“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制探索——以合肥市長豐縣楊廟鎮(zhèn)馬郢社區(qū)為例

金墨非

【摘要】村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理的重要工具。“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。本文分析了“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和要求，闡述了了“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃應重點關注的問題，并以合肥市長豐縣楊廟鎮(zhèn)馬郢社區(qū)為例，提出編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的路徑探索：（1）村莊規(guī)劃的“剛性”控制;（2）村莊規(guī)劃的“彈性”控制;（3）村莊規(guī)劃的使用者模式。

【關鍵詞】實用性村莊規(guī)劃;“剛性”控制;“彈性”控制;使用者模式? ? ? 【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.024

村莊規(guī)劃是進行鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理的重要途徑和手段。近年來，全國范圍內(nèi)的村莊規(guī)劃和村莊建設活動如火如荼地展開，多種類型的村莊規(guī)劃百花齊放。豐富的村莊規(guī)劃實踐帶來的是各式各樣的爭論、反思和批判。國土空間規(guī)劃體系改前，同一片土地上同時并存著多種類型的村莊規(guī)劃，其內(nèi)容、特點、深度和發(fā)揮的作用各不相同，這就造成了不同類型的村莊規(guī)劃相互矛盾、相互掣肘的情況。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要求實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的最終目標，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略脫離不了村莊規(guī)劃的支撐。在國土空間規(guī)劃體系改革和鄉(xiāng)村振興的雙重背景下，國家提出編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，這給新時代賦予我們規(guī)劃人的新使命。

1、“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和要求

“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要抓手。村莊規(guī)劃是面向鄉(xiāng)村空間的法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃需要肩負起起明確村莊發(fā)展目標、國土空間總體布局及用途管制、歷史文化保護與風貌特色營造、基礎設施和公共服務設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村住房、村莊安全和防災減災等任務。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，村莊規(guī)劃最終要實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空山清水秀間的總目標。

實用性村莊規(guī)劃中的“實”指的是實事求是、因地制宜。在規(guī)劃的過程中，要切實了解村莊的特點和資源稟賦，深入了解村民的訴求和意愿，編制出適應村莊實際發(fā)展需要的規(guī)劃。實用性村莊規(guī)劃中的“用”指的是規(guī)劃要做到好用、管用，同時兼顧規(guī)劃和科學性和可行性。村莊規(guī)劃成果既要落實上位政策的控制要求，體現(xiàn)規(guī)劃傳導的思想，又要貼合村莊的管理需求，保障規(guī)劃有效落地實施。因此，村莊規(guī)劃既要貫徹好“自上而下”的政策意志，也需要為規(guī)劃的管理提供保障，同時還需要“自下而上”的了解村莊的實際特點和村民訴求。

2、“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃應重點關注的問題

2.1村莊村發(fā)展的需求和農(nóng)村土地的矛盾。

鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展必須要有相關產(chǎn)業(yè)支撐，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開用地的保障。在國土資源有限的情況下，農(nóng)村建設用地減量化發(fā)展成為必然趨勢。因此，村莊二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然會收到土地資源的制約，如何處理好保護與建設的關系是當前村莊規(guī)劃的重點之一。與此同時，鄉(xiāng)村振興必須要以增加農(nóng)民的收入為落腳點。過去村莊的發(fā)展受到集體土地政策的制約，而新修訂的土地管理法明確提出，對土地滿足規(guī)劃并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，改變了過去農(nóng)村土地必須征為國有才能入市的局面。因此，如何科學布局集體經(jīng)營性建設用地，合理利用土地政策增加農(nóng)民收入成為本輪村莊規(guī)劃應該關注的問題。

