職責(zé)，必須健全運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。①加強(qiáng)農(nóng)田水利履職問(wèn)責(zé)，實(shí)行管護(hù)獎(jiǎng)懲與激勵(lì)機(jī)制，出臺(tái)可操作性強(qiáng)、時(shí)效性好的管護(hù)制度或?qū)嵤┺k法，按照管護(hù)時(shí)效和“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的原則實(shí)行獎(jiǎng)懲，對(duì)各責(zé)任人與責(zé)任單位壓實(shí)農(nóng)田水利管護(hù)責(zé)任，協(xié)調(diào)督促各方履職盡責(zé)。②理清農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和各級(jí)水管部門(mén)對(duì)農(nóng)田水利建管的職責(zé)，理順各方職責(zé)及其工作機(jī)制，為避免出現(xiàn)多管理空白區(qū)、建管責(zé)任主體不一致、多龍頭管理等提供政策保障。③要加大宣傳力度，合理利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視等手段加強(qiáng)水利相關(guān)政策和法律法規(guī)的宣傳和貫徹，明確基層水利服務(wù)站、用水合作組織、用水戶、水管部門(mén)、地方政府及其他產(chǎn)權(quán)所有人職責(zé)，提高各工程管護(hù)責(zé)任主體和各級(jí)水利部門(mén)對(duì)農(nóng)田水利管護(hù)工作的積極性，特別是要增強(qiáng)村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)主體的認(rèn)識(shí)。

3.3 建立水費(fèi)計(jì)收制度

通過(guò)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、理順管理體制、加快水費(fèi)制度改革，可集中到更多的資金，以改變水利工程長(zhǎng)久建后無(wú)人管和維修、效益逐年衰減的狀況，逐步達(dá)到水資源開(kāi)發(fā)利用的良性循環(huán)，推動(dòng)農(nóng)田水利事業(yè)的健康發(fā)展。根據(jù)水資源狀況，充分利用水價(jià)作為杠桿，來(lái)促進(jìn)節(jié)水、合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)水資源。在合理制定水價(jià)的情況下加大水費(fèi)征收力度，利用經(jīng)濟(jì)手段為保證農(nóng)田水利更新改造、維護(hù)、運(yùn)行管理費(fèi)用，為高效利用灌溉水和促進(jìn)節(jié)約用水提供保障，以充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益?？h水利部門(mén)會(huì)同物價(jià)部門(mén)，經(jīng)充分調(diào)研，全面考慮回收成本和用水戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)合理確定水價(jià)。對(duì)于水費(fèi)的收取要安排專門(mén)的人員負(fù)責(zé)，加大對(duì)有償用水宣傳力度，在當(dāng)?shù)囟ㄆ趯?duì)收取的水費(fèi)進(jìn)行公示，并公開(kāi)水費(fèi)收支情況。

3.4 制定管護(hù)資金使用辦法

根據(jù)農(nóng)村水利管理辦法有關(guān)規(guī)定，積極將各級(jí)政府土地出讓收益10%中的20%用于農(nóng)村水利工程運(yùn)行維修養(yǎng)護(hù)，將水利工程運(yùn)行維修養(yǎng)護(hù)部分資金納入地方財(cái)政預(yù)算，建立農(nóng)村水利工程運(yùn)行維修養(yǎng)護(hù)基金。此外，加強(qiáng)管護(hù)資金的監(jiān)管力度，通過(guò)合理界定工程維修費(fèi)與管理費(fèi)，經(jīng)有效整合充分發(fā)揮資金效益，堅(jiān)決杜絕和抵制弄虛作假、改變專項(xiàng)資金使用用途的違規(guī)違紀(jì)行為。

3.5 積極開(kāi)展農(nóng)民水利協(xié)會(huì)建設(shè)試點(diǎn)

通過(guò)建立以農(nóng)民為主體的村級(jí)水管員制度，切實(shí)提升末端涉水事務(wù)管理能力，為喀左縣農(nóng)田水利健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)，逐步形成水利工程長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。村級(jí)水管員接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或村委會(huì)雙重管理，人員在當(dāng)?shù)匦姓骞_(kāi)招聘，同等條件受益地塊人員優(yōu)先。按每年一次的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站與水管員簽訂責(zé)任書(shū)，并執(zhí)行水管員提前培訓(xùn)上崗制，日常考核則由村委會(huì)負(fù)責(zé)，年度考核由縣水利局會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施。水管員主要負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利工程和農(nóng)村飲水安全工程等農(nóng)村水利工程的管理和維護(hù)，參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，積極參加各種水利技術(shù)培訓(xùn)，把農(nóng)村水利設(shè)施管理工作真正落到實(shí)處。

3.6 加快基層水利服務(wù)建設(shè)

為解決基層水利技術(shù)人員人才短缺的問(wèn)題，加強(qiáng)基層水利服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，建立基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人員持證上崗制度，建立健全人才吸引機(jī)制，鼓勵(lì)高素質(zhì)人才進(jìn)入基層水利隊(duì)伍。抓住農(nóng)田水利工程建設(shè)和省基層水利工作調(diào)研的契機(jī)，進(jìn)一步落實(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村水利機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、人員經(jīng)費(fèi)和職責(zé)分工，規(guī)劃部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站的辦公和材料設(shè)備倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所，對(duì)農(nóng)村水利工程管理和維修養(yǎng)護(hù)采取上級(jí)財(cái)政+地方財(cái)政+受益群眾水資源費(fèi)+其他等多渠道籌措的辦法，同時(shí)制定基層水利隊(duì)伍培訓(xùn)的規(guī)劃和計(jì)劃等，加快落實(shí)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，更好的服務(wù)于農(nóng)村水利工程。

4 結(jié) 論

為保障農(nóng)田水利工程能夠長(zhǎng)效運(yùn)行，長(zhǎng)久發(fā)揮效益，喀左縣按照大力推行“先建機(jī)制、后建工程”的原則，明確工程運(yùn)行管理主體、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、完善管理措施，確保工程建得成、管得好、長(zhǎng)受益。通過(guò)充分調(diào)動(dòng)用水戶、市場(chǎng)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府等力量，建立健全以科技為支撐的農(nóng)田水利多層次、多元化管護(hù)服務(wù)體系，結(jié)合基層水利服務(wù)體系調(diào)研活動(dòng)，完善水利服務(wù)站、建立灌溉試驗(yàn)觀測(cè)站、動(dòng)態(tài)水位觀測(cè)點(diǎn)、維修和管護(hù)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)等，做好技術(shù)服務(wù)、設(shè)備維修、培訓(xùn)推廣等工作。根據(jù)農(nóng)田水利有關(guān)規(guī)定和要求，分類別、分規(guī)模、分形式移交鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利站、村集體或大戶進(jìn)行后期管理與維護(hù)，充分發(fā)揮農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、村級(jí)水管員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的職能，貫徹落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任，確保水費(fèi)征收。