美國“長臂管轄”政策背后的政治生態(tài)

【關(guān)鍵詞】“長臂管轄” 國際秩序 美國政治 經(jīng)濟霸權(quán)

【中圖分類號】D93/97 【文獻標(biāo)識碼】A

“長臂管轄”是美國利用其在全球政治、經(jīng)濟及科技等領(lǐng)域及世界秩序的主導(dǎo)地位，通過本國立法、行政和司法等部門的緊密配合，將國內(nèi)法向國際延伸，無限擴展其域外管轄權(quán)的政策手段，由此打擊外國與本國競爭的企業(yè)、相關(guān)個人、競爭或敵對的國家，以維護美國全球霸權(quán)地位。當(dāng)前，美國政府泛化國家安全概念、加緊構(gòu)建排他性聯(lián)盟、推行所謂“民主價值觀”，“長臂管轄”成為美國維護其日漸空洞的霸權(quán)的工具之一，該政策的新變化及其背后的政治生態(tài)值得關(guān)注和探討。

“長臂管轄”最早出現(xiàn)于二十世紀(jì)五十年代的美國法律中，用于協(xié)調(diào)美國各州之間的司法管轄權(quán)問題。1977年，美國國會通過《反海外腐敗法》對美國公司向外國公職人員行賄進行規(guī)范，“長臂管轄”的范圍擴展到其他國家。2008年國際金融危機以來，美國在全球經(jīng)濟和國際治理中的影響逐漸減弱，“長臂管轄”日益成為美國維護其霸權(quán)的手段，并呈現(xiàn)出四個方面的新變化。

第一，立法領(lǐng)域任意擴展。美國“長臂管轄”的領(lǐng)域從傳統(tǒng)的反腐敗、出口限制、反洗錢等領(lǐng)域向人權(quán)、高科技產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全等眾多新領(lǐng)域擴展。美國在加強傳統(tǒng)高技術(shù)領(lǐng)域控制的同時，加大了對數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的控制。2018年3月，美國通過《合法使用境外數(shù)據(jù)明確法》（又被稱為“云法案”），規(guī)定當(dāng)其他國家的數(shù)據(jù)掌握在美國數(shù)據(jù)控制者手中時，美國可在全球范圍內(nèi)調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，而美國人以及美國境內(nèi)個人所掌握的數(shù)據(jù)，則需要外國政府遵守一定條件才能獲取，該法案使美國成為數(shù)據(jù)——這一新生產(chǎn)要素的全球流動主導(dǎo)者。2020年12月，美國在《出口管制條例》中增加新的“最終軍事用戶清單”，58家中國公司及45家俄羅斯公司被列入清單。

美國“長臂管轄”的范圍從民事、商事行為向其他國家的內(nèi)政擴展。如2021年3月，美國聯(lián)合英國、加拿大和歐盟，以涉疆問題為由制裁兩位中國官員。此次制裁基于美國2016年通過的《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》，該法案是美國2012年通過的“馬格尼茨基法案”的擴展，該法案授權(quán)美國總統(tǒng)可基于人權(quán)問題，對任何非美國公民予以制裁，包括禁止入境、凍結(jié)相關(guān)個人（或者組織）的財產(chǎn)。

第二，司法原則隨意解釋。“最低限制聯(lián)系”原則源起于美國1945年的國際鞋業(yè)公司訴華盛頓案，該原則要求，非當(dāng)?shù)鼐用竦谋桓媾c即提起訴訟州的聯(lián)系足以使對該被告的管轄權(quán)適當(dāng)。該原則的規(guī)定具有模糊性，而美國在“長臂管轄”的應(yīng)用過程中將其無原則擴展。使用美元、通過美國銀行轉(zhuǎn)賬、使用美國支付系統(tǒng)，經(jīng)過美國服務(wù)器的電子郵件等均被納入美國的域外管轄權(quán)領(lǐng)域。2021年6月，美國和韓國聯(lián)合阻擋中國公司對韓國美格納半導(dǎo)體企業(yè)的收購，展示了美國外資投資委員會（CFIUS）對域外技術(shù)收購管轄權(quán)的“重大擴展（major extension）”，韓國芯片廠商美格納是全球第二大OLED（有機發(fā)光二極管）驅(qū)動芯片企業(yè)，其在2021年3月份發(fā)布公告，同意中國私募股權(quán)公司智路資本以14億美元對其進行收購，CFIUS以違反美國國家安全為由，阻止了此項收購。韓國美格納公司的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售都不在美國，只在美國上市。原本該公司不應(yīng)受CFIUS管轄，但美國在《2018年外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（“FIRRMA法案”）中將CFIUS監(jiān)管保護對象由美國企業(yè)拓展至在美國有跨州開展業(yè)務(wù)的企業(yè)。

