城市更新視角下遼寧城市發(fā)展需求解析與實(shí)踐應(yīng)對(duì)

[摘? 要]城市更新對(duì)推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化、改善人民生活品質(zhì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、提升城市發(fā)展活力具有重要作用，也是加快構(gòu)建城市“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的關(guān)鍵。根據(jù)遼寧構(gòu)建城市更新先導(dǎo)區(qū)的規(guī)劃要求，結(jié)合城市更新研究現(xiàn)狀，闡釋遼寧實(shí)施城市更新行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求，剖析遼寧城市更新在體制機(jī)制、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、文化開發(fā)、智慧建設(shè)等方面的不足，為制定合理化、精準(zhǔn)化的遼寧城市更新策略提供建議及決策參考，助力遼寧城市高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城市更新;政策制度;高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號(hào)]F291.1? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）11-0056-07

改革開放以來(lái)，中國(guó)城市建設(shè)經(jīng)歷了四十余年的快速發(fā)展與迅猛擴(kuò)張，如今已步入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期，城市建設(shè)重點(diǎn)逐步由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造。黨的十九屆五中全會(huì)明確作出“十四五”時(shí)期“實(shí)施城市更新行動(dòng)”的戰(zhàn)略安排，城市更新既承載著城市空間重構(gòu)、文脈傳承、品質(zhì)提升的歷史使命，又對(duì)當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需，加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局具有重大意義。遼寧作為老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化起步較早，城鎮(zhèn)化率較高，歷史文化名城多，沈陽(yáng)、大連更是連續(xù)多年被選定為國(guó)家城市體檢樣本城市。遼寧已經(jīng)率先步入城市有機(jī)更新的新時(shí)期，城市更新成為推動(dòng)遼寧城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和強(qiáng)大動(dòng)力。

一、城市更新理論研究現(xiàn)狀

城市更新理論產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的歐洲，并隨著現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展而不斷完善。二戰(zhàn)剛剛結(jié)束，為恢復(fù)城市原貌，歐洲許多國(guó)家積極更新舊城，繼而涌現(xiàn)出一系列城市更新相關(guān)概念（見(jiàn)表1）。城市更新概念在20世紀(jì)90年代后被廣泛引用。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，城市更新是對(duì)城市中不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求的事務(wù)進(jìn)行改造更新，以人為方式干預(yù)城市發(fā)展前進(jìn)，從而解決城市退化問(wèn)題。目前，國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市更新的研究主要聚焦于以下三個(gè)方面。

（一）城市更新發(fā)展脈絡(luò)梳理

學(xué)者們對(duì)國(guó)外尤其是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家二戰(zhàn)后城市更新歷程的研究相對(duì)較多，其中多數(shù)研究在對(duì)國(guó)外城市更新歷程梳理的基礎(chǔ)上，引申出我國(guó)城市更新實(shí)踐的啟示。例如，董瑪力等（2009）將20世紀(jì)四五十年代以來(lái)的國(guó)外城市更新歷程劃分為四個(gè)發(fā)展階段，并對(duì)國(guó)外城市更新實(shí)踐進(jìn)行了相應(yīng)的總結(jié)，認(rèn)為外部經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)城市更新實(shí)踐具有重要的借鑒意義。[2]李和平和惠小明（2014）基于非傳統(tǒng)舊城更新理論，將資本積累、階級(jí)和沖突理論引入城市問(wèn)題研究，對(duì)20世紀(jì)四五十年代以來(lái)資本在英國(guó)城市更新歷程中的積累循環(huán)軌跡進(jìn)行梳理，辨析不同背景下英國(guó)城市更新中所包含的價(jià)值觀、資本積累方式與不同利益主體之間的關(guān)系，由此得知我國(guó)城市更新實(shí)踐應(yīng)以統(tǒng)一協(xié)同的包容性增長(zhǎng)為主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城市多方面的改革創(chuàng)新。[3]姚之浩和曾海鷹（2018）發(fā)現(xiàn)美國(guó)城市更新的思潮變化推進(jìn)了稅收融資、土地調(diào)控和發(fā)展管理等政策工具的創(chuàng)設(shè)與更替，進(jìn)而指出我國(guó)城市更新由于傳統(tǒng)思維和權(quán)力分割，缺乏連續(xù)、系統(tǒng)的政策工具供給，導(dǎo)致完美的空間更新方案難以轉(zhuǎn)化成實(shí)施藍(lán)圖。[4]