2.2村莊規(guī)劃實施與規(guī)劃管理的困境。

村莊規(guī)劃在執(zhí)行的難度和力度上與城市規(guī)劃相比相差較大。首先，從規(guī)劃實施方面看，既往的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃重設計而輕用地，許多建設項目僅停留在效果圖上，既缺乏建設用地的支撐，也沒有明確建設內(nèi)容和建設時序;產(chǎn)業(yè)布局等也只停留在策劃和謀劃階段，沒有落實到承載山、水、林、田的農(nóng)村土地上，導致村莊規(guī)劃只能“墻上掛掛”。其次，從規(guī)劃管理方面看，由于村莊管理人員管理水平參差不齊，從規(guī)劃設計到規(guī)劃管理之間存在著巨大的障礙。缺乏具體的管制規(guī)則也給規(guī)劃管理帶來了實際困難，如基本農(nóng)田被非法侵占，耕地非農(nóng)化、非糧化等現(xiàn)象。

2.3村莊規(guī)劃編制者與使用者之間的脫節(jié)。

編制者與使用者之間的脫節(jié)主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面過去的村莊規(guī)劃更多是從上而下的規(guī)劃，村莊規(guī)劃的實際使用者并沒有切實地參與規(guī)劃全過程?，F(xiàn)狀調(diào)研走馬觀花、流于表面，并沒有全面了解村民的實際問題和核心訴求;規(guī)劃編制完成后，也沒有深入廣泛征求村民意見，很難編出適應村民實際需求的村莊規(guī)劃。另一方面，既往的村莊規(guī)劃缺乏與村民互動的表達形式，規(guī)劃成果晦澀難懂，不便閱讀和使用?！岸嘁?guī)合一”實用性村莊規(guī)劃必須要做到開門編規(guī)劃，在工作全過程中幫助村民們理解政策要求、探尋村莊特點和發(fā)展需求、吸納村民的訴求，以合理的表達形式構建出村莊發(fā)展的一張藍圖。

3、“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的編制探索

馬郢社區(qū)位于長豐縣楊廟鎮(zhèn)。馬郢社區(qū)于2014年被列為省級重點貧困村，2015年開始，通過“馬郢計劃”吸引了大量城市人口下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，于2016年全面達到脫貧目標，并于2020年被評為“第二批全國鄉(xiāng)村旅游重點村”?！稐顝R鎮(zhèn)馬郢社區(qū)“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃》提出了“田園筑夢·多彩馬郢”的形象定位，以“全域全要素”的理念構建了村域國土空間規(guī)劃一張圖，并從國土空間用途分區(qū)及管制、土地綜合整治與生態(tài)修復、歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方面對方案的總體布局進行了統(tǒng)籌謀劃。馬郢社區(qū)村莊規(guī)劃主要從以下三方面對“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的編制路徑進行了探索。

3.1村莊規(guī)劃的“剛性”控制

（1）劃定三條控制線，明確底線管控要求。落實上位規(guī)劃中確定的生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田等保護任務，確保與縣級國土空間規(guī)劃充分銜接。合理測算規(guī)劃人口規(guī)模和建設用地需求，合理確定建設用地規(guī)模，劃定村莊建設邊界，在村莊建設邊界內(nèi)，統(tǒng)籌住房布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、公共服務設施、公用設施、防災減災、歷史文化及特色風貌保護等內(nèi)容，劃定農(nóng)村住宅、產(chǎn)業(yè)、道路交通、公共設施、公用設施等各類建設用地空間。

（2）明確各類用地布局，確保建設項目和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落地實施。構建村域國土空間規(guī)劃一張圖：優(yōu)先保障永久基本農(nóng)田，對居民點用地布局進行合理優(yōu)化，合理布置設施農(nóng)用地，同時布局少量集體經(jīng)營性建設用地用于發(fā)展鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)。通過對各類用地的精確布局，確保以國土用途指導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障建設項目和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落地。

（3）制定國土空間用途管制規(guī)則，明確各地類具體管控要求。構建農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、建設空間三類空間管控體系，以列表的形式按照耕地、設施農(nóng)用地、宅基地、經(jīng)營性用地、基礎設施和公共服務設施幾個地類分別制定針對馬郢社區(qū)的空間用途管制規(guī)則，保障規(guī)劃與管理的有效銜接。

