行政立法公眾參與：問題檢視與對策研究

崔 冬

（東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040）

［提要］行政立法公眾參與是現(xiàn)代行政法治的必然要求，是民主立法的表現(xiàn)形式，也是科學立法的保障。從具體的行政立法實踐看，參與主體不明確、參與度不高、參與方式單一、參與程序缺位以及行政立法機關(guān)過度主導等問題降低了公眾參與的有效性。提高公眾參與的質(zhì)量，培育科學的公眾參與理念、擴大公眾參與主體范圍、拓寬公眾參與平臺，建立行政立法信息公開與公眾參與反饋機制，構(gòu)建公眾的全程參與及問責機制是完善行政立法公眾參與制度的必然選擇。

一、問題的緣起

廣義的行政立法通常指國家機關(guān)制定有關(guān)行政權(quán)的法律、法規(guī)和規(guī)章的活動。狹義的行政立法是指有立法權(quán)的行政機關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動，因制定主體僅限于特定的行政機關(guān)，因而也稱政府立法。本文采取狹義說，以行政立法的主體加以識別。修訂后的《立法法》將行政立法主體擴大到設(shè)區(qū)的市，行政立法的數(shù)量勢必會大幅增加。數(shù)量龐大的行政立法在我國法律體系中占據(jù)重要地位，其立法質(zhì)量直接影響著我國民主法治建設(shè)水平。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，行政立法權(quán)也不例外。允許公眾參與行政立法是人民行使當家做主權(quán)利的表現(xiàn)。

所謂行政立法公眾參與是指公民和社會團體等直接或者間接地參與行政立法活動，發(fā)表立法意見和建議，進而影響行政立法的進程和結(jié)果的制度總稱。公眾參與既是公眾行使參與國家事務(wù)管理民主權(quán)利的保障，又是提升行政立法科學性、民主性和可接受性的保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確強調(diào)要“加強和改進政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制”。盡管我國《立法法》及兩個配套行政法規(guī)（《行政法規(guī)制定程序條例》 《規(guī)章制定程序條例》）均有行政立法公眾參與的規(guī)定，但因其規(guī)定不夠具體，導致實踐中出現(xiàn)諸多問題，未能將公眾參與機制的作用充分發(fā)揮。將公眾的行政立法參與權(quán)由應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)換到實然狀態(tài)需要有完善的制度保障。

二、行政立法公眾參與制度問題檢視

實踐中，我國的行政立法機關(guān)也并未完全忽視公眾參與。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示：2016年國務(wù)院法制辦公室共有20件法律、行政法規(guī)草案向社會公開征求意見，國務(wù)院各部委共有160件部門規(guī)章向社會公開征求意見。僅2017年1～2月間就有10部行政法規(guī)和部門規(guī)章面向社會公開征求意見，其中已經(jīng)完成征求意見工作的行政法規(guī)1部，部門規(guī)章2部。上至國務(wù)院及其工作部門，下至設(shè)區(qū)的市人民政府都有在行政立法環(huán)節(jié)中征求公眾意見的具體行動。結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定和行政立法實踐情況看，公眾一般通過立法座談會、論證會、聽證會和列席立法會議等方式參與行政立法活動，近年來更為便捷的網(wǎng)絡(luò)參與方式也得到廣泛應(yīng)用。表面上看行政立法公眾參與制度較為健全，但是目前的行政立法公眾參與仍是特定人群的階段性參與，行政立法公眾參與實踐的實然狀態(tài)差強人意。一位曾旁聽過某省道路交通安全條例（草案） 審議的人士這樣評價：“草案洋洋灑灑13000多字，其中6000多字是處罰內(nèi)容，罰款條款多達120項，而對職能部門的約束條款才1條54個字?！憋@然，如果有民主參與立法的法定程序和來自行政機關(guān)外部的監(jiān)督，這樣的行政立法一定難得一見［1］。

（一）行政立法公眾參與理念不科學

行政立法公眾參與理念定位不準確導致公眾參與的主動性差、參與度不高，作用不明顯。從公眾角度看：受幾千年封建思想的影響，公眾民主法制意識淡薄，認為行政立法是政府的事，與己無關(guān)。部分公眾對法制環(huán)境缺乏信心，認為參與行政立法不過是“走過場、走形式”，參與或不參與的結(jié)果都一樣，何必自找麻煩；還有部分公眾由于自身法律知識的匱乏，雖然想?yún)⑴c但卻沒有能力參與。