（二）城市更新的經(jīng)驗(yàn)與啟示

在歐美城市更新研究中，學(xué)者集中探討城市更新過(guò)程中如何處理衰退，構(gòu)建三方合作關(guān)系及相應(yīng)的制度安排等問(wèn)題，普遍認(rèn)為城市更新應(yīng)以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)積極參與，同時(shí)注重社區(qū)居民的意愿。[5][6][7]在國(guó)內(nèi)城市更新研究中，學(xué)者結(jié)合深圳、上海、廣州等地的制度探索與實(shí)踐歷程，主張政府應(yīng)當(dāng)厘清自身在不同更新活動(dòng)中的職責(zé)和地位，適當(dāng)放權(quán)、讓利，對(duì)其他參與主體進(jìn)行差別化引導(dǎo)。政府應(yīng)在保留劃定城市更新單元、審批規(guī)劃和實(shí)施方案、建設(shè)許可和監(jiān)督、利益協(xié)調(diào)等方面職能的基礎(chǔ)上，提高公眾的城市更新參與度，加強(qiáng)第三方如半官方、研究機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織在城市更新標(biāo)準(zhǔn)制定，提供咨詢、監(jiān)督等方面的咨詢和協(xié)助作用。[8][9][10]270

（三）城市更新的政策制度設(shè)計(jì)

已有文獻(xiàn)有關(guān)城市更新政策制度設(shè)計(jì)的研究主要包括對(duì)城市更新區(qū)綜合管理規(guī)劃的設(shè)計(jì)[11][12]、對(duì)土地管理制度的創(chuàng)新探索[13]1191-1205[14]、對(duì)舊工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型定位[15][16]1291-1299、對(duì)老舊社區(qū)的規(guī)劃探析[17][18]、對(duì)特色風(fēng)貌區(qū)的更新策略研究等[19]1930-1938。學(xué)者們普遍認(rèn)為城市更新需要推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，從理念轉(zhuǎn)變、政府定位轉(zhuǎn)換以及高效合理地平衡利益分配等方面入手，遵循“以人為本、高效細(xì)致”的思想制定城市更新策略。

縱觀國(guó)內(nèi)外研究可知，已有文獻(xiàn)對(duì)城市更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及制度保障進(jìn)行了較為廣泛的研究，但仍存在以下不足：首先，學(xué)界對(duì)城市更新的研究雖多，但仍處于起步階段，更多聚焦于城市更新的制度設(shè)計(jì)，對(duì)更新中問(wèn)題的分析較少;其次，對(duì)城市更新的研究多為前沿地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，針對(duì)遼寧本土城市更新的探索研究相對(duì)有限;最后，城市更新研究多聚焦于特定城市，缺少省域視角的整體性研究。本文結(jié)合遼寧城市更新需求及城市發(fā)展現(xiàn)狀，剖析遼寧城市更新先導(dǎo)區(qū)建設(shè)面臨的主要問(wèn)題，為遼寧城市更新行動(dòng)提供應(yīng)對(duì)策略和決策參考，促進(jìn)遼寧城市高質(zhì)量發(fā)展。

二、遼寧實(shí)施城市更新行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求

城市更新綜合了土地資源潛力挖掘、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級(jí)、空間集約增效、民生服務(wù)提升等多重功能，對(duì)城市存量空間進(jìn)行系統(tǒng)性更新與改造，是適應(yīng)城市發(fā)展新階段的必然要求，有效助力遼寧全面振興和全方位發(fā)展。

