圖書館智庫服務研究——以美國國會研究服務部為例

廖洪輝

（中山大學歷史學系 廣州 510275）

1 引言

美國國會圖書館是全世界規(guī)模最大的圖書館之一。2019年，該館共收藏各類資料1.7億多件，而且還以每年超過200萬件的速度在增加。其中圖書超過2 400萬冊，此外還有眾多的音頻、影像、圖片、地圖、手稿、海報等資料，不少藏品具有重要的歷史價值。有近190萬游客到訪其國會山館區(qū)，官網訪問量超過1.19億次，頁面瀏覽量超過5.208億次[1]。

國會圖書館，顧名思義，就是隸屬于國會的圖書館，為國會服務是其主要職責。在國會圖書館早期歷史中，它的確是專為國會服務。但隨著時代變遷，國會圖書館的角色逐漸發(fā)生了變化，它開始承擔國會圖書館和國家圖書館的雙重功能，為國會服務從唯一任務變成了任務之一。為國會服務的職責也由它的一些內設機構來承擔，如國會研究服務部（Congressional Research Service，簡稱CRS）、法律圖書館（Law Library）等。尤其是國會研究服務部，已成為美國國會主要的專屬智庫，其使命就是為國會提供高質量的研究、分析、信息和保密咨詢等方面的服務，以支持國會行使立法、代表和監(jiān)督等職責，發(fā)揮其作為立法機構應有的作用。為保證更好發(fā)揮其作為國會智庫的作用，成為國會進行研究和分析的首要信息來源，國會研究服務部始終堅持以“保密、客觀、無黨派、權威、及時”作為其核心價值觀，以便在國會中保持中立，研究觀點不受政黨立場的局限[2]。

在一定程度上，國會研究服務部的確可以稱得上是國會的首席智庫，它被議員稱為“國會的右臂”[3]，是國會山上最有價值的資源之一[4]。它在全球權威的智庫研究機構——美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會研究項目（Think Tanks and Civil Societies Program，TTC-SP）所發(fā)布的《全球智庫報告》中常年名列前茅，2019年名列美國頂級智庫78位，在世界最佳政府下屬智庫中排名第3位，其撰寫的研究報告《美國在世界上的角色：為國會準備的背景與問題》（U.S.Role in the World: Background and Issues for Congress）入選2019年最佳政策研究報告[5]。

2 國會研究服務部的產生與發(fā)展

2.1 歷史沿革

國會研究服務部的前身是立法參考服務局（Legislative Reference Bureau，簡稱LRB）。1914年7月16日，美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜簽署1915財年撥款法案，該法案包括撥款25 000美元用于立法參考服務。兩天后，時任國會圖書館館長赫伯特·普特南姆（Herbert Putnam）通過行政命令正式成立立法參考服務局，作為國會圖書館下屬機構。此時的立法參考服務部人員特別是專家數量較少，主要以為議員們提供資料匯編、查詢等方面的服務為主，智庫的參謀作用還不太突出。

從20世紀30年代開始，立法參考服務局逐漸接管原來由國會圖書館負責的公共法案摘要、憲法注釋匯編的出版工作。二戰(zhàn)爆發(fā)后，大量立法工作需要議員掌握更豐富、更專業(yè)的知識，議員們紛紛向立法參考服務局尋求幫助，立法參考服務局的重要性進一步凸顯。

二戰(zhàn)結束后，國會進行改革，于1946年通過《立法重組法》（The Legislative Reorganization Act of1946），將立法參考服務局更名為立法參考服務部（Legislative Reference Service，簡稱LRS），要求進一步擴大其規(guī)模和業(yè)務范圍，以滿足國會在戰(zhàn)后立法工作中的信息需求，專門服務國會的定位更加明確。該法案經杜魯門總統(tǒng)簽署后生效。根據該法案的規(guī)定，立法參考服務部成為國會圖書館的獨立部門，要根據國會議員或委員會的要求，在立法分析、建議、評估等方面提供咨詢和協(xié)助；要根據要求或主動進行信息收集、分類、分析工作，并通過翻譯、索引、摘要、匯編、公報等方式為國會提供無黨派立場的信息咨詢服務；立法參考服務部還要在聽證會前為委員會及議員準備資料匯編和摘要。此外，立法參考服務部的主任、副主任、助理主任、高級專家均由國會圖書館館長任命；挑選人員時不考慮公務員法的限制和候選人的政治立場，只以能否勝任崗位職責為準；同時還要確保該部門高級專家的待遇不得低于行政部門類似崗位的最高級別[6]。立法參考服務部由此進入一個新的發(fā)展階段。