從政府角度看：一些政府官員認為行政立法應(yīng)當由社會精英來完成，缺少行政立法專業(yè)知識的普通公眾無需參與且也沒有能力參與，如果過分注重公眾參與只會給行政立法帶來阻力，是在浪費時間、精力，會增加行政立法的成本，因而并不希望公眾過多的參與?？梢姡姓⒎C關(guān)尚未完全確立保障公眾參權(quán)的理念，忽視公眾參與也就成了很自然的事。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)范關(guān)于公眾參與的程序規(guī)定模糊

現(xiàn)有法律規(guī)范關(guān)于行政立法公眾參與的規(guī)定過于原則，缺乏具體的、可操作性的規(guī)定。如《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，……保障人民通過多種途徑參與立法活動”。修改后的《立法法》第六十七條將作為配套實施細則的《行政法規(guī)制定程序條例》的內(nèi)容寫入《立法法》，規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當向社會公布，征求意見”。但關(guān)于公眾參與的具體范圍及途徑、參與主體、公眾的意見如何提交及立法機關(guān)是否采納等內(nèi)容缺乏明確的可操作性規(guī)定。實踐中，行政立法機關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章過程中，一般都會組織立法前、立法中調(diào)研或召開立法座談會來聽取公眾的意見，有時也會組織立法聽證會，但是最終采取哪種形式，則完全由立法機關(guān)掌控［2］。現(xiàn)有法律規(guī)范缺少的是法律、法規(guī)層面上的有關(guān)公眾參與行政立法細化的程序和規(guī)范，如公眾提交立法意見的方式、立法機關(guān)受理的期限、受理后的處理方式及對公眾意見如何反饋等都缺少具有操作性的規(guī)定。

（三）行政立法公眾參與主體模糊

行政立法公眾參與究竟是哪些公眾的參與？目前學界有著不同的認識。一種觀點認為公眾參與是公民參與，公眾參與的主體是相對于國家有關(guān)部門的普通群眾，是政府為之服務(wù)的主體群眾［3］；另一種觀點則認為公眾參與的主體應(yīng)擴大，不能局限于公民參與，還包括與之一切有關(guān)的社會團體、企事業(yè)單位和其他組織。

然而，目前學界和實務(wù)界似乎將專家學者的參與等同于公眾參與，認為有了專家學者的參與就是做到了公眾參與，而與該立法有直接利害關(guān)系的相關(guān)人士卻未能具體參與到行政立法活動中去，我們不得不要對這種觀點的科學性持懷疑態(tài)度。首先，專家學者參與行政立法是必要的，但專家學者參與行政立法主要是發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，并不代表公眾。即使具有一定的代表性，也只能是部分群體的利益代表。其次，特定公眾的參與也不能等同于公眾參與。不同公眾的利益訴求是不同的，特定公眾在立法參與過程中受利己主義影響，首先考慮的是自身需求，往往會以“公共利益”為借口將自己的利益最大化，忽略未能參與立法活動的其他公眾的立法訴求。所以，行政立法公眾參與主體的范圍寬窄在一定程度上決定著行政立法的民主性和科學性。

（四）公眾參與行政立法的方式單一、渠道過窄

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，公眾參與行政立法的方式主要有參加立法聽證會、座談會、論證會以及通過網(wǎng)站反映意見等形式，其中以法律、法規(guī)形式明確的公眾參與方式只有召開論證會、座談會和立法聽證會三種方式。論證會、座談會不夠正式，立法聽證會相對正式，但參與的公眾范圍是極其有限的，而且是否組織論證會、座談會和聽證會完全由行政立法機關(guān)決定。從近年來行政立法的實踐來看，組織立法聽證的行政立法所占的比例很小。實踐中公眾參與行政立法的方式過于單一、渠道過窄，常用的方式是“公開征求意見”。所謂的“公開征求意見”就是將有關(guān)立法草案通過一定的渠道向社會公布，至于公眾是否有能力參與及能否真正參與進來，立法機關(guān)不會過多考慮，也不會影響到立法的進程和結(jié)果。所以，真正能夠吸納并保障公眾參與行政立法的渠道還應(yīng)拓寬，參與的方式應(yīng)當更趨多元化，人民群眾表達立法意見和愿望的要求才能得以充分考慮［4］。