（一）激發(fā)城市活力，提高發(fā)展質(zhì)量的需求

截至2020年11月，遼寧常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到72.14%。依據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%的水平時(shí)，市中心衰敗、人口流失等問(wèn)題將逐步顯現(xiàn)。遼寧作為老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化起步較早，如今建設(shè)用地規(guī)模趨近臨界值，老工業(yè)城區(qū)因設(shè)施陳舊、交通擁堵等問(wèn)題呈現(xiàn)出衰敗態(tài)勢(shì)。城市更新可以在改造環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過(guò)功能轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)升級(jí)等方式盤活低效存量用地，提高土地利用效率，釋放城市發(fā)展空間，重振老工業(yè)區(qū)活力。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建新發(fā)展格局的需求

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，遼寧第二產(chǎn)業(yè)以重工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)為主，裝備制造、石化和冶金占2020年遼寧規(guī)模以上工業(yè)增加值的71.1%。第三產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，生活服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)數(shù)量較為龐大，軟件、計(jì)算機(jī)服務(wù)、科技交流與推廣等現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)數(shù)量較小。城市更新能夠在空間重構(gòu)和土地重配的過(guò)程中淘汰經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)低下的落后產(chǎn)業(yè)，引入新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)和新理念，在城市內(nèi)部形成新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)熱點(diǎn)，增加新型消費(fèi)和有效投資，助力構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)。此外，遼寧沿海地區(qū)的城市更新有利于完善城市建設(shè)，提高對(duì)外開放水平，提升國(guó)際市場(chǎng)參與度。從而形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

（三）提高城市治理水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需求

在工業(yè)時(shí)代，遼寧許多城市承擔(dān)起規(guī)?；I(yè)生產(chǎn)的功能，“重生產(chǎn)、輕生活”的觀念導(dǎo)致城市規(guī)劃和治理相對(duì)粗泛，較少考慮持續(xù)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同和運(yùn)行服務(wù)等因素，導(dǎo)致老城區(qū)發(fā)展受限、新城區(qū)活力不足。信息時(shí)代，城市建設(shè)在滿足居民生產(chǎn)生活、休閑社交等基本需求的同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)信息處理、創(chuàng)新發(fā)展等領(lǐng)域的突破，這對(duì)城市管理運(yùn)行的科學(xué)性和統(tǒng)籌性提出了更高要求。一方面，城市更新能夠提升公共空間品質(zhì)、補(bǔ)齊城市功能短板;另一方面，能夠加強(qiáng)城市空間各節(jié)點(diǎn)之間、各功能之間、各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性，推進(jìn)公共服務(wù)供給均衡。

（四）改善人居環(huán)境，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力的需求

人才是城市的最大動(dòng)能，城市競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是人才的競(jìng)爭(zhēng)。遼寧目前面臨中小城市人口流失嚴(yán)重、高層次領(lǐng)軍人才引進(jìn)困難等問(wèn)題，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，商業(yè)業(yè)態(tài)、生態(tài)環(huán)境、宜居程度、文化認(rèn)同等都是影響人才流向的重要因素。城市更新吸引人才的方式主要體現(xiàn)在：激發(fā)商業(yè)活力，引聚產(chǎn)業(yè)集群，擴(kuò)容消費(fèi)規(guī)模;整治污染積弊，增加綠地面積，改善環(huán)境質(zhì)量;改造不合時(shí)宜的早期建筑和配套設(shè)施，滿足當(dāng)下生活需要;恢復(fù)因大拆大建而逐漸遺失的城市歷史風(fēng)貌，重拾人文精神，增強(qiáng)文化感召力。