20世紀50年代，立法參考服務部協(xié)助國會在冷戰(zhàn)、民權、社會保障和科技等領域積極發(fā)揮作用，被媒體稱為“國會的右臂”。到70年代，立法參考服務部的地位進一步上升。國會于1970年通過《立法重組法》，經尼克松總統(tǒng)簽署后自1971年1月3日生效。該法案將立法參考服務部更名為國會研究服務部，進一步明確了其獨立地位，擴大了該部門的職責，更加側重政策研究與分析，以便更好地支持國會議員、委員會開展立法工作。法案規(guī)定國會研究服務部只能為國會服務，不得為行政、司法以及一般民眾提供服務，從而更加突出其政策研究的功能和作為國會專屬智庫的定位。為了支持國會研究服務部履行新的職責，這項法案還批準任命高級專家或法學以外的其他學科的專家，并充分利用其他專家、顧問和研究機構所能提供的服務。新的法案還規(guī)定，“國會圖書館館長應千方百計地在下述幾個方面鼓勵、幫助和推動國會研究服務部：①向國會提供最有用和最高效的服務；②對國會的特殊需要能最迅速、有效、高效地作出反應；③履行對國會應盡的義務”，“國會圖書館館長應賦予國會研究服務部充分的研究自主權和最大限度的行政自主權，保證其有效地完成上述目標”。此外，該法案還規(guī)定，國會圖書館館長只有“在與圖書館聯(lián)合委員會協(xié)商之后”才能任命國會研究服務部主任，根據主任的建議任命副主任、各領域的專家及其他工作人員。這是自1897年以來第一次對國會圖書館館長的人事任命權加以限制；同時明確提高國會研究服務部主任、副主任等的薪資標準，國會研究服務部的年度預算由國會單獨撥款[7]。自此，國會研究服務部的獨立地位得到進一步加強，其人員編制、規(guī)模、經費獲得進一步增長，研究能力進一步提升。

2.2 組織架構

自2009年至2019年，國會研究服務部工作人員數量一度高達675人，最少也有543人。該部門每年從國會獲得的撥款均不少于1億美元（同期，國會給國會圖書館撥款總額在4—5億美元之間），其中88%以上用于支付工作人員的薪酬福利。此外，每年還有為數幾萬到幾十萬美元不等的基金會捐贈。目前，國會研究服務部大約有員工600名，其中400多名是政策分析師、律師和信息專業(yè)人員[8]。

國會研究服務部設主任一職，由國會圖書館館長提名，經圖書館聯(lián)合委員會確認之后任命?，F任主任是瑪麗·B·瑪贊奈克（Mary B.Mazanec），于2011年12月上任。主任下設若干副主任、助理主任，協(xié)助主任分管相關領域工作。部門內設5個行政部門和6 個研究部門。5個行政部門分別是行政事務辦公室（Office of Administrative Operations）、主任辦公室（Office of the Director）、主任顧問辦公室（Office of Counselor to the Director）、立法信息服務辦公室（Office of Legislative Information Services）、出版辦公室（Office of Publishing）。其中，行政事務辦公室負責管理國會研究服務部的業(yè)務運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源管理，同時還負責與國會圖書館進行聯(lián)絡。主任辦公室由國會研究服務部主任直接領導，負責落實該服務部的法定職責，如確定戰(zhàn)略方向、確定部門工作優(yōu)先次序、監(jiān)督和協(xié)助研究部門工作、制定和執(zhí)行預算等，各副主任、助理主任協(xié)助主任開展工作。主任顧問辦公室負責審查和界定國會研究服務部的運作及其與國會、國會圖書館其他部門、其他立法支持機構的關系中涉及的政策與法律問題，也是國會研究服務部管理層主要的法律和政策顧問。立法信息服務辦公室主要負責向國會提供客觀、無黨派立場的立法分析，通過國會網站提供及時、權威的立法信息，同時還與國會圖書館其他部門、眾議院書記員（Clerk of the House of Representatives）、參議院秘書（Secretary of the Senate）、政府出版辦公室（Government Publishing Office）等機構合作，以確保立法信息的及時準確。出版辦公室則根據國會的授權，對國會研究服務部向國會和公眾發(fā)布的各類報告、信息等產品進行編輯、監(jiān)督和管理。

6個研究部門分別是美國法律司（American Law Division），國內社會政策司（Domestic Social Policy Division），外交、防務與貿易司（Foreign Affairs, Defense and Trade Division），政府與財政司（Government and Finance Division），資源、科學與工業(yè)司（Resources, Science and Industry Division）以及知識服務組（Knowledge Services Group，KSG）。其中，美國法律司負責為國會提供客觀、權威和無黨派的法律分析與咨詢，協(xié)助解決國會立法過程中出現的相關問題，并負責更新已經持續(xù)出版了100多年的《美國憲法：分析與解釋》。國內社會政策司在國內社會政策和計劃方面為國會提供研究和分析報告，包括教育和培訓、衛(wèi)生保健與財政、社會保障、住房、移民、毒品控制等等。外交、防務與貿易司由8個區(qū)域與職能部門組成，為國會跟蹤世界范圍內重要的安全、政治和經濟發(fā)展動態(tài)。政府與財政司主要負責研究國會及其附屬機構的組織、架構、運作和管理，以及撥款、立法程序和國會預算等問題；財政方面則關注銀行、金融機構、保險、證券、稅收、財政和貨幣政策、公共債務等。資源、科學與工業(yè)司的研究領域涉及國會立法中的自然資源和環(huán)境管理、科學和技術、工業(yè)和基礎設施等問題，包括公共土地、水資源和其他自然資源、農業(yè)、漁業(yè)、能源、信息技術、空間和地球科學、交通運輸、工業(yè)市場結構與監(jiān)管等等。知識服務組則負責為其他5個部門的政策專家提供研究支持服務。