（五）行政機關(guān)的主導作用遏制了公眾參與

在行政立法實踐中，相關(guān)行政機關(guān)在立法環(huán)節(jié)中處于核心和主導地位，行政立法的公眾參與權(quán)牢牢掌控在行政立法機關(guān)手中，儼然成為其手中的自由裁量權(quán)。

首先，立項是整個立法活動的起點，現(xiàn)有法律、法規(guī)均沒有關(guān)于立項環(huán)節(jié)公眾參與的規(guī)定。行政立法一般由下級報請上級立項，并沒有賦予公眾立法建議權(quán)。在立項環(huán)節(jié)缺乏公眾參與，容易忽視公眾的立法意愿。行政立法應(yīng)最大限度地集中民意、反映民意和表達民意，而要使行政立法最大限度地集中民意、反映民意和表達民意，就必須保障公眾最大限度地參與，保障各種不同利益群體、不同利益階層的公眾參與博弈［5］。在立項環(huán)節(jié)缺少公眾參與，由行政機關(guān)提出立法建議、所立之法更容易為行政機關(guān)所利用，難以保障行政立法體現(xiàn)民意，亦難以為公眾接受。

其次，在起草環(huán)節(jié)，行政立法機關(guān)居于主導地位?！读⒎ǚā返诹邨l規(guī)定行政法規(guī)草案應(yīng)當向社會公布，征求意見，但同時又規(guī)定國務(wù)院有權(quán)決定草案不向社會公布。公布是參與的基礎(chǔ)，不公布則無從參與，公眾能否參與取決于國務(wù)院是否決定公布草案?！兑?guī)章制定程序條例》第十六條規(guī)定：起草的規(guī)章涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進行聽證的，起草單位應(yīng)當舉行聽證會聽取意見。該條款將是否直接涉及重大利益調(diào)整、是否存在重大意見分歧和是否舉行聽證會的裁斷權(quán)都賦予給行政立法機關(guān)。在行政立法環(huán)節(jié)中立法機關(guān)對公眾參與問題擁有過大的自由裁量權(quán)，是否向公眾征求建議、哪些公眾可以參與、公眾如何參與以及公眾參與的程度、是否接受公眾建議等完全由行政立法機關(guān)決定。參與形式的選擇和參加人員的遴選存在著隨意性，難以保證聽取意見的科學性和公眾參與的有效性［6］。行政立法機關(guān)實際上掌控著公眾參與權(quán)的行使，行政機關(guān)主導性過強，公眾很難有機會充分表達自己的立法意愿，導致行政立法公眾參與重形式、輕實質(zhì)，不能客觀、全面地收集和掌握公眾的立法意愿。

（六）缺少行政立法公眾參與問責機制

目前我國沒有明確的行政立法公眾參與問責機制，對行政立法機關(guān)和相關(guān)責任人員未能遵守公眾參與規(guī)定沒有相應(yīng)的問責機制。由于問責機制的缺失，行政立法機關(guān)對公眾參與的程序性規(guī)定無所顧忌，導致行政立法公眾參與的質(zhì)量不高。