三、遼寧實(shí)施城市更新行動(dòng)存在的主要問(wèn)題

2020年12月，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和遼寧省人民政府簽署了《共建城市更新先導(dǎo)區(qū)合作框架協(xié)議》，雙方圍繞構(gòu)建中心城市、打造活力城市、建設(shè)宜居城市、塑造人文城市、打造智慧城市、推進(jìn)依法治市等方面開展合作。目前，遼寧城市更新先導(dǎo)區(qū)建設(shè)尚處于探索起步階段，傳統(tǒng)的城建邏輯和規(guī)劃體系難以適應(yīng)漸進(jìn)更新的現(xiàn)實(shí)需求，城市更新行動(dòng)面臨諸多問(wèn)題。

（一）體制機(jī)制亟須完善，項(xiàng)目資金來(lái)源有限

在體制機(jī)制方面，遼寧雖初步構(gòu)建起自上而下的城市更新行政運(yùn)行體系，但各項(xiàng)制度尚不完善。首先，政策法規(guī)有待健全。城市更新還缺少國(guó)家層面的法律支持，遼寧省關(guān)于城市更新的法律規(guī)范、具體辦法、實(shí)施細(xì)則也尚未出臺(tái)，給工作推進(jìn)帶來(lái)較大難度。其次，部門間溝通配合有待加強(qiáng)。城市更新項(xiàng)目推進(jìn)需要規(guī)劃、建筑、交通、市政、園林等多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，各部門的權(quán)責(zé)歸屬以及部門間的溝通銜接還有待厘清細(xì)化。

城市更新內(nèi)容龐雜、體量巨大，需要大量資金支持。但遼寧城市更新項(xiàng)目資金來(lái)源以財(cái)政撥款和補(bǔ)助為主，社會(huì)資本參與度不高。“十四五”期間，遼寧規(guī)劃城市更新項(xiàng)目2230個(gè)，涵蓋住建、交通、商業(yè)、文旅、工業(yè)遺產(chǎn)和生態(tài)治理等多個(gè)方面，總投資高達(dá)1.3萬(wàn)億元，若過(guò)多依賴財(cái)政資金，勢(shì)必給政府造成巨大負(fù)擔(dān)，不利于城市更新工作持續(xù)推進(jìn)。

（二）老舊小區(qū)更新深度不足，持續(xù)運(yùn)營(yíng)難以為繼

老舊小區(qū)往往面臨設(shè)施設(shè)備年久失修、人口老齡化、公共活動(dòng)空間局促、安保物業(yè)較差等問(wèn)題，嚴(yán)重影響居民的幸福感和獲得感，對(duì)其進(jìn)行全面改造是遼寧城市更新的重要任務(wù)之一。然而，遼寧老舊小區(qū)改造思路目前停留在供水供暖、下水改造、加裝電梯等基礎(chǔ)性設(shè)施更新層面，更多考慮小區(qū)內(nèi)部居住功能的改造，較少考慮小區(qū)與周邊城市功能的融合與銜接，而后者才是老舊小區(qū)煥發(fā)活力的深層動(dòng)力。

與此同時(shí)，老舊小區(qū)更新還存在著資金難題，目前，小區(qū)日常運(yùn)轉(zhuǎn)主要通過(guò)收取物業(yè)管理費(fèi)，但許多老舊小區(qū)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利房，居民物業(yè)管理消費(fèi)意識(shí)相對(duì)淡薄，且老年人、困難家庭偏多，資金籌措難度較大。單一的管理模式導(dǎo)致小區(qū)難以良性運(yùn)轉(zhuǎn)，小區(qū)更新也無(wú)法持續(xù)。

（三）地方特色文化流失，工業(yè)遺產(chǎn)開發(fā)不力

遼寧既具有三燕文化、遼文化、滿族文化等長(zhǎng)城外中華民族的燦爛文化積累，又保留了中國(guó)近現(xiàn)代百年大工業(yè)發(fā)展印記，但目前的城市更新行動(dòng)對(duì)各地原生文化的保護(hù)與發(fā)揚(yáng)尚不充分。