（4）制定近期建設項目庫，明確近期行動計劃。按照國土空間綜合整治和生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務設施、市政基礎設施、道路交通設施、農(nóng)村住房、人居環(huán)境整治七大門類，根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容的迫切程度和建設項目的種類安排實施時序，制定近期建設項目表和近期建設項目庫，保障近期建設項目的落地實施，有效解決村莊規(guī)劃實施困難的問題。

3.2村莊規(guī)劃的“彈性”控制

（1）用地彈性——探索土地留白機制。鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的不確定因素很多，對建設用地的空間需求也處于動態(tài)變化中。因此，村莊規(guī)劃既要滿足發(fā)展需求，又不能對建設用地限制的過于死板。用地的“彈性”控制既能滿足村莊發(fā)展需要，又能滿足動態(tài)變化的需求。馬郢社區(qū)村莊規(guī)劃預留了兩類彈性留白用地，一是“預留用地不定性留白”，根據(jù)擬建設項目在總圖上落實建設用地圖版，但暫時不規(guī)定用地性質(zhì)，在村莊建設過程中根據(jù)實際需求來定性;二是“預指標不落地留白”，預留一部分建設用地指標但不在總圖上落位，待有具體項目的時候再在不影響底線管控的區(qū)域選擇合適的位置。

（2）使用彈性——探索閑置農(nóng)房再利用途徑。馬郢社區(qū)規(guī)劃保留居民點中，閑置農(nóng)房共61戶，其中20戶已經(jīng)租賃給創(chuàng)客或村集體，剩余可利用閑置農(nóng)房共41戶。鼓勵村民將閑置宅基地和房屋，轉(zhuǎn)讓或出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織在內(nèi)部進行重新分配利用，或出租給村民或創(chuàng)客用于發(fā)展鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)，如配置文旅服務設施，打造主題農(nóng)家樂、網(wǎng)紅民宿等。閑置農(nóng)房再利用的途徑可以在存量村莊建設用地上進一步提高建設用地的使用效益，實現(xiàn)用地的集約節(jié)約。

（3）制度彈性——探索集體經(jīng)營性用地入市。馬郢村莊規(guī)劃共規(guī)劃集體經(jīng)營性建設用地總3.07公頃，集體經(jīng)營性用地的增量主要來自于存量建設用地的挖潛。規(guī)劃采用建新與拆舊聯(lián)動的思路，將產(chǎn)業(yè)與宅基地統(tǒng)籌考慮。將閑置的宅基地、特殊用地拆除，將拆舊區(qū)的建設用地指標騰挪給新建區(qū)，新增商業(yè)用地作為集體經(jīng)營向建設用地入市，促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局，促進村集體和農(nóng)民增收，促進鄉(xiāng)村振興。

3.3村莊規(guī)劃的使用者模式

馬郢社區(qū)村莊規(guī)劃在編制過程中充分貫徹“開門編規(guī)劃”的思想，探索村莊規(guī)劃的使用者模式。在前期調(diào)研階段，調(diào)研隊伍分兩組開展了為期12天的現(xiàn)狀調(diào)查，做到用腳丈量每一寸土地。編制團隊貼近村民，進行挨家挨戶的入戶問卷訪談;建立老鄉(xiāng)群，通過線上發(fā)放村民調(diào)查問卷;利用春節(jié)期間村民集中返鄉(xiāng)時間進行補充調(diào)研。除了訪談村民外，編制團隊還著重訪談了村里的創(chuàng)客，聽取更多群體的不同聲音。團隊還運用網(wǎng)絡的力量，在“馬郢計劃”微信公眾號發(fā)布公眾問卷調(diào)查，了解公眾對于馬郢村莊規(guī)劃的需求和建議。在規(guī)劃編制過程中，團隊組織召開多次村民代表座談會聽取村民對規(guī)劃的意見;規(guī)劃完成后，召開村民審議會，讓村民充分參與到規(guī)劃的權過程中來。在規(guī)劃成果形式上，編制團隊制作了方便村民閱讀和理解的《村規(guī)民約》和《村民手冊》，把村莊規(guī)劃以更加通俗易懂的形式展現(xiàn)給村民，探索出了面向使用者的規(guī)劃模式。

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