“最低限制聯(lián)系”原則與美國在經(jīng)濟全球化縱深發(fā)展中形成的控制力擴展相互作用，構(gòu)成一對矛盾體。全球化的縱深發(fā)展，使世界各國的貿(mào)易、投資、金融、文化交流日漸增多，美國在全球價值鏈、金融交易、貨幣體系、證券市場、人員往來等領(lǐng)域處于主導(dǎo)地位，使其成為全球資金流、技術(shù)流、商品流、人員流、思想流、數(shù)據(jù)流的重要連接點。該原則的無限擴展，使其霸權(quán)隨著全球化形成的阡陌交錯網(wǎng)絡(luò)向世界每個角落無限滲透。

第三，執(zhí)法力度肆意提升。美國將“長臂管轄”這一非常規(guī)手段進行常規(guī)化發(fā)展，通過巨額罰款、派駐監(jiān)管專員、逮捕及拘禁相關(guān)人員、在美國起訴相關(guān)機構(gòu)或其所屬人員、采取出口限制等多種形式來實施。美國從維護公平競爭環(huán)境到打擊腐敗，時至今日對特定企業(yè)和個人進行制裁，在此過程中震懾和打擊競爭對手，維護美國企業(yè)利益及國家利益。美國頻繁通過加劇對伊朗、朝鮮等重點國家相關(guān)的次級制裁，對中國加強經(jīng)濟制裁。次級制裁是在一級制裁的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，其核心是禁止第三國或地區(qū)的企業(yè)和個人與一級制裁對象進行交易。美國實體清單的訴訟主體類型無限增加，如將中國十余所高校列入實體清單，對中國進行技術(shù)封鎖，切斷關(guān)鍵零部件的國際供應(yīng)鏈，封鎖中國5G技術(shù)應(yīng)用，限制中國企業(yè)拓展海外市場等。

美國采取嚴(yán)厲懲罰措施，制裁力度已超過正常限度。動輒對外國企業(yè)開出巨額罰單。2008年德國西門子公司向美國支付16億美元罰金，2014年法國阿爾斯通向美國支付7.7億美元罰款，2018年中興通訊則共支付了近22.9億美元罰金。在對個人制裁方面，美國手段強勢，如被制裁的個人在美國或在美國人屬下或控制下的所有財產(chǎn)和財產(chǎn)利益均被禁封，并要求向美國的外國資產(chǎn)管制辦公室報告相關(guān)情況，除非得到外國資產(chǎn)管制辦公室頒布的普通或?qū)ｉT許可，或得到其他豁免，禁止美國人或者在美國境內(nèi)（或過境）的人與涉及被列入名單或其他禁封者的相對方進行任何財產(chǎn)或財產(chǎn)利益相關(guān)交易等。

第四，霸權(quán)思維恣意妄為。美國“長臂管轄”政策表面上打著促進競爭、維護市場秩序、保護知識產(chǎn)權(quán)、打擊恐怖主義的旗號，但實質(zhì)是打擊和美國企業(yè)競爭的企業(yè)，維護其國家利益。美國“長臂管轄”政策曾經(jīng)給日本和法國的工業(yè)發(fā)展帶來致命打擊，如今，美國將打擊重點瞄準(zhǔn)中國。利用“長臂管轄”對中國高科技企業(yè)采取“小院高墻”式精準(zhǔn)打擊。例如拜登政府在2021年3月升級了對華為公司的5G禁令，進一步切斷華為公司上下游供應(yīng)鏈，同時，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）發(fā)布了新的“黑名單”，認定華為、中興通訊、?？低暋⒑Ｄ苓_和大華等公司對美國國家安全形成威脅。此外，在新冠肺炎疫情期間，美國不僅沒有為發(fā)展中國家提供必要的物質(zhì)支援，反而通過升級制裁手段，為這些國家疫情和經(jīng)濟發(fā)展帶來困難，影響世界經(jīng)濟的穩(wěn)定復(fù)蘇。

