談鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)山東城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

隋云龍 高 強(qiáng)

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，破除長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)平等交換，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展問(wèn)題一直是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行的重要因素之一。決勝全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，必須著力解決這個(gè)問(wèn)題。山東省高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，持續(xù)推出多項(xiàng)惠農(nóng)政策，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件落后、基本公共服務(wù)供給不足等問(wèn)題依然突出，城鄉(xiāng)之間的要素單向流動(dòng)問(wèn)題仍然存在。山東現(xiàn)階段最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。因此，山東省在深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)，如何避免出現(xiàn)鄉(xiāng)村衰退問(wèn)題，落實(shí)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，把城市和鄉(xiāng)村建設(shè)成共生共榮、協(xié)調(diào)共進(jìn)的美麗家園，是新時(shí)代全面建成小康社會(huì)的必然要求。

一、山東省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成就

近年來(lái)，山東省深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十九大精神，始終把促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手，不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合，使城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌都發(fā)生了巨大變化。山東省作為一個(gè)工農(nóng)業(yè)大省，近幾年經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)有序推進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平迅速提高，區(qū)域市場(chǎng)逐步形成，為山東省實(shí)施城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。近些年山東省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展不斷提速，出臺(tái)了鄉(xiāng)村振興“1+1+5+N”政策規(guī)劃體系，省級(jí)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合成效顯著。農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”持續(xù)發(fā)展壯大，截至2018年底共發(fā)展農(nóng)民合作社20.3萬(wàn)家、家庭農(nóng)場(chǎng)6.37萬(wàn)家。2018年山東農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革升級(jí)為國(guó)家整省推進(jìn)試點(diǎn)，在濰坊市設(shè)立了首個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)開(kāi)放發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化水平不斷提高，2018年末，山東省常住人口、戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到61.18%和50.94%。改革開(kāi)放以來(lái)，山東省經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力大幅提升，地區(qū)生產(chǎn)總值屢創(chuàng)新高，2018年達(dá)到7.65萬(wàn)億元；一般公共預(yù)算收入突破6 400億元；規(guī)模以上工業(yè)增加值比2017年增長(zhǎng)5.23%；糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在5 000萬(wàn)噸以上；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“二三一”到“三二一”的歷史性轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一系列成績(jī)，發(fā)展動(dòng)力和活力均顯著增強(qiáng)。城鄉(xiāng)居民收入比持續(xù)縮小，農(nóng)村居民人均可支配收入增速連續(xù)九年高于城鎮(zhèn)居民。2018年非公有經(jīng)濟(jì)增加值44 173.9億元，同比增長(zhǎng)6.1%?；竟卜?wù)均等化水平穩(wěn)步提升，2018年山東省農(nóng)村義務(wù)教育校舍開(kāi)工面積2 549萬(wàn)平方米，竣工面積2 380萬(wàn)平方米。中小學(xué)大班額比例降至9.0%，基本消除66人以上超大班額。推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源城鄉(xiāng)優(yōu)化配置，2018年全省人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到290元，比2017年提高了40元，16個(gè)地級(jí)市全部開(kāi)展分級(jí)診療工作，啟動(dòng)國(guó)家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)區(qū)域中心建設(shè)。2018年山東省城鎮(zhèn)新增就業(yè)136.8萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量、收入水平和社會(huì)保障水平進(jìn)一步提高。

二、山東省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)面臨的問(wèn)題

當(dāng)前，雖然山東城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展取得了一定成就，但距離實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)的目標(biāo)仍有較大差距，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展仍面臨一系列問(wèn)題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未消除，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展仍滯后于城市。

（一）城鄉(xiāng)收入差距仍然突出

近十年來(lái)，隨著山東經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民人均收入有了顯著增長(zhǎng)，但山東省城鄉(xiāng)居民之間的收入差距仍然存在，且呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

2008年至2018年間，山東省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由16 305元増至39 549元，農(nóng)村居民人均可支配收入由5 641元増至16 297元；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增長(zhǎng)了2.43倍和2.89倍。從兩者的走勢(shì)對(duì)比來(lái)看，山東省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比雖有逐漸縮小的趨勢(shì)，但仍大于2.3，說(shuō)明山東省城鄉(xiāng)居民收入仍然較為懸殊，且城鄉(xiāng)居民目前收入的絕對(duì)差由2008年的10 664元增至2018年的23 252元，農(nóng)村居民目前的收入水平僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民在2008-2009年的收入水平。眾所周知，居民的消費(fèi)支出受收入水平的制約，在城鄉(xiāng)居民收入差距較大的情況下，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出必然也會(huì)存在較大差距。城鄉(xiāng)居民收入差距較大導(dǎo)致農(nóng)村有效需求不足，難以吸引各類(lèi)投資，從而形成惡性循環(huán)。