3 國會研究服務部產生及演變的原因

國會研究服務部成立于1914年，分別于1946年和1970年進行更名與改革，逐步獲得更大的自主權，獨立地位獲得更有力的保障，國會智庫地位更加彰顯。成立106年來，國會研究服務部已成長為國會的得力助手。總體而言，推動國會研究服務部產生及演變的因素主要有以下四方面：

3.1 國會圖書館職能的擴大與分工需要

國會圖書館自1800年成立以來，就一直隸屬于美國國會，為國會立法提供服務。歷史上，國會曾試圖使國會圖書館只為國會服務，但未能成功。早期的國會圖書館只為總統(tǒng)、副總統(tǒng)和國會議員服務。在1806年，眾議院曾提議擴大能在國會圖書館借書的人員范圍，把國務院、財政部、陸軍部、海軍部和司法部長包括在內，這項提案遭到參議院的否決。但不久，只為國會服務的限制開始松動。1812年，國會參眾兩院通過一項共同決議，授權最高法院法官可根據“與國會議員同樣的條款、條件和限制”來使用國會圖書館的藏書。同年一般讀者首次獲準借閱該館藏書，雖然還需經館長決定并交納一筆保證金，但已經在向公眾提供服務的路上邁出了重要一步。1830年1月13日國會參眾兩院又通過了一項共同決議，準許國務卿、海軍部長、郵政部長、參議院議長、眾議院事務秘書以及當時仍居住在哥倫比亞特區(qū)的前總統(tǒng)使用國會圖書館的藏書[9]6-10。隨著時代的發(fā)展，擴大國會圖書館的功能和服務對象的范圍是大勢所趨，歷任館長也努力面向全體民眾開放，承擔“國家圖書館”的功能。

到19世紀60年代，國會圖書館實際上已經扮演著美國國家圖書館的角色，但國會否決了將國會圖書館更名為國家圖書館的提議，并一再明確和強調為國會服務始終是國會圖書館的主要職責。這種名實不副的情況導致國會圖書館陷于為國會服務與為全民服務的角色沖突之中。普特南姆指出，如果國會圖書館“不擴大其現有的法律、文獻和書目部，并建立一個新的立法或國會參考部”，就無法為國會提供專門的服務[9]34。他在1913年出席國會聽證會，闡述成立立法參考服務部的必要性時也說：“我們沒有做而國會圖書館的立法參考服務部將要做的工作，就是從大量圖書中——目前已有200萬冊圖書和小冊子，挑選出可供國會考慮的有關專題資料，或國會可能予以考慮的資料，或與那些被置于一旁的問題有關而被提出供專門討論、選錄、摘要和精選的資料，并將這些資料提供給國會議員或各個委員會使用?！盵9]35因此，為更好平衡國會圖書館的立法服務職能與國家機構職能，在國會內部成立一個專門為國會服務的智庫機構勢在必行。

3.2 進步主義運動的影響

國會圖書館雖然一直把為國會服務當作主要使命，但其最初只是提供圖書資料方面的服務，還算不上智庫。到19世紀末20世紀初，受進步主義運動的影響，人們對圖書館的功能定位產生了新的設想。

1901年，威斯康星州圖書館委員會設立了一個專供立法和行政部門使用的圖書館，其立法參考部門不僅按照議員的需要提供信息，還幫助議員對這些信息作出評價。這種服務理念得到了該州議會的認可和支持，被稱為“威斯康星理念”，即強調完善的立法和行政管理依賴于可靠的知識和專家建議。隨后，其他州的圖書館也把這種理念作為設立立法參考部門的主要依據。到1913年，至少有32個州在不同程度上開展了這種服務，被稱為“立法參考運動”[10]。