可以看出，美國“長臂管轄”政策隨時代發(fā)展而不斷調(diào)整，特別是2008年國際金融危機后，隨著美國全球霸權(quán)地位的衰落及中美大國博弈增強，美國“長臂管轄”政策的目標(biāo)、動因和手段也在不斷演變，日益成為其政治操弄、維護霸權(quán)的武器，判斷“長臂管轄”政策的性質(zhì)及研判其發(fā)展趨勢，要理解美國的政治生態(tài)變化。

美國對外政策是否已從進攻性轉(zhuǎn)向防御性？防御性現(xiàn)實主義是指，假定國家是單一理性行為體，國際社會處在無政府狀態(tài)下，國家以尋求最低限度的國家安全為目的，約束其行為模式，而僅為獲取安全而進行擴張。如何維護美國日漸衰退的霸權(quán)，鞏固其在全球政治、經(jīng)濟、外交以及法律等方面的主導(dǎo)地位，是近年來美國面臨的重要問題。美國“長臂管轄”的新發(fā)展體現(xiàn)其當(dāng)前對外政策以防御性來掩蓋進攻性的行為特點。美國表面采取的是防御性應(yīng)對手段，對其他國家的個人、實體等違法行為追責(zé)，但實質(zhì)上是為破壞外國競爭對手的實力。“長臂管轄”成為在美國霸權(quán)日益衰落的過程中維護其世界經(jīng)濟地位的重要手段。拜登政府上任后面臨諸多新挑戰(zhàn)，既包括國內(nèi)既有的政治分裂、分配失衡、種族矛盾，也有疫情肆虐而帶來的經(jīng)濟復(fù)蘇等諸多問題。美國“長臂管轄”政策新變化背后，體現(xiàn)了復(fù)雜的政治生態(tài)。

其一，泛化國家安全概念，謀求綜合競爭優(yōu)勢。美國采取了經(jīng)濟民族主義的路線，以維護國家安全為統(tǒng)領(lǐng)，在價值鏈安全、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強外資審查等領(lǐng)域，維護自身經(jīng)濟利益。利用“長臂管轄”政策，在企業(yè)層面，對與美國企業(yè)競爭的外國目標(biāo)企業(yè)的財務(wù)進行重點打擊，削弱競爭對手實力，切斷外國企業(yè)的供應(yīng)鏈。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，重點關(guān)注高新技術(shù)等核心領(lǐng)域以及數(shù)字經(jīng)濟等新興領(lǐng)域，打壓其他國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，維護美國產(chǎn)業(yè)競爭力。在國家層面，維護美國的地緣政治經(jīng)濟利益，鞏固其全球經(jīng)濟秩序中的領(lǐng)導(dǎo)力，維護其在國際貨幣體系、全球供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)字經(jīng)濟等方面的控制力。2021年3月，拜登簽署《臨時國家安全戰(zhàn)略綱要》，提出踐行并捍衛(wèi)美國生活方式核心的民主價值觀，將其作為美國持久的核心利益之一。2021年6月8日，美國通過了“2021年美國創(chuàng)新和競爭法案”，表面上是促進創(chuàng)新和競爭的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，實質(zhì)是與中國進行科技競爭的一攬子計劃。從歷史上看，美國通過“長臂管轄”對華為、中興的打壓，與美國對日本東芝公司、法國阿爾斯通公司的打壓具有高度相似性，均為從關(guān)鍵企業(yè)入手，打擊與美國競爭國家的核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。

拜登政府總體上繼承了特朗普政府對中國的政策，如繼續(xù)基于其國內(nèi)法而單邊對華加征關(guān)稅。多項研究表明，美國對華加征關(guān)稅給美國消費者帶來福利損失，引發(fā)其通貨膨脹，但拜登政府繼續(xù)將關(guān)稅作為震懾手段，同時采取更精準(zhǔn)的打壓措施，如對供應(yīng)鏈精準(zhǔn)打擊。疫情凸顯全球供應(yīng)鏈風(fēng)險，拜登執(zhí)政后簽署行政令，要求對供應(yīng)鏈風(fēng)險進行評估。2021年6月，美國發(fā)布供應(yīng)鏈百日審查報告，解析其半導(dǎo)體、藥品、稀土、高容量電池等關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)鏈風(fēng)險?！伴L臂管轄”或?qū)⒊蔀槊绹刂乒?yīng)鏈安全的工具。美國對處于供應(yīng)鏈核心地位的外國企業(yè)進行制裁，不僅消弱了被制裁企業(yè)的實力，還震懾威脅了與該企業(yè)存在經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的上下游企業(yè)，其影響和危害較之以往更大。