首先，政府對(duì)歷史遺產(chǎn)的開發(fā)、宣傳力度有待提高，主要體現(xiàn)在：對(duì)文物古跡維護(hù)修繕不力，部分文物老化嚴(yán)重，文物修復(fù)較為粗糙;城市文化脈絡(luò)和文物歷史淵源融合程度有限，許多博物館與歷史遺址未能成為鮮明有力的城市文化符號(hào)。其次，對(duì)特色街區(qū)的修復(fù)改造缺少特色，歷史街區(qū)仿古景觀雷同、商業(yè)業(yè)態(tài)混亂、產(chǎn)品千篇一律。最后，對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用不夠充分。遼寧共有工業(yè)遺產(chǎn)269處，建成工業(yè)博物館、觀光工廠、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)遺址公園等工業(yè)旅游景區(qū)的只有44家，多數(shù)工業(yè)遺產(chǎn)或處于閑置狀態(tài)，或年久失修損毀嚴(yán)重，豐富的工業(yè)遺產(chǎn)尚未轉(zhuǎn)化成有力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（四）智慧城市建設(shè)偏重技術(shù)，“信息孤島”有待突破

人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)使城市更新與智能化結(jié)合，助力打造智慧城市。遼寧智慧城市建設(shè)主要包括城市信息模型（CIM）平臺(tái)建設(shè)和城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施智能化建設(shè)改造、新型建筑工業(yè)化與智能化協(xié)同發(fā)展等，這些建設(shè)更多強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目的技術(shù)性，忽視了城市居民需求?！爸丶夹g(shù)、輕需求”的智慧城市建設(shè)模式往往以技術(shù)廠商為主導(dǎo)，缺乏對(duì)城市的深入了解，容易導(dǎo)致建設(shè)成果偏離民眾真實(shí)需求，造成資源浪費(fèi)，出現(xiàn)“多城一面”的現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)資源建設(shè)是打造智慧城市的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。遼寧CIM平臺(tái)正處于搭建初期，需要海量數(shù)據(jù)支持，“信息孤島”成為當(dāng)前智慧城市建設(shè)的最大阻礙。一方面，各領(lǐng)域間數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)存在差異甚至沖突，難以實(shí)現(xiàn)資源整合;另一方面，政府部門之間系統(tǒng)獨(dú)立、條塊分割，橫向協(xié)同困難，缺乏有效的信息共享機(jī)制，給數(shù)據(jù)匯集帶來(lái)較大難度，影響了城市的智慧化進(jìn)程。

四、遼寧實(shí)施城市更新行動(dòng)的實(shí)踐舉措

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)遼寧城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和強(qiáng)大動(dòng)力。遼寧應(yīng)基于老工業(yè)城市實(shí)際，加快城市更新先導(dǎo)區(qū)建設(shè)步伐，從頂層設(shè)計(jì)、空間理念、改造政策、運(yùn)營(yíng)管理等多方面尋求創(chuàng)新，為城市更新工作提供全方位支持與保障。

（一）創(chuàng)新完善制度體系，積極引入社會(huì)資本

完善的政策法規(guī)體系是城市更新的必要依據(jù)。以前沿城市深圳為例，深圳市在十幾年的法治探索中，逐步建立起以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》為核心的城市更新管控思路，對(duì)管理層面的規(guī)劃審批和土地清理、對(duì)操作層面的權(quán)屬轉(zhuǎn)換和技術(shù)規(guī)劃、對(duì)標(biāo)準(zhǔn)層面的分成比例和溝通協(xié)商等都有明確的規(guī)定，使城市更新工作變得清晰可行。相比之下，遼寧應(yīng)加強(qiáng)城市更新的政策法規(guī)體系建設(shè)，盡快頒布城市更新辦法、措施和細(xì)則，針對(duì)規(guī)劃編制、土地管理、利益分配、實(shí)施保障等問(wèn)題出臺(tái)配套政策，讓城市更新向制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化方向發(fā)展。