受此影響，國會也開始考慮對國會圖書館進行改革，設立立法參考服務部門。1912年2月，眾議院圖書館委員會舉行聽證會來審議提交給國會討論的關于建立立法參考服務部的各種議案。在聽證會上，設立國會圖書館立法參考服務部的積極推動者、來自威斯康星州的眾議員約翰·納爾遜（John Nelson）說：“我為每個國會議員辯護。他在投票贊成某項法規(guī)時需要有關的情報資料；他根據懸而未決的立法而提出某項議案時也需要有關的情報資料。我相信本委員會不會催促國會去討論一份片面的議案，一份只知照顧某個委員會或某個派別領袖的議案。但是我認為，我們都需要這樣一個機構，它所指望的不是個人而是集體的效能，它將提高每個眾議員為立法服務的個人能力?！盵9]351913年，參議院也舉行了類似的聽證會，與會議員一致同意在國會圖書館內建立這樣一個機構。

1914年7 月，國會通過一項法案，批準在國會圖書館內設立立法參考服務部。議員拉福萊特在1914年7月的《福萊特周刊》上說：“1914 年立法成立的立法參考局，表明國會朝著使立法工作更加精準、更加高效、更富有經驗、更加科學化的方向邁出了重要的一步?！盵11]1915年，國會在撥款法案中進一步擴大立法參考服務部的職能：搜集、分類并以譯文、索引、文摘匯編或通報等形式來獲得立法資料或與立法有關的資料，并向國會、各個委員會及國會議員提供這些資料[9]36。

3.3 國會工作的日益復雜與專業(yè)化

國會成立初期，由于立法任務并不多，議員個人基本能夠應付，因此要求外部提供知識協(xié)助的地方并不多，這種需求也不強烈。在國會早期歷史中，除了兩院領袖配有助手外，議員個人和委員會都沒有助手。但隨著美國社會的日益發(fā)展，國會工作涉及的內容和領域越來越寬泛和多元，工作量越來越大，單憑議員個人已無法勝任其職責，也無法確保立法工作的及時與高效。在此過程中，助理隊伍逐漸產生，包括議員的私人助理和委員會的幕僚，以協(xié)助議員和委員會更好地開展立法工作[12]。但助理制度存在先天的弊端，即只為某個人或某個委員會服務，服務范圍有限，而且容易受議員或委員會主席等關鍵人物的影響，提供的意見建議有時會預設立場，反而助長了某種偏見，給國會立法造成負面影響。因此，建立一個服務于整個國會而非某個議員或委員會的客觀公正、無黨派立場的機構，就顯得尤為必要。

特別是二戰(zhàn)以后，政府職能迅速擴張，國家對社會的影響滲透到各個方面。作為立法機關，國會要應對戰(zhàn)后的新形勢，必須有專門的智庫為此提供支持。國會議員的信息需求也迅速增加，立法參考服務部的年咨詢總量從1920年的1 604件增至1946年的16 444件[13]。到2018年，國會研究服務部僅僅是通過電話、郵件和面對面交流作出的回復就超過5.6萬件，這還不包括其他背景問題咨詢、提供機密報告以及議員們通過國會研究服務部網站獲取信息的數量[2]。在幫助國會議員梳理問題發(fā)展脈絡、掌握相關專業(yè)知識、解答立法難題等方面，國會研究服務部可謂功不可沒。因此，在2014年國會研究服務部成立100周年時，眾多國會議員紛紛對該機構所作出的貢獻表示感謝，有的議員還為此專門提出議案，對該機構提供的服務表示感謝與贊賞[14]。

3.4 立法機構與行政機構的競爭關系

美國憲法規(guī)定聯(lián)邦政府的立法、行政、司法三權分立，分屬國會、總統(tǒng)和最高法院，但三者之間又相互制衡。其中尤以國會為代表的立法機構與總統(tǒng)所代表的行政機構之間的競爭最為激烈和持久。

根據美國憲法規(guī)定，國會擁有征稅、貸款、招募軍隊、宣戰(zhàn)、管理對外貿易、鑄幣等權力，并負責“制定為執(zhí)行以上各項權力和依據本憲法授予合眾國政府或政府中任何機關或官員的其他一切權力所需的、必要的和恰當的法律”。除立法權外，國會還享有審議權、監(jiān)督權、調查權及部分司法權?？偨y(tǒng)為美國軍隊總司令，但不能宣戰(zhàn)或招募軍隊；總統(tǒng)有權締約，但須經過參議院的同意，并得到該院三分之二以上出席議員的贊同；總統(tǒng)有權提名駐外使節(jié)、最高法院大法官，但同樣需要聽取參議院的建議和其同意。更重要的是，國會掌握著“錢袋權”，沒有國會撥款，行政部門幾乎寸步難行，美國歷史上曾多次出現政府關門現象，就是立法機構與行政機構的矛盾所致，而且這種矛盾可謂與生俱來。

單從憲法文本上看，國會擁有的權力似乎超過總統(tǒng)，但在實際操作過程中，或者由于形勢需要，或者由于國會默許，加上國會內部權力分散、黨派斗爭等，總統(tǒng)的權力不斷擴大，特別是在所謂的“半陰影區(qū)”，行政機構不斷侵蝕立法機構的權力范圍，反而導致行政機構權力膨脹、立法機構權力萎縮的局面，以致到20世紀60—70年代，美國總統(tǒng)被稱為“帝王總統(tǒng)”。