表1 2008-2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入表（摘自歷年山東省統(tǒng)計(jì)年鑒）

（二）城鄉(xiāng)制度改革推進(jìn)緩慢

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，政府對(duì)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)管理體制不斷進(jìn)行調(diào)整和改革。但從根本上看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未根本破除，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的制度體系并不健全。

一是城鄉(xiāng)戶(hù)籍分割造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份沖突。相當(dāng)比例的農(nóng)村人口進(jìn)城后并未轉(zhuǎn)化成市民，其制度身份仍是農(nóng)民，在工作生活中仍會(huì)受到與市民不同的差別對(duì)待。二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)不順。對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是手段、發(fā)展是目的，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理體系中卻存在諸多問(wèn)題。例如，在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面，由于缺少完備的評(píng)估體系，基準(zhǔn)價(jià)格無(wú)法確定，導(dǎo)致土地價(jià)值無(wú)法實(shí)有化，進(jìn)而阻礙集體建設(shè)用地在鎮(zhèn)內(nèi)或鎮(zhèn)外的流轉(zhuǎn)。針對(duì)宅基地退出的政策機(jī)制比較單一，操作的難度較大。此外，按照土地產(chǎn)權(quán)制度改革操作要求，資產(chǎn)的量化分配面臨情況較為復(fù)雜。部分農(nóng)村村委會(huì)可量化的資產(chǎn)相對(duì)較少，主要依靠財(cái)政支持維持工作，而一旦土地產(chǎn)權(quán)制度改革完成，若財(cái)政部門(mén)不增加這部分扶持經(jīng)費(fèi)，相當(dāng)一部分村委會(huì)將難以維持日常工作。三是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展仍需強(qiáng)有力的財(cái)政政策支持。2008年山東省農(nóng)林水支出為235.3億元，2018年增加到998.5億元。財(cái)政支農(nóng)支出金額雖不斷增長(zhǎng)，但農(nóng)林水支出占山東省公共預(yù)算總支出的比例，呈徘徊下降趨勢(shì)，且支農(nóng)政策系統(tǒng)性不強(qiáng)，政策補(bǔ)貼的扶持力度不足以吸引優(yōu)質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才，部分農(nóng)村地區(qū)文化教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老護(hù)理等專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重不足?？h市財(cái)政支農(nóng)政策也比較分散，并未形成解決問(wèn)題的有效合力，還需加大政策的支持力度。

圖1 201 2-201 8年山東農(nóng)林水事務(wù)支出占比情況（摘自歷年山東省統(tǒng)計(jì)年鑒）

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多

城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平上存在比較大的差異。一方面，與城市相比農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入歷史欠賬較多，仍然需要大力投入和改善。根據(jù)圖6所示，在燃?xì)馄占奥屎臀鬯幚砺噬相l(xiāng)村僅占城市的1/2和1/3，綠化覆蓋率上城鄉(xiāng)相差20個(gè)百分點(diǎn)。山東農(nóng)村部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平較低，甚至達(dá)不到灌溉方便、飲水安全等基本要求。

另一方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)維護(hù)不足。首先，農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)面臨較大壓力。伴隨山東農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)道路交通流量急速增長(zhǎng)，然而很多地區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)力量并未隨之提升，這主要是因?yàn)榛鶎诱畬?duì)農(nóng)村地區(qū)道路的養(yǎng)護(hù)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，一般只在道路和橋梁損壞后才會(huì)維修。其次，對(duì)農(nóng)村水電網(wǎng)絡(luò)的養(yǎng)護(hù)不足。農(nóng)村地區(qū)水電網(wǎng)絡(luò)普遍存在管網(wǎng)老化、管材較差等情況，隨著農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)電壓偏低、線(xiàn)路負(fù)載過(guò)小，自來(lái)水管徑偏小、漏失率較高、供給量偏少等諸多問(wèn)題。

（四）城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)失衡

由于長(zhǎng)期的城市偏向性政策，在醫(yī)療保健、教育、養(yǎng)老、社會(huì)救助等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域城鄉(xiāng)投入嚴(yán)重失衡，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量與城市相比還有待增強(qiáng)。受資金投入、人才配備等因素影響，農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平與城市相比差距懸殊。衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、設(shè)備老舊等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)師生比較小，文體配套設(shè)施尚難滿(mǎn)足群眾需求。

