鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村土地利用規(guī)劃編制研究

許明坡

鄭州藍(lán)圖土地環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司（450003）

0 前言

隨著我國(guó)改革開(kāi)放政策的持續(xù)深入，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了較大變化，城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展迅速，農(nóng)村地區(qū)相對(duì)滯后。針對(duì)這一情況，黨和政府提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，并且將其視為全面建成小康社會(huì)的重要舉措和關(guān)鍵途徑[1]。土地作為農(nóng)村地區(qū)的寶貴資源，想要發(fā)揮土地資源的價(jià)值和作用，則要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的應(yīng)用，做好利用規(guī)劃編制工作，帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的快速發(fā)展，提升人們生活水平。

1 村土地規(guī)劃利用的價(jià)值和意義

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心為生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居以及產(chǎn)業(yè)興旺。土地作為農(nóng)村地區(qū)重要的生產(chǎn)和生活資源，開(kāi)展土地制度改革，建設(shè)城鄉(xiāng)融合機(jī)制，是改善鄉(xiāng)村村容村貌、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，科學(xué)編制土地規(guī)劃，能夠?qū)︵l(xiāng)村的空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會(huì)形態(tài)進(jìn)行重構(gòu)，優(yōu)化村莊的功能布局和產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，全面提升鄉(xiāng)村的文化功能、社會(huì)功能、生態(tài)功能、生活功能以及生產(chǎn)功能，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的整體和全面發(fā)展具有積極意義[2]。

2 村土地利用規(guī)劃編制的基本原則

2.1 生態(tài)發(fā)展原則

在構(gòu)建生態(tài)型社會(huì)理念的指導(dǎo)下，農(nóng)村地區(qū)也要走生態(tài)發(fā)展的道路，堅(jiān)持自然與人的和諧共存，創(chuàng)設(shè)生態(tài)建設(shè)和綠色發(fā)展的新民居。在編制土地規(guī)劃中，要將生態(tài)發(fā)展原則作為基礎(chǔ)和前提，堅(jiān)定不移地實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先和生態(tài)優(yōu)先的戰(zhàn)略，根據(jù)土地、植被、湖泊以及河流的利用現(xiàn)狀，做好適應(yīng)性評(píng)價(jià)工作。對(duì)土地的質(zhì)量和用途科學(xué)分類(lèi)，劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、允許建設(shè)區(qū)，解決生態(tài)破壞和環(huán)境污染的問(wèn)題[3]。

2.2 融合發(fā)展原則

在城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展背景下，編制土地規(guī)劃要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，在大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，加速第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合進(jìn)程，進(jìn)而提升土地使用效率和質(zhì)量。同時(shí)，編制規(guī)劃還要突出城鄉(xiāng)新型形態(tài)，注重村莊環(huán)境治理，為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)設(shè)優(yōu)質(zhì)的生活生產(chǎn)環(huán)境，對(duì)土地功能進(jìn)行科學(xué)劃分，鼓勵(lì)廣大農(nóng)村居民積極參與到土地規(guī)劃編制中，完善德治、法治以及自治體系。

2.3 產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)原則

想要盤(pán)活和帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在編制土地規(guī)劃中需秉承產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)原則，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)的三個(gè)要素的關(guān)系。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，圍繞田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，打造富有地域特色的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，重視村落形態(tài)和村莊風(fēng)貌的延續(xù)，對(duì)歷史文脈進(jìn)行保護(hù)和傳承。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)原則需要在保障農(nóng)田紅線的基礎(chǔ)上，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)空間布局，每塊土地都具有多元化用途，建立相互協(xié)調(diào)、相互銜接、和諧統(tǒng)一的空間體系[4]。

2.4 尊重村民原則

村莊是村民世代生活居住的處所。受到固化生活模式和生產(chǎn)模式的影響，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要資源，同時(shí)也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，是農(nóng)村的生活管理和政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)單元，土地規(guī)劃與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)，因此，在編制土地規(guī)劃中，要注重尊重村民意愿。在涉及到農(nóng)民利益的問(wèn)題上，要綜合考慮群眾需求和群眾意見(jiàn)，例如道路規(guī)劃、住房規(guī)劃，都離不開(kāi)廣大村民的參與和支持。

2.5 保障生活原則

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，村莊建設(shè)是重中之重。在編制土地規(guī)劃中，要秉承保障生活原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)建設(shè)、傳統(tǒng)建筑、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共設(shè)施用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和安排，滿足村民日常生活需求，保證各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的合理性。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市相比較依然存在一定差距，在規(guī)劃土地資源中要注重節(jié)約適量，嚴(yán)禁資源浪費(fèi)行為[5]。

3 鄉(xiāng)村振興下村土地利用規(guī)劃編制的優(yōu)化措施分析

3.1 激活土地資產(chǎn)

農(nóng)業(yè)是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要產(chǎn)業(yè)，土地則是最基本的生產(chǎn)資源，也是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地規(guī)劃利用關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而土地也是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民生活的根本。因此，在編制土地規(guī)劃中，需要全面激發(fā)土地資產(chǎn)，發(fā)揮其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的價(jià)值。首先，土地規(guī)劃要注重突出土地制度改革，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)調(diào)整升級(jí)為主線，按照承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)，保證土地利用結(jié)構(gòu)的合理性以及科學(xué)性。其次，大力發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)能力，進(jìn)而起到農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的目的，深化宅基地改革、集體經(jīng)營(yíng)用地入市、土地征收改革等制度。最后，通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃有序推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性用地入市等工作，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)性增收，促使廣大農(nóng)村居民都獲得土地收益，提升農(nóng)民的幸福指數(shù)和生活質(zhì)量[6]。