相對于立法機構，行政機構自有其優(yōu)勢，如領導集中、行動統(tǒng)一，且由于其是具體執(zhí)行部門，機構眾多，人員專業(yè)，處于業(yè)務一線，掌握著豐富的信息，故能及時作出反應。反之，國會一方面人手不足，另一方面又各自為政、內部斗爭激烈、拖延遲滯，嚴重影響工作開展。更重要的是在信息掌握問題上，國會常常受制于信息匱乏，又缺乏對相關信息進行分析、鑒別的能力，只能以行政機構提供的信息為基礎作出判斷，這就會使國會變成“橡皮圖章”，無法對行政部門形成制衡。特別是越戰(zhàn)和水門事件，進一步加深了國會對總統(tǒng)的不信任，國會開始意識到要依靠自己的力量對信息進行收集、分析、判斷，形成自己的調查研究結論，盡量避免受到行政部門意見的影響，從而提高立法質量和效率，對行政部門形成有效制約。1946年和1970年出臺的立法重組法案有一個共同的背景因素就是總統(tǒng)權力空前膨脹，國會處于被動服從總統(tǒng)的尷尬境地，國會迫切需要恢復其權力，對總統(tǒng)權力形成有效制衡。在這兩個法案中，除了對國會研究服務部作調整外，還涉及國會助理制度，這些措施都有增強國會自身力量、加強立法研究、制衡行政機構的考慮。

除上述四點外，議員個人對信息的需求也是影響國會研究服務部發(fā)展的一個重要因素。議員的私人助理畢竟力量有限，國會立法涉及政治、經濟、軍事、外交、教育、文化、科技等方方面面，一個專業(yè)智庫提供的研究報告、背景信息、意見建議等比私人助理更全面和專業(yè)，也有利于議員掌握更多相關知識，更全面準確地抓住問題實質，樹立更專業(yè)的形象，從而在國會討論中擁有更大的發(fā)言權，發(fā)揮更大的影響力。這些最終都將有助于議員實現其最主要的政治目標——爭取連任。因此，發(fā)展壯大國會研究服務部也符合議員的個人政治利益。

4 國會研究服務部的服務模式

國會研究服務部有400多名研究人員，他們的專業(yè)背景豐富，橫跨不同學科，涉及法律、經濟、外交、國防、國土安全、公共管理、教育、衛(wèi)生保健、移民、能源、環(huán)境保護、科技等諸多領域，這些都是當前美國社會關注的重大議題，自然也是國會立法焦點。一個議員不可能具備那么多專業(yè)知識，除了依靠議員本人的助理、各委員會的幕僚外，國會研究服務部是他們獲取立法所需的專業(yè)知識、分析研究報告的主要渠道。

在100多年的實踐中，國會研究服務部逐漸形成了自己的工作模式與特點，其為國會服務的模式主要可分為三種：立法咨詢、政策研究、研討培訓。

4.1 立法咨詢

為國會的議員和委員會提供立法咨詢是國會研究服務部的基本職責。在提供立法咨詢時，國會研究服務部既依靠傳統(tǒng)的電話、郵件、面談等溝通渠道，也積極拓展建立數據庫、信息系統(tǒng)等現代技術手段；既有被動的咨詢回復，也有主動的資料準備，甚至會根據國會的工作議程進行預判，針對議員和委員會可能問到的問題提前準備材料。

回復咨詢：國會研究服務部每年要回復議員們大量的問題咨詢，這種咨詢主要通過三種方式進行：電話、郵件、面談。簡單的問題，議員一般會通過電話詢問，基本能及時得到解答；稍微復雜一點的問題，則需要通過郵件進行溝通，以便獲得詳細信息。如果咨詢內容涉密或者議員不愿讓其他人知道此事，則會邀請研究人員進行面對面交流。此外，國會研究服務部的研究人員還會應國會要求出席聽證會，對議員提出的相關問題提供證詞。2010年以來，這三類信息咨詢總量每年在7萬件左右。

整合信息：國會研究服務部每天都要回復幾百件來自國會的咨詢，如果只是被動應付，在議員或委員會咨詢時才參閱或準備相關資料，必然會疲于奔命，也無法滿足國會日益增長的信息需求。因此，國會研究服務部會提前對各類信息進行搜集、整理、加工和分類，從紛繁復雜的信息中篩選出與國會立法密切相關的內容，加以提煉，形成信息摘要、備忘錄或制作成專題類的“信息包”，以供不特定對象選擇。如此一來，議員們就可以先自行查閱，在無法獲得自己所需信息之后，再向國會研究服務部的工作人員咨詢，既提高了工作效率，也減輕了國會研究服務部的工作負擔。