表2 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況對(duì)比（摘自2018年中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒）

具體來(lái)看，2018年山東省城鎮(zhèn)居民年均醫(yī)療保健支出1 966元，而農(nóng)村居民僅為1 205元，比值為1.63：1；城鎮(zhèn)居民年均教育文化娛樂(lè)支出為2 903元，而農(nóng)村居民僅為1 266元，比值為2.29：1。城市醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共資源比較集中，農(nóng)村公共資源較為匱乏，從圖2數(shù)據(jù)可明顯看出，山東城鄉(xiāng)居民每千人口享有的衛(wèi)生技術(shù)人員和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)病床數(shù)差距懸殊，而山東省50家三級(jí)綜合醫(yī)院更是絕大部分分布在設(shè)區(qū)城市。相比城市優(yōu)越的信息化條件、健全的管理制度、充足的經(jīng)費(fèi)保障，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施條件較差、制度建設(shè)不夠完善、管理和技術(shù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)相對(duì)較低，因而導(dǎo)致其公共服務(wù)難以深入開(kāi)展。

圖2 201 8年山東城鄉(xiāng)居民每千人衛(wèi)生人員數(shù)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)（摘自201 9年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒）

三、山東省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度改革對(duì)策建議

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度優(yōu)化

1.注重規(guī)劃引領(lǐng)，推進(jìn)多規(guī)合一。要充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，推進(jìn)規(guī)劃覆蓋至村級(jí)行政單位，使規(guī)劃設(shè)計(jì)見(jiàn)底見(jiàn)效。依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)農(nóng)村土地的全覆蓋，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)多規(guī)合一。抓住多規(guī)融合契機(jī)，積極開(kāi)展多規(guī)融合試點(diǎn)，在鎮(zhèn)級(jí)層面將城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、土地利用等工作的有機(jī)銜接，強(qiáng)化村莊布局、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)接和空間協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃管理一張藍(lán)圖繪就，構(gòu)筑城鄉(xiāng)多規(guī)融合體系。圍繞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的共性重點(diǎn)問(wèn)題，啟動(dòng)規(guī)劃試點(diǎn)，實(shí)施規(guī)劃試驗(yàn)，突破瓶頸制約。積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)特殊地區(qū)規(guī)劃落實(shí)，在這些特殊地區(qū)加強(qiáng)探索，做實(shí)郊野單元規(guī)劃，積極組織編制村莊布點(diǎn)規(guī)劃，推進(jìn)歷史文化名鎮(zhèn)名村規(guī)劃。

2.基于區(qū)域差異，實(shí)施特色規(guī)劃。在厘清區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，對(duì)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同階段的項(xiàng)目采用差異化的規(guī)劃安排。支持區(qū)縣政府在規(guī)劃的落實(shí)過(guò)程中探索差異化的實(shí)施方案，適當(dāng)考慮全省不同地區(qū)城市、郊區(qū)、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展特征，出臺(tái)針對(duì)性較強(qiáng)的規(guī)劃方案。例如，針對(duì)青島、威海、日照等濱海城市，可立足于生態(tài)約束、集約節(jié)約的理念，進(jìn)一步開(kāi)展、完善海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之前，首先要做好調(diào)研工作，了解基本情況，并根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化等進(jìn)行規(guī)劃。在做出重大規(guī)劃決策時(shí)，必須聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)。要重視挖掘地方文化特色，風(fēng)俗習(xí)慣，力爭(zhēng)把城鄉(xiāng)規(guī)劃與地方歷史文化結(jié)合起來(lái)。

（二）優(yōu)化人口資源配置標(biāo)準(zhǔn)

1.保障人口“雙向流動(dòng)”權(quán)益。一方面，對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)村人口，要真正實(shí)現(xiàn)“遷入無(wú)障礙，落戶(hù)無(wú)門(mén)檻”，要進(jìn)一步明確落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)租賃住房放開(kāi)限制，降低落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)。減少申請(qǐng)落戶(hù)的證明材料，簡(jiǎn)化繁雜的落戶(hù)手續(xù)，縮短落戶(hù)審批時(shí)限，降低手續(xù)辦理的成本，并且保證其在村集體經(jīng)濟(jì)組織中的集體資產(chǎn)收益分配等權(quán)益維持不變，其擁有的收益權(quán)可依法繼承和在本社社員中轉(zhuǎn)讓。另一方面，對(duì)欲遷回農(nóng)村入戶(hù)的城市人，在滿(mǎn)足一定條件的基礎(chǔ)上，如對(duì)所在地農(nóng)村產(chǎn)業(yè)投資達(dá)到一定數(shù)額，或從事農(nóng)業(yè)種植面積達(dá)到一定規(guī)模，抑或吸納周邊農(nóng)民就業(yè)達(dá)到一定人數(shù)等，可賦予其與所在地居民相同的戶(hù)籍身份與宅基地等基本權(quán)利，并可參與所在村集體事務(wù)表決等。