專業(yè)的管理機(jī)制是城市更新的重要抓手。遼寧應(yīng)加快創(chuàng)新城市更新管理機(jī)制，明確權(quán)責(zé)歸屬，完善組織流程。在權(quán)責(zé)分配方面，部省共建城市更新先導(dǎo)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省城市更新工作，決策工作中的重大事項(xiàng)并推進(jìn)落實(shí);遼寧省發(fā)展和改革委員會(huì)、遼寧省自然資源廳、遼寧省交通運(yùn)輸廳、遼寧省財(cái)政廳等相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)通，為城市更新履行相應(yīng)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督職責(zé)，建立跨部門、多領(lǐng)域、專業(yè)型城市更新項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制。各市、縣、區(qū)作為城市更新實(shí)施主體，應(yīng)積極吸納專業(yè)水平較高且經(jīng)驗(yàn)豐富的人才加入城市更新管理隊(duì)伍，打造集政策研究、規(guī)劃籌備、實(shí)施監(jiān)督等多項(xiàng)職能于一身的城市更新專職機(jī)構(gòu)，提高城市更新管理水平。

豐富的資金來(lái)源是城市更新的不竭動(dòng)力。為確保城市更新持續(xù)推進(jìn)，遼寧應(yīng)積極建立“改造資金政府與居民、社會(huì)力量合理共擔(dān)機(jī)制”，政府應(yīng)在對(duì)基礎(chǔ)類改造做好資金支持的同時(shí)，推動(dòng)居民通過(guò)直接出資、使用（補(bǔ)建、續(xù)籌）住宅專項(xiàng)維修資金、讓渡小區(qū)公共收益等方式參與出資;鼓勵(lì)市場(chǎng)運(yùn)用公司信用類債券、項(xiàng)目收益票據(jù)等進(jìn)行債券融資;引導(dǎo)商業(yè)銀行為城市更新項(xiàng)目提供信貸支持;運(yùn)用政府采購(gòu)、新增設(shè)施有償使用、落實(shí)資產(chǎn)權(quán)益等方式，吸引專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量投資參與更新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、改造和運(yùn)營(yíng)。只有深化多方合作、拓寬盈利渠道，城市更新行動(dòng)才能持續(xù)推進(jìn)。

（二）統(tǒng)籌激發(fā)老城活力，優(yōu)化物業(yè)經(jīng)營(yíng)模式

老舊城區(qū)更新改造不應(yīng)局限于單點(diǎn)策劃，而要以大區(qū)域融合發(fā)展為前提進(jìn)行整體統(tǒng)籌。遼寧應(yīng)以“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域發(fā)展布局為基礎(chǔ)，明確不同區(qū)域的功能定位，進(jìn)而依據(jù)老舊城區(qū)在功能定位中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)引入新業(yè)態(tài)，從根本上激發(fā)老城活力，重構(gòu)老舊社區(qū)人口結(jié)構(gòu)及價(jià)值定位。比如，沈陽(yáng)市致力于建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，老舊小區(qū)更新改造可以考慮注入數(shù)字建設(shè)、智能改造、先進(jìn)制造等相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城市能級(jí)，提高輻射和帶動(dòng)能力;大連市著力打造東北地區(qū)對(duì)外開放新高地，老舊小區(qū)可以通過(guò)更新改造成為科技金融、創(chuàng)意數(shù)字等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的依托，推進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)開放。

老舊小區(qū)更新改造不應(yīng)僅關(guān)注居住功能，還要考慮小區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能。在更新改造建筑與基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，一方面，政府部門應(yīng)結(jié)合居民生活需求，補(bǔ)齊幼兒園、便利店、停車場(chǎng)等服務(wù)設(shè)施，充分利用公共空間發(fā)展快閃式零售及餐飲等服務(wù)模式，增加老舊小區(qū)載體豐富度與生活便利性，培育發(fā)展社區(qū)消費(fèi)新模式;另一方面，應(yīng)適度保留公共空間以滿足社區(qū)居民聚會(huì)、健身等需求，打造多領(lǐng)域社交平臺(tái)，增強(qiáng)老舊小區(qū)吸引力。