信息服務：隨著信息技術的發(fā)展，為了及時、高效地為國會提供信息，國會研究服務部通過三個網絡平臺提供電子信息服務，即官方網站、地理信息系統(tǒng)和國會立法信息系統(tǒng)，這些網絡平臺只有國會議員及相關立法支持機構工作人員才有訪問權限。

國會研究服務部網站負責發(fā)布該機構的各類研究報告、信息簡報、立法摘要，除了文字內容，還包括圖片、短視頻等。訪問者可以搜索全文，也可以按主題、作者、日期和內容等類型篩選搜索結果，還能通過移動客戶端訪問該網站。國會研究服務部網站自建成以來，已成為議員們獲取信息的重要渠道。2010年，國會研究服務部網站為議員們提供各類電子服務58萬次[15]，到2018年則將近150萬次[2]。與此相對應的是，議員通過電話、郵件等傳統(tǒng)方式獲取信息的數量則呈下降趨勢。

地理信息系統(tǒng)（Geographical Information System，GIS）由知識服務組負責，通過采集、整合相關信息和數據，為包括國內外能源、自然資源、教育、氣候變化、貿易和國防在內的廣泛政策問題領域提供制圖服務和地理空間分析，更形象直觀地展現復雜的公共政策數據，增進議員們對相關問題的理解。地理信息系統(tǒng)的成果被廣泛用于給國會的報告、備忘錄和簡報中。2016年，該系統(tǒng)完成了173項與地理信息系統(tǒng)有關的工作，涉及世界各地的寨卡病毒事件、美國及全世界范圍內的石油和天然氣管道、來自中美洲的無人看護的未成年移民、國家最低工資等問題[16]。

立法信息系統(tǒng)（Legislative Information System ，LIS）建立于1997年，由國會內多個部門聯(lián)合開發(fā)。該系統(tǒng)旨在為國會提供最新和最全面的立法信息，并可查閱國會研究服務部的報告。國會研究服務部負責檢索系統(tǒng)的整體協(xié)調工作。2010年以來，國會研究服務部每年在該系統(tǒng)發(fā)布的法案總結都不少于7 000份。此外，國會研究服務部還協(xié)助開發(fā)和運營下一代立法信息系統(tǒng)平臺（beta.congress.gov）。該平臺屬于國會圖書館的“一號工程”，是用來取代立法信息系統(tǒng)和另一個立法服務系統(tǒng)THOMAS的一項重要戰(zhàn)略舉措。在此過程中，國會研究服務部主要負責提供數據分析、專家咨詢、系統(tǒng)測試、用戶測試、部門協(xié)調與數據整合以及為國會用戶提供支持[17]。

4.2 政策研究

如果說國會研究服務部在為國會提供立法咨詢服務方面相對被動，那么開展政策研究則更具主動性與前瞻性。立法咨詢更多的是零散的、短期的，而政策研究則著眼于長期的、國會未來可能遇到的新情況新問題，這更考驗一個智庫的研究水平與眼界。

國會研究服務部的政策研究報告主要有兩類：一類是根據國會需求、關注重點和立法議程而準備，屬于跟蹤型研究報告；另一類則是國會研究服務部對某些問題提前進行研究，預判其發(fā)展趨勢，未雨綢繆，屬于前沿性研究報告。對于一些重要的研究主題，國會研究服務部會保持密切關注，并隨著事態(tài)的發(fā)展而不斷更新其報告，以便國會成員及時掌握最新情況。國會研究服務部的報告數量呈穩(wěn)步增長趨勢，2010年其發(fā)布了585份全新的研究報告，2015年達到1 264份，2018年雖有所下降，但也有1 036份。而每年更新的報告少則近2 000份，多則達3 500份。由于無法獲得國會研究服務部歷年來的所有研究報告，筆者通過查詢其于2018年開通的面向社會公眾的研究報告網站，搜索到各類研究成果8 609份（時間截至2020年11月12日），其中最早的一份寫于1993年10月22日，最新的一份則更新于2020年11月10日。其中以外交事務類最多，達757份。其他主題包括能源與自然資源（549份）、國會程序、行政與選舉（473份）、防務與情報（443份）、聯(lián)邦司法與憲法（411份）、衛(wèi)生保?。?1份）、撥款（410份）等等。這些研究成果類型包括重大政策問題報告、資源匯總、專家證詞、信息圖表、撥款狀態(tài)表等，內容從幾頁到100多頁不等。