其二，分化國際合作格局，構(gòu)建排他性聯(lián)盟。美國維持現(xiàn)有國際秩序的方式是要求新興國家和崛起國家達到與原有國際秩序主導(dǎo)國相同的行為模式，如遵循高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資規(guī)則、在氣候變化領(lǐng)域承諾高標(biāo)準(zhǔn)減排目標(biāo)等，構(gòu)建排他性的小多邊主義。美國以所謂維護“基于規(guī)則的國際秩序”為由向別國施壓，實質(zhì)是實行強權(quán)政治的翻版，就是想把自身和少數(shù)西方國家的“家法幫規(guī)”包裝成國際規(guī)則來遏制打壓別國，維持自身霸權(quán)。美國通過追求狹隘的自身利益脅迫盟友遵循其價值觀和行為模式，通過“長臂管轄”發(fā)揮世界警察的作用，一方面對與其具有明顯競爭關(guān)系的國家進行強烈打擊。同時采用經(jīng)濟手段，對一些美國認為的敵對國家采取制裁，實質(zhì)上是以法治的手段行使著霸權(quán)。

拜登政府通過構(gòu)建排他性聯(lián)盟形式，構(gòu)建所謂“民主國家聯(lián)盟”，拉攏盟友集中應(yīng)對中國挑戰(zhàn)。例如，歐盟理事會于2021年5月10日通過了《歐盟兩用物項出口管制條例》，代表歐美在對華出口管制問題上達成了統(tǒng)一戰(zhàn)線。該條例規(guī)定加強與第三國出口管制溝通合作，促進全球出口管制的統(tǒng)一性。

其三，弱化國際法的地位，推行法律帝國主義。美國因?qū)嵙︻I(lǐng)先而形成優(yōu)越感，充當(dāng)世界警察角色，這在美國一直具有思想傳統(tǒng)?！伴L臂管轄”體現(xiàn)美國默認其國內(nèi)法所擁有的法律效力大于國際法，這是美國優(yōu)先的思路在法制領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。例如，美國的貿(mào)易談判代表辦公室已連續(xù)十八年發(fā)表關(guān)于中國遵守世界貿(mào)易組織情況報告，代替世界貿(mào)易組織角色對其他國家進行評判。當(dāng)美國利用其在國際規(guī)則體系中的規(guī)則制定權(quán)來主導(dǎo)國際秩序，對中國進行規(guī)則鎖定時，尚是在國際法框架下進行。而美國無限擴展“長臂管轄”，則顯示出其將國內(nèi)法向國際擴展，不僅替代國際法，同時其國內(nèi)法相關(guān)懲罰的實施力度還遠高于國際法。

“長臂管轄”破壞了國際法體系的發(fā)展，損害了國際法的權(quán)威性。美國“長臂管轄”是一個體系龐大、涉及部門眾多、懲罰力度極強的政策行為，其突破了國家主權(quán)原則、國際禮讓原則，危害全球經(jīng)濟秩序。

其四，異化合作共識，加強“小院高強”式打壓。當(dāng)前，美國國內(nèi)各利益集團對中國的打壓態(tài)度基本已形成共識，立法、行政和司法部門配合日益緊密。美國國會在立法的過程中，不斷將本國“長臂管轄”模式向國外輸出，并建立所謂的執(zhí)法同盟?！伴L臂管轄”成為美國維護其日漸空洞的霸權(quán)的工具之一。美國利用其在全球政治、經(jīng)濟、軍事領(lǐng)域的霸權(quán)，構(gòu)建于己有利的全球規(guī)則體系以維護自身實力，體現(xiàn)其謀求將日漸衰落的強力轉(zhuǎn)化為權(quán)利的意圖。拜登政府上任后，更加強調(diào)與同盟國之間的戰(zhàn)略合作關(guān)系，美國縮減了對其他地區(qū)的干預(yù)，而將主要精力放在與中國開展全面競爭，出臺多項涉華法案，從高科技領(lǐng)域到涉疆涉港問題，對中國進行全面打壓。從“長臂管轄”的對象國來看，美國已將打擊重點聚焦在中國，利用限制特定企業(yè)或特定地區(qū)產(chǎn)品出口，建立數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則、公司供應(yīng)鏈的責(zé)任管理立法等多種方式向中國施壓。