3.2 利用閑置土地

土地是農(nóng)村地區(qū)最為重要的資產(chǎn)和資源，但是受到以往土地規(guī)劃的影響，農(nóng)村地區(qū)依然存在一定數(shù)量的閑置土地，難以發(fā)揮其資產(chǎn)作用，因此，在編制土地規(guī)劃中，要注重加強(qiáng)閑置土地利用。首先，開(kāi)展基層普查工作，對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地資源利用性質(zhì)和現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研分析，掌握村級(jí)土地的質(zhì)量、利用類(lèi)型以及利用方式，根據(jù)具體情況調(diào)整土地利用布局和結(jié)構(gòu)。其次，對(duì)土地資源的利用率和生產(chǎn)率開(kāi)展調(diào)研分析和全面排查，針對(duì)當(dāng)?shù)赝恋氐奶攸c(diǎn)和潛力，秉承“宜建則建、宜草則草、宜林則林、宜耕則耕”的基本原則，做好土地科學(xué)部署和整治工作，針對(duì)閑置土地做好復(fù)墾工作，盤(pán)活閑置的生產(chǎn)用地。最后，針對(duì)閑置的宅基地要做好調(diào)查工作，盤(pán)活利用凋敝宅基地，起到改善居民生活環(huán)境、增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶收入、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用[7]。

3.3 保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確

在編制土地規(guī)劃中，需要以準(zhǔn)確、真實(shí)、可靠的數(shù)據(jù)作為支撐。當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)需要做好數(shù)據(jù)的收集、分析和處理工作，為整體規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支撐。首先，在編制土地規(guī)劃中，需要保證內(nèi)容的可操作性和可實(shí)施性，在確權(quán)工作完成后，對(duì)現(xiàn)有土地資源利用情況進(jìn)行調(diào)查分析，建設(shè)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，不斷豐富和完善數(shù)據(jù)庫(kù)，體現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)在土地規(guī)劃中的作用性。其次，在開(kāi)展土地資源調(diào)查中，可采用外業(yè)勘探、調(diào)查問(wèn)卷以及駐村體驗(yàn)等方式，積極應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，如無(wú)人機(jī)航拍和大數(shù)據(jù)技術(shù)，更加全面清晰地掌握土地資源利用情況，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通設(shè)施、市政設(shè)施和村域資源進(jìn)行深度調(diào)查，掌握農(nóng)民需求和村域發(fā)展需求。最后，所有收集的數(shù)據(jù)都要進(jìn)行科學(xué)整理，做好數(shù)據(jù)復(fù)查工作，避免出現(xiàn)虛假數(shù)據(jù)[8]。

3.4 引導(dǎo)農(nóng)村居民參與

編制土地規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，關(guān)系到廣大村居民的切身利益。為了滿足農(nóng)村居民生活生產(chǎn)需求，創(chuàng)設(shè)優(yōu)質(zhì)而和諧的生活環(huán)境，在編制過(guò)程中，要鼓勵(lì)廣大農(nóng)村居民積極參與其中，突出農(nóng)村居民的主體地位。首先，加大社會(huì)性宣傳，促使廣大農(nóng)村居民了解土地規(guī)劃的重要性，明確編制內(nèi)容和規(guī)劃地位，轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民對(duì)土地規(guī)劃的錯(cuò)誤認(rèn)知，積極配合政府落實(shí)各項(xiàng)工作。其次，加強(qiáng)與農(nóng)村居民的互動(dòng)溝通，掌握和了解其意愿和想法，尤其在居住安排和土地整治方面，要積極聽(tīng)取廣大農(nóng)村居民的意見(jiàn)。同時(shí)，在完成土地規(guī)劃后，還要通過(guò)聽(tīng)證和公示的方式，尊重居民的參與權(quán)和知情權(quán)，保證規(guī)劃成果獲得村委干部和廣大村民的認(rèn)可。最后，根據(jù)土地規(guī)劃內(nèi)容制訂和優(yōu)化村規(guī)民約，鼓勵(lì)農(nóng)村居民加強(qiáng)土地自治，規(guī)劃審批后要加緊落實(shí)方案，做好規(guī)劃引導(dǎo)工作，提升土地規(guī)劃的效率和質(zhì)量。

3.5 發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)

在我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展新形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是加強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支柱性產(chǎn)業(yè)。但是在多元化發(fā)展模式下，農(nóng)村地區(qū)要積極探索第二和第三產(chǎn)業(yè)，要將發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)作為核心和要點(diǎn)。首先，土地規(guī)劃要從鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)際為立足點(diǎn)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、地理區(qū)位、人文特點(diǎn)，充分挖掘產(chǎn)業(yè)、人文和山水等資源潛力，對(duì)農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)旅游、生態(tài)旅游等新型產(chǎn)業(yè)給予扶持，探索新型的發(fā)展途徑。其次，土地規(guī)劃要與山區(qū)開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村旅游、扶貧攻堅(jiān)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，以農(nóng)村地區(qū)發(fā)展為驅(qū)動(dòng)力，秉承“循序漸進(jìn)、因時(shí)制宜、因地制宜”的基本原則，綜合考慮當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊特征，吸引社會(huì)資本來(lái)此投資。最后，積極培育新型農(nóng)民，鼓勵(lì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變以往的生活方式和生產(chǎn)模式，利用土地規(guī)劃大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)莊、觀光農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶增收，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)要編制好村土地利用規(guī)劃，秉承既定的原則，充分考慮群眾需求和尊重村民意見(jiàn)，保證規(guī)劃的合理性和科學(xué)性，為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展注入活力，節(jié)約土地資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，提升廣大農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展。