三、完善行政立法公眾參與制度的對策

（一）培育公眾和行政立法機關(guān)的公眾參與理念

人民作為權(quán)利擁有者，將自己的私權(quán)利授權(quán)給公權(quán)力組織行使，行政立法權(quán)也是人民私權(quán)利讓渡的結(jié)果，因而公眾參與行政立法不是政府對公眾的施舍，而是公眾作為權(quán)利擁有者理所當然所享有的權(quán)利。行政立法必須充分尊重公眾的意愿，不能背離公眾。誠然，一般公眾不具備立法的專業(yè)知識，沒有能力參與行政立法活動，但不能因此而否定公眾參與。因為公眾“不大會將法律變?yōu)榕c生活脫節(jié)的神秘而抽象的東西”，吸收了公眾意見和建議的行政立法會更貼近現(xiàn)實生活，從而具有強大的生命力［7］。所以，不能以公眾不具備理性的立法參與能力為借口來否定公眾參與。相反應(yīng)大力培養(yǎng)公眾權(quán)利主體意識，提高公眾參與行政立法活動的能力。作為公權(quán)力代表者的行政機關(guān)一方，應(yīng)當樹立公眾參與意識，不能把允許公眾參與看作是恩賜，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，把行政立法過程中保障公眾參與權(quán)當作法定義務(wù)而不是權(quán)力。喚起公眾參與行政立法的意識，創(chuàng)新公眾參與行政立法的手段，是加強和創(chuàng)新行政立法不容忽視的問題。為此行政機關(guān)要采取多種宣教措施使公眾認識到參與行政立法既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)與責任。只有培育公眾主動參與行政立法的意識，公眾參與的積極作用才能真正發(fā)揮。

（二）擴大行政立法公眾參與主體的范圍

公眾參與不等于公民參與。公民參與是個體參與，公眾參與應(yīng)當是集體參與，通過個體利益表達機制，形成集體利益表達。通過組織化的方式對個體利益訴求進行內(nèi)部的過濾和協(xié)調(diào)，可以使利益表達更加集中，更加有力，也更可能對政策產(chǎn)生影響［8］。公眾推選出的代表具有一定的代表性，但是不等于選出的代表可以代表所有的公眾，公眾享有平等的權(quán)利，必須保證所有的人都享有直接或間接參與立法的權(quán)利，保證他們能夠通過參與行政立法活動來表達自己的意愿。如前文所述，行政立法實踐中一般都會征求專家意見，專家提出立法意見只能作為公眾參與行政立法的表現(xiàn)形式之一，且專家意見并非一定具有廣泛的代表性，因而對專家的意見也應(yīng)區(qū)別對待。目前公眾參與行政立法主要以個體身份參與，但個體力量薄弱很難形成實際影響力。所以，應(yīng)構(gòu)建有組織的行政立法公眾參與機制，要發(fā)揮社團組織的立法參與作用，用公民社會的力量來影響行政機關(guān)的立法決策。因而，要擴大參與立法公眾的范圍，要特別重視社團組織的作用，為其提供更多的機會來為廣大人民群眾代言，行使民主權(quán)利，參與行政立法，促使行政立法能夠最大限度地反映最廣大公眾的意志。

（三）拓寬公眾參與平臺

目前，公眾參與行政立法的主要途徑有參加立法座談會、研討會、論證會等，在科技高度發(fā)達的今天，迫切需要拓寬公眾參與行政立法的渠道，給公眾提供更多參與的平臺。這個平臺要為行政立法機關(guān)與公眾的合理訴求之間建立平等對話機制。在平等對話的基礎(chǔ)上，讓行政機關(guān)更了解民生、民情和民意，讓平民百姓理解并認同行政立法。同時要拓寬公眾參與行政立法的渠道，在政府的門戶網(wǎng)站、微信公眾號、官方微博上發(fā)布立法通告、舉辦座談會、研討會、論證會、聽證會等信息，通過媒體面向社會公開征求立法項目、立法草案意見。創(chuàng)辦行政立法網(wǎng)站，與有關(guān)科研院校和社會團體建立合作關(guān)系，設(shè)立行政立法咨詢協(xié)調(diào)機構(gòu)等。

（四）建立行政立法說明會制度

行政立法信息公開屬于政府信息公開的組成部分，公開是參與、監(jiān)督的前提。行政公開的本質(zhì)是通過一種法律程序?qū)崿F(xiàn)對行政權(quán)的制約，同時，也可以吸收行政相對人的意見融入行政過程［9］。筆者認為，在行政立法過程中應(yīng)當由行政立法部門組織召開面向公眾的立法說明會，立法機關(guān)應(yīng)負責向公眾說明相關(guān)行政立法的目的、擬解決的主要問題、可能會影響到社會公眾的哪些方面權(quán)益以及立法的預期效果等，并告知公眾提出意見、建議的途徑、期限。立法說明會可以通過招貼、發(fā)傳單、發(fā)邀請函等方式公告，便于公眾了解行政立法信息而主動參與到立法活動中。美國《聯(lián)邦程序法》規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當將擬制定的規(guī)章在《聯(lián)邦登記》或《州登記》上（相當于我國的政府公報）上發(fā)布通告，將起草規(guī)章的情況向社會通報。通告內(nèi)容主要包括制定規(guī)章的時間、地點和性質(zhì)，擬制定規(guī)章的法律依據(jù)、擬制定規(guī)章規(guī)定的主要內(nèi)容和涉及的主要問題等。