美國的“長臂管轄”政策損害核心產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，由此顯著提升了全球價值鏈中的風(fēng)險?！伴L臂管轄”具有很強的隨意性和不確定性。構(gòu)建價值觀和安全導(dǎo)向的價值鏈已成為美國及其盟友的共識，美國或?qū)H人權(quán)法、國際勞工法、國際環(huán)境保護相關(guān)公約等與經(jīng)貿(mào)政策結(jié)合，構(gòu)建新的政策體系。如將勞工問題與政治問題結(jié)合，加強勞工權(quán)利保護，通過強有力的勞工條款的制定與執(zhí)行維護本國工人利益，打擊我國在國際貿(mào)易規(guī)則制定中的話語權(quán)以及構(gòu)建以我為主的全球價值鏈的主動性。美國或?qū)r值觀等問題轉(zhuǎn)化為對市場主體的硬性約束，進而影響企業(yè)經(jīng)營行為，為中國企業(yè)參與國際貿(mào)易和投資帶來不確定性。

“長臂管轄”政策具有超越民族國家主權(quán)的特點，在理論、道德、法制和實踐等層面均存在著較大爭議，其新變化及其背后的政治生態(tài)值得認真研判、穩(wěn)健應(yīng)對。拜登政府采用全面戰(zhàn)略，利用一切可用的工具來應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)。中國應(yīng)加強區(qū)域經(jīng)濟合作，破解美國的聯(lián)盟體系，鞏固與其他經(jīng)濟體的深度合作。例如，探索RCEP區(qū)域貨幣合作的可能性，應(yīng)對美元霸權(quán)相關(guān)的金融制裁。美國“長臂管轄”政策損害全球自由秩序，各國紛紛采取相關(guān)法律加強對自身的保護。中國應(yīng)繼續(xù)加強相關(guān)國內(nèi)立法、司法和執(zhí)法綜合體系建設(shè)。各級政府也應(yīng)努力引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營、改善勞動環(huán)境，避免因違反相關(guān)規(guī)定造成損失，注重合規(guī)、安全和道德風(fēng)險。

中國應(yīng)繼續(xù)推進多邊合作，反對單邊主義和霸權(quán)主義。當(dāng)前全球治理赤字凸顯，全球治理改革歸根結(jié)底是制度創(chuàng)新問題，要實現(xiàn)有效的全球治理必須建立全球性的制度安排。但目前在以主權(quán)國家為主導(dǎo)的世界格局中，協(xié)調(diào)各國國內(nèi)制度與達成國際規(guī)則的難度都很大，主權(quán)國家間的合作效果直接決定著全球治理改革的成敗。全球治理改革的核心問題是面臨“信任赤字、治理赤字、發(fā)展赤字、和平赤字”，需要堅持共商共建共享的全球治理觀，各國相互協(xié)作，采取漸進式改革路徑，完善現(xiàn)有制度框架并建立新的規(guī)則，進而完善全球治理，推動全球包容性發(fā)展，避免單邊主義和霸權(quán)主義的無序擴展。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)教授、博導(dǎo)，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院本科生王研芝對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金課題“國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)與我國高水平開放型經(jīng)濟體制建設(shè)研究”（項目編號：20BGJ021）階段性成果】

【參考文獻】

①東艷、徐奇淵等：《直面中美貿(mào)易沖突》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021年。

②戚凱：《霸權(quán)羈縛—美國在國際經(jīng)濟領(lǐng)域的“長臂管轄”》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021年。

③肖永平：《“長臂管轄權(quán)”的法理分析與對策研究》，《中國法學(xué)》，2019年第6期。

責(zé)編/鄧楚韻 美編/李祥峰