例如，國會研究服務部對中國的經濟發(fā)展情況非常關注。2006年7月12日發(fā)布了一份題為《中國的經濟崛起：歷史、趨勢、挑戰(zhàn)及其對美國的影響》（China’s Economic Rise: History，Trends，Challenges，and Implications for the United States）的研究報告，詳細分析了中國自1978年改革開放以來的經濟發(fā)展與改革情況、經濟發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，以及中國經濟發(fā)展給美國所帶來的巨大機遇與競爭壓力。該報告持續(xù)保持更新，到2019年6月25日已更新了29次，有時更新個別內容，有時則更新近三分之一的內容，有時一兩年沒有更新，有時則一年更新多次，最多的一年是2008年，一年之內共更新了7次[18]。而且《中國的經濟崛起：歷史、趨勢、挑戰(zhàn)及其對美國的影響》也并非第一份關于中國經濟的研究報告，它其實是用來代替之前一份題為《中國經濟狀況》（China’s Economic Conditions）的研究報告，該報告于2000年9月21日由國會研究服務部外交、防務和貿易司的政策研究專家韋恩·莫里森（Wayne M.Morrison）主持起草[19]。由此可見國會研究服務部對中國經濟問題的關注程度和研究的連續(xù)性。

4.3 研討培訓

國會研究服務部通過舉辦研討會、工作坊、培訓班等活動，幫助國會成員深入了解某一具體議題內容；或對新當選議員或國會新入職工作人員進行培訓，幫助他們盡快熟悉國會工作，等等。研討會主要討論公共政策方面的問題，由國會研究服務部的專家或外部專家進行專題講解，受眾是國會議員、各委員會及其工作人員，與會者還會與授課者就相關問題進行深入討論。培訓班則主要為國會成員們提供國會立法程序、規(guī)則等方面的培訓，一般有相對固定的周期，比較注重實用性和可操作性。這類研討培訓活動受到了國會成員的歡迎，參與者不斷增加，2010年共有1萬多人參加了國會研究服務部組織的各類研討會、培訓班[15]，到2018年則超過了8.6萬人[2]。

例如，顛覆性技術（disruptive technology）是國會研究服務部近年來頗為關注的領域，由于這些技術的復雜性、前沿性，其發(fā)展的路徑和方向并不確定，現有的相關信息也不多，國會要預測這些技術的影響并不容易。但其潛在影響力又關系到一國未來的科技實力和國際競爭力，因此美國政府十分重視。為幫助議員及其工作人員了解、應對新技術帶來的機遇和挑戰(zhàn)，國會研究服務部舉辦了一系列關于顛覆性技術的研討會。在研討會上，來自私營部門和政府部門的專家們圍繞相關領域涉及的技術、經濟、政策和法律方面進行了討論。國會研究服務部將這些會議視頻發(fā)布在其內部網站上，供更多議員了解、學習。而且隨著時代和技術的發(fā)展變化，討論的技術領域也會隨之調整。如在2019年，這些討論會的主題包括六個：人工智能（artificial intelligence）、自動駕駛（autonomous vehicles）、區(qū)塊鏈（blockchain）、商業(yè)航天（commercial spaceflight）、網絡安全（cybersecurity）和基因編輯（gene editing）[20]。到2020年，討論的主題擴大為八個，除上述六個領域外，先進電池儲能（advanced battery energy storage）和量子信息科學（quantum information science）也被納入討論范圍[21]。

在培訓之外，國會研究服務部還會編制一些工作手冊、指南，幫助議員和工作人員了解國會內部的運作流程。該機構曾于1978年12月舉行為期三天的工作坊，來自參眾兩院的民主黨和共和黨議員與國會研究服務部專家一道對國會的監(jiān)督、調查工作進行深入討論，并形成了一份《國會監(jiān)督手冊》（Congressional Oversight Manual），為國會在對行政機構進行監(jiān)督時遇到的程序、法律與實踐等方面的問題提供指導[22]。國會研究服務部后來繼續(xù)組織此類工作坊和研討會，并定期更新該手冊。2003年8月19日出版了一份《美國參議院聽證會：準備與程序指南》（Hearings in the U.S.Senate: A Guide for Preparation and Procedure），對參議院召開聽證會的會前、會中、會后的各項規(guī)則、程序，以及所需的準備工作和注意事項等內容進行了詳細介紹，幫助新手快速掌握工作要點。該指南后來分別于2004年、2007年、2010年各更新過一次，以確保信息的準確性[23]。

值得一提的是，國會研究服務部還會參與國會組織的一些涉外項目，與外國立法機關工作人員進行交流，為他們解答立法方面的問題等等。如2018年，國會研究服務部接待了來自智利、阿根廷、中國、埃及、法國、韓國、烏克蘭等二十多個國家立法機構的代表，并與他們進行座談和交流[2]。

5 對我國圖書館開展智庫服務的啟示

回顧國會研究服務部100多年的發(fā)展史，我們可以看到在不同的時期，它呈現出不同的發(fā)展特點。在成立之初，國會研究服務部只是承擔信息資料查詢、整理、匯編等基礎服務，但為了適應外部環(huán)境的變化以及國會工作的要求，它的機構和人才隊伍逐步擴大和完善，地位得以提高，其工作成果也獲得了國會的高度認可。研究國會研究服務部，我們可以從中得到以下啟示：