（五）加強政府與公眾的立法溝通，建立公眾參與意見反饋機制

公眾參與立法的積極意義在于保障行政立法的科學性、民主性。保障公眾的立法參與權(quán)，允許公眾提出立法建議，僅僅能保障公眾參與權(quán)在形式上的實現(xiàn)，只是做到了開門立法，如果僅有建議而無信息反饋，將會使行政立法的公眾參與流于形式。行政立法不僅應(yīng)“開門”，還應(yīng)“迎客”，對建議、意見要有反饋。行政立法機關(guān)應(yīng)當將收到的立法建議、意見進行仔細認真地分類整理，并分門別類地提出反饋信息。對于合理的意見、建議，行政立法機關(guān)應(yīng)當采納，立法也應(yīng)當按照公眾的意見作相應(yīng)的調(diào)整，以符合公眾意愿，否則公眾參與行政立法就是一句空話。對于不被采納的意見建議，也要有相應(yīng)的信息反饋，應(yīng)說明不予采納的原因。如在美國，規(guī)章制定的政府機關(guān)必須適當、及時總結(jié)和回復公眾對規(guī)章草案所進行的公眾評議。政府機關(guān)必須解釋為什么根據(jù)評議修改了規(guī)章草案，或沒有對規(guī)章草案進行修改的原因?？偨Y(jié)和回復評議將成為制定規(guī)章最終的理由陳述的一部分［10］。

（六）構(gòu)建公眾全程參與行政立法機制

公眾參與應(yīng)貫穿于行政立法的全過程，無論立項、起草、公布實施還是行政立法的清理、修改、廢止都應(yīng)發(fā)揮公眾參與的作用。

首先，將公眾參與行政立法由選擇型改為必經(jīng)型。筆者建議將行政立法的公眾參與規(guī)定改為強制性規(guī)定，成為政府的不二之選，即規(guī)定保障公眾參與權(quán)是政府的法定職責（義務(wù)）。在具體的立法活動中引入公眾參與，不再是立法機關(guān)選擇的結(jié)果，而應(yīng)是必然的必經(jīng)程序。我國不僅應(yīng)從公眾權(quán)利的角度保障公眾參與行政立法的權(quán)利，還應(yīng)當從行政立法機關(guān)義務(wù)的角度明確行政立法機關(guān)保障公眾參與權(quán)得以實現(xiàn)的職責。

其次，構(gòu)建主動參與被動參與相結(jié)合的參與機制。主動參與由公眾主動發(fā)起，由公眾憑借自覺性主動地參與立法活動。被動參與由行政立法機關(guān)發(fā)起，公眾是被動地參與到立法活動中。公眾參與越主動，參與效果就越好，公開行政立法信息是公眾參與行政立法的前提基礎(chǔ)，此環(huán)節(jié)可以為行政立法的參加者提供論證自己主張的平臺，行政立法機關(guān)與公眾各方可就立法事項有正面的交鋒與博弈，有助于行政立法充分吸收各方意見，可以使行政立法更加科學民主，提高所立之法的可接受性，減少所立之法在未來實施過程中的阻力。主動參與需要公眾有主動、積極的參與意識和能力。相比較之下，被動參與對公眾的參與意識和參與能力要求較低，在公眾主動參與意識不強的條件下，被動參與作用顯著。所以現(xiàn)階段應(yīng)當強化被動式參與，即要求即使沒有公眾主動參與，行政立法機關(guān)也要依職權(quán)主動邀請公眾參與到行政立法過程中去，并確保公眾的實際參與。