為保障老舊小區(qū)更新改造長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，首先，政府部門要強(qiáng)化繳費(fèi)意識(shí)，通過(guò)宣傳引導(dǎo)明確物業(yè)收費(fèi)的合理性和合法性，了解拖欠物業(yè)費(fèi)可能面臨的法律訴訟與信用降級(jí)，轉(zhuǎn)變業(yè)主對(duì)物業(yè)繳費(fèi)的抗拒心理。其次，拓寬盈利模式，鼓勵(lì)物業(yè)公司創(chuàng)造條件促進(jìn)老舊社區(qū)多種經(jīng)營(yíng)以彌補(bǔ)維修管理經(jīng)費(fèi)不足，比如，將物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的停車收費(fèi)權(quán)、快遞存儲(chǔ)場(chǎng)地租賃收費(fèi)權(quán)、便民服務(wù)亭設(shè)置和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給物業(yè)企業(yè)，允許物業(yè)開展家政、安裝、租賃和房地產(chǎn)中介服務(wù)等。最后，發(fā)揮群眾領(lǐng)袖作用，適時(shí)成立業(yè)主委員會(huì)反映群眾需求、化解管理矛盾、協(xié)助收繳費(fèi)用，確保整治改造工作順利開展。

（三）喚醒城市歷史記憶，開發(fā)工業(yè)文化遺產(chǎn)

城市更新要以“尊重歷史，喚醒記憶，融入當(dāng)下”為出發(fā)點(diǎn)，充分考慮歷史遺跡與現(xiàn)代文化、新功能新業(yè)態(tài)的深度融合，讓歷史文化與現(xiàn)代理念碰撞出鮮明的城市特色。

對(duì)文物古跡的修護(hù)要還原物質(zhì)形態(tài)、培育文化價(jià)值。文物保護(hù)單位應(yīng)加強(qiáng)文物養(yǎng)護(hù)巡查和監(jiān)測(cè)保護(hù)，提高文物修繕?biāo)?，推進(jìn)文物資源數(shù)字化，通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)豐富歷史文化傳播渠道，實(shí)現(xiàn)文物資源開放共享;文物工作者應(yīng)做好研究工作，深入挖掘文物本身故事、文物所屬歷史階段故事，精準(zhǔn)提煉文物象征的精神標(biāo)識(shí)，充分釋放文物所承載的文化力量。

對(duì)歷史街區(qū)的改造要立足文化氛圍、保留地域特色。廣州新河浦歷史文化街區(qū)以“東山小洋樓”著稱，擁有廣州現(xiàn)存規(guī)模最大的中西結(jié)合、低層院落式建筑群，民國(guó)時(shí)期曾是華僑、政商聚居的高端別墅區(qū)。為延續(xù)街區(qū)文化內(nèi)涵，政府在城市更新過(guò)程中完全保留街區(qū)的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，注入新興文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)打造藝術(shù)生活氣息，紅磚洋樓中的藝術(shù)館、西餐廳、小劇場(chǎng)、民宿吸引大量年輕人慕名而來(lái)，使街區(qū)煥發(fā)新的活力。遼寧省內(nèi)各城市應(yīng)汲取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以街區(qū)歷史文化資源為基礎(chǔ)，修復(fù)歷史空間，實(shí)現(xiàn)特色商業(yè)與地域文化共融，打造獨(dú)屬于城市的本土印記，切忌照搬照抄。