5.1 制度支持是保障

國會研究服務部是國會圖書館的下屬機構，專門為國會服務，其人員任命與待遇、經費來源、功能定位、職責范圍等，都通過不同時期的法案進行了規(guī)定。正是這些規(guī)定，使國會研究服務部獲得了可靠的人力、財力支持，為開展專業(yè)系統(tǒng)的研究從而服務國會立法工作奠定了堅實的基礎。

類似的，我國圖書館要發(fā)揮好智庫作用也必須努力獲得上級的支持，制定相應的制度，賦予明確的定位，建立相應的工作體系，從制度上為智庫工作提供保障。否則名不正言不順，既無法有效激勵研究人員，也不能發(fā)揮應有的咨政建言作用。

5.2 專業(yè)人才是基礎

智庫服務的基礎是人才。沒有一支專門的研究隊伍，沒有一批優(yōu)秀的專業(yè)人才，是不可能提供高質量的智庫服務的。國會研究服務部常年保持一支400多人的研究隊伍，專業(yè)領域涉及政治、經濟、法律、軍事、科技、教育、文化等各個方面，以確保在國會開展立法工作時能夠提供及時、全面、高效的服務。這些專家不僅要回答議員們的咨詢，還要撰寫專門的研究報告，既有持續(xù)跟蹤型，也有前沿預判型，能夠滿足議員們不同層次的需要。

而為了吸引和留住優(yōu)秀人才，國會研究服務部在人員待遇上也頗下功夫，每年預算的近90%都用于員工福利待遇，而且執(zhí)行標準不低于行政機構同等崗位的待遇。如此一來，一批高素質的專業(yè)人才就能夠引得進、留得住，而且還能為政府其他部門輸送人才，如曾任美國國務院政策規(guī)劃主任的理查德·哈斯（Richard Haass）就曾在國會研究服務部工作過。

圖書館雖然擁有豐富的信息資源，但如果沒有一支專業(yè)的人才隊伍來鑒別、使用，則始終只能停留在圖書服務層面，難以上升到智庫服務層次。只有將自身的館藏資源和研究人員有機結合起來，圖書館的資源才能得到充分的利用，圖書館的智庫服務作用才能得到更有效的發(fā)揮。

5.3 職責定位是指南

國會研究服務部的定位非常明確，就是只為國會服務，為國會提供保密、客觀、無黨派、權威、及時的咨詢服務，不為議員個人事務提供服務，不為非現任議員服務，不為政黨服務，也不參與起草法案。在2018年以前，國會研究服務部的研究報告甚至都是機密，不向國會以外的機構和人員公開。正是這種看似“單一”實則聚焦的職責定位，使國會研究服務部可以心無旁騖地從事政策研究，把自己的職責履行好。國會研究服務部內各研究部門的職責也很明確，每個研究人員都在自己負責的領域深耕，成為專家，為國會提供專業(yè)意見。

一個智庫如果沒有明確的職責定位和服務對象，就會失去奮斗目標；盲目追求大而全，就無法做到精準發(fā)力，提出的意見建議就難以切中肯綮，產生不了良好的咨政作用。圖書館智庫只有立足自身實際，找準服務對象，明確功能定位，才能成為一個優(yōu)秀的專業(yè)智庫。

5.4 專業(yè)服務是核心

為國會提供專業(yè)可靠的智庫服務是國會研究服務部的立身之本，否則其就失去了存在的必要性，也不可能獲得國會持續(xù)的重視和支持。首先是時效性，提供的服務必須按議員的時間要求如期完成，一旦過期就沒有意義了；其次是準確性，無論是數據還是文字、圖表，都必須精確可靠；再次是客觀性，不得帶上研究人員的主觀偏見，也不得帶有黨派色彩，必須實事求是；最后是保密性，為某個議員提供的保密備忘錄、簡報材料、電子郵件回復等材料的副本，未經該議員許可，不得與他人共享或公開，即使是多個議員或委員會共同使用的材料，也要避免透露使用者的身份，不得公開談論國會對某一主題的興趣。為更好適應議員和各委員會的實際需要，國會研究服務部還努力提供多種形式的服務，國會成員既可以通過電話、郵件、面談等方式進行咨詢，也可以通過網站、資料匯編、摘要、專題報告等渠道獲得信息，還可以參加國會研究服務部舉辦的各類培訓、講座、研討會、工作坊等進行討論交流。正是秉持這樣的專業(yè)精神，國會研究服務部才能夠為國會提供高質量的立法咨詢服務和研究成果，贏得議員們的信賴和肯定。

國內圖書館也不能僅僅局限于為讀者提供專業(yè)的圖書資料服務，還應把視野延伸到更廣闊的場域中，提升自身的研究水平，為地方社會經濟等方面的發(fā)展提供智力支持；還可以與其他智庫合作，開展重大課題聯(lián)合攻關，增進智庫間的互動交流。