再次，行政立法公眾參與應(yīng)當是全過程參與。行政立法公眾全程參與要求從立項、起草、實施后的監(jiān)督等環(huán)節(jié)都應(yīng)有公眾參與。目前我國行政立法立項階段由政府有關(guān)機關(guān)實施，此環(huán)節(jié)缺少公眾參與。公眾對行政立法的需求，應(yīng)通過一定的表達機制傳至行政立法機關(guān)。我們可以借鑒美國的做法，美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定利害關(guān)系人有權(quán)向行政機關(guān)提出發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的建議。提出要求或者建議進行某項行政立法的可以是組織也可以是個人。此環(huán)節(jié)相當于我國行政立法中的報請立項環(huán)節(jié)，不同的是：我國的行政立法只能由特定的行政機關(guān)報請立項，法律并沒有直接賦予普通公民報請立項的權(quán)利，即使公民有立法需求，也只能向有關(guān)行政機關(guān)提出立法建議。而在美國，無論是組織還是個人，均有申請立法的權(quán)利。筆者認為，應(yīng)當在行政立法提案立項階段引入公眾參與，應(yīng)允許公眾提出立法建議，吸收公眾參與立法提案。行政機關(guān)有時并不能全面了解公眾的立法需求，公眾才最為了解哪些事項需要立法。行政立法機關(guān)的立法訴求不等于公眾的立法訴求，實踐中行政立法機關(guān)的立法方案可能會受到部門利益的左右，導致公眾所關(guān)心的熱點問題，根本無法被納入行政立法規(guī)劃。如出于自身利益的考慮，行政立法機關(guān)對于規(guī)范控制其權(quán)力的立法不感興趣，這就需要公眾提出立法動議，在行政立法立項階段引入公眾參與可以打破行政立法程序啟動權(quán)由行政機關(guān)壟斷的局面，能夠使被政府忽視或不愿考慮卻關(guān)乎公眾利益、符合民意的立法事項進入立法議程，能夠確保行政立法這一公共產(chǎn)品的供給有效滿足現(xiàn)實的需求。

此外，還應(yīng)構(gòu)建立法后公眾參與評價機制。允許公眾參與立法實施評價，這是保證行政立法科學、民主的最后屏障。例如，美國的行政立法就十分重視公眾參與，美國的《行政程序法》 《信息自由法》《政府公開法》等法律都規(guī)定了公眾參與行政立法活動的權(quán)利，這些構(gòu)成了美國行政立法公眾參與的法律保障。由此美國形成了通告制度、聽證制度以及事后的監(jiān)督制度等較為系統(tǒng)全面的行政立法公眾參與機制。值得特別指出的是美國的行政立法監(jiān)督制度，法律賦予公民對行政立法進行訴訟的權(quán)利，即公民認為行政立法存在問題，可以到法院起訴，由法院來裁判該項行政立法是否有效。對此，我們可以借鑒美國的做法，允許公眾對行政立法提出質(zhì)疑，待條件成熟時也可以允許公眾針對行政立法提起訴訟。

（七）建立有效的行政立法問責機制

行政立法過程中缺少公眾參與環(huán)節(jié)，應(yīng)當被定性為立法程序違法，理應(yīng)問責。問責是對行政立法機關(guān)的問責，也包括對主要責任人員的問責。問責是一種有效的監(jiān)督措施，對于保障公眾參與權(quán)的實現(xiàn)是十分必要的。一方面，問責可以約束行政立法機關(guān)。為避免被問責，行政立法機關(guān)一般會自覺履行保障公眾參與權(quán)的義務(wù)，從而形成保障公眾參與權(quán)的內(nèi)在動力；另一方面，有效的問責機制可以為公眾提供權(quán)利救濟途徑。公眾可以據(jù)此來主張行使參與權(quán)，客觀上是在保障自己的參與權(quán)，從而形成保障公眾參與權(quán)的外在動力。對此，筆者認為應(yīng)當修改《立法法》等法律規(guī)范，增加專門的立法問責規(guī)定，可以參照我國行政問責的通行做法，對有故意或重大過失導致行政立法不當或違法的，要同時追究行政立法機關(guān)和主要責任人員的法律責任。