對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的開發(fā)要?jiǎng)?chuàng)新業(yè)態(tài)模式、塑造品牌形象。具體思路如下：應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)位于城市或城市近郊的工業(yè)廠房的改造力度，讓其成為文化交流、藝術(shù)展覽、文創(chuàng)孵化、教育科普等前沿陣地;城市周邊的露天工業(yè)遺址（如廢棄礦坑等）可以改造為遺址景區(qū)或主題公園，承擔(dān)文化體驗(yàn)、節(jié)慶活動(dòng)、主題樂(lè)園、市民休閑等功能;遠(yuǎn)離城區(qū)的工業(yè)聚落可以建設(shè)為文旅小鎮(zhèn)或遺址公園，滿足文化博覽、休閑度假、主題住宿、餐飲娛樂(lè)等多種需求。在確定轉(zhuǎn)型思路的基礎(chǔ)上，各地還要突出自身特色，深挖工業(yè)發(fā)展中的歷史故事，將各地特有的工業(yè)文化元素及標(biāo)識(shí)融入創(chuàng)作生產(chǎn)，促進(jìn)工藝美術(shù)品、工藝衍生品的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和交易，培育一批具有影響力的工業(yè)遺產(chǎn)文化品牌和服務(wù)品牌，推動(dòng)工業(yè)遺產(chǎn)與城市形象融合，打造遼寧省的工業(yè)品牌形象。

（四）以人為本，加強(qiáng)智慧城市建設(shè)

城市更新需要立足城市居民需求，堅(jiān)持以人為本，政府應(yīng)充分了解民眾需求。首先，運(yùn)用智慧技術(shù)解決傳統(tǒng)手段難以應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，如人口膨脹、資源緊張、交通擁堵等，促進(jìn)城市人流、物流、交通流的協(xié)調(diào)高效運(yùn)行，改善城市居住體驗(yàn)。其次，借助智慧技術(shù)主動(dòng)征詢市民對(duì)智慧城市建設(shè)的體驗(yàn)和意見(jiàn)，將理性訴求反映給技術(shù)廠商和主管部門，并及時(shí)反饋給市民，增強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)合理性。再次，提高老齡人口的信息化應(yīng)用能力，簡(jiǎn)化信息操作流程，在基層社區(qū)開展智慧生活普及活動(dòng)，倡導(dǎo)子女文化反哺，降低老年人的“數(shù)字恐慌”。最后，強(qiáng)化信息監(jiān)管，加快信息安全配套設(shè)施建設(shè)，實(shí)時(shí)監(jiān)控涉密信息，嚴(yán)懲項(xiàng)目承包商倒賣信息行為，開展信息安全和法制教育，防范信息泄露給居民帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

城市更新需要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，搭建智慧平臺(tái)。首先，統(tǒng)一口徑標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合。應(yīng)盡快建立健全遼寧政務(wù)信息共享管理辦法和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系，建立各市政務(wù)資源目錄、數(shù)據(jù)目錄和共享目錄，規(guī)范數(shù)據(jù)資源采集流程，全面梳理各市可供數(shù)據(jù)資源，積極與國(guó)家數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接，提升大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)服務(wù)能力。其次，注重頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同建設(shè)步伐。在收集已有信息資源的同時(shí)，明確政府各部門在智慧建設(shè)中的職責(zé)分工，避免各自為政，出現(xiàn)低水平的重復(fù)建設(shè)。最后，打破部門壁壘，促進(jìn)信息共享。完善城市綜合管理運(yùn)行體系，構(gòu)建政府部門之間橫向融合、縱向貫通的合作機(jī)制，制定細(xì)則規(guī)定部門間信息資源共享要求及標(biāo)準(zhǔn)，并將信息的開放共享程度作為政績(jī)考核指標(biāo)，形成數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通的良好局面。

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責(zé)任編輯? 劉海巍

[收稿日期]2021-10-17

[基金項(xiàng)目]2019年遼寧省社科規(guī)劃基金委托項(xiàng)目“從基本經(jīng)濟(jì)制度演進(jìn)看我國(guó)國(guó)家治理的制度特色”（L19WTB035），主持人范思凱。

[作者簡(jiǎn)介]范叢昕（1992— ），女，遼寧盤錦人，中共遼寧省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展教研部講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)與綠色發(fā)展研究。