2.優(yōu)化人口資源配置標(biāo)準(zhǔn)。要在穩(wěn)步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的基礎(chǔ)上，將以往“按戶(hù)籍人口配置資源”的方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍闯Ｗ∪丝谂渲觅Y源”，實(shí)現(xiàn)人地掛鉤、常駐人口與服務(wù)掛鉤。按照“全員登記、依規(guī)領(lǐng)證、量化管理、憑證服務(wù)”的原則，完善流動(dòng)人口居住證制度。把流動(dòng)人口管理服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，逐步擴(kuò)大服務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)的服務(wù)范圍由城市戶(hù)籍人口逐步擴(kuò)大到全部常住人口，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌。降低資源配置難度，積極鼓勵(lì)和支持就近遷移、舉家遷移等幸福遷移模式，促進(jìn)土地、住房、公共服務(wù)和社會(huì)保障等資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)城鎮(zhèn)外來(lái)流動(dòng)人口融入城鎮(zhèn)，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

（三）探索土地制度改革

1.探索土地承包權(quán)有償使用、有償退出。針對(duì)現(xiàn)階段土地大量浪費(fèi)和閑置等農(nóng)村“空心化”問(wèn)題，山東省可嘗試按照以人定面積的原則，實(shí)行“法定無(wú)償、超占有償、節(jié)約有獎(jiǎng)”的宅基地與土地承包權(quán)分配制度。村民可以在本組、本村無(wú)償取得人均一定面積的住宅用地、附屬設(shè)施用地以及農(nóng)村土地承包權(quán)，農(nóng)戶(hù)新建住宅，在法定面積內(nèi)有節(jié)余，且承諾不再使用的，集體經(jīng)濟(jì)組織給予每平方米一定數(shù)額的補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于超占、多宅村民，則收取一定的宅基地使用費(fèi)。對(duì)于想退出的農(nóng)戶(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織可給予宅基地退出補(bǔ)助，并依據(jù)房屋殘值評(píng)估給予一定補(bǔ)償，還可以與農(nóng)戶(hù)協(xié)商一個(gè)期限，在這個(gè)期限內(nèi)農(nóng)戶(hù)如有意愿可重回農(nóng)村，以有償取得的方式再次獲得宅基地。

2.嘗試農(nóng)村土地入市交易、跨區(qū)流轉(zhuǎn)。國(guó)家對(duì)土地入市長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)格的限制政策，一度只有國(guó)有土地才能采取招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)議等方式入市。農(nóng)村集體建設(shè)用地中，只有符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以入市，宅基地和公共設(shè)施用地不能入市?；诖?，山東省可嘗試在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面進(jìn)行試點(diǎn)：一是土地分類(lèi)流轉(zhuǎn)。強(qiáng)化征改與入市的銜接，明確城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地和規(guī)劃區(qū)外非公益性用地，采用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方法解決。符合土地規(guī)劃的未利用集體建設(shè)用地，按照“宜工則工、宜商則商”原則，通過(guò)規(guī)劃調(diào)整就地入市。二是土地交易規(guī)范化。對(duì)分屬各級(jí)主體（鎮(zhèn)、村、組等）的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，分別以所有權(quán)者為入市主體，委托具備法人資格的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社或村集體資產(chǎn)管理公司作為入市實(shí)施主體。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一依托公共資源交易中心，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式交易。參照征收土地成本核算和同地區(qū)同用途國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)，經(jīng)中介公司評(píng)估、村民“一事一議”會(huì)議決議，確定入市地塊起始價(jià)，其出讓最高年限與同用途的國(guó)有土地相同。

（四）拓寬資金籌集渠道

1.設(shè)立企業(yè)貸款保證專(zhuān)項(xiàng)資金。通過(guò)建立“政、銀、保、擔(dān)”四方合作模式，激勵(lì)銀行對(duì)符合條件的涉農(nóng)企業(yè)發(fā)放保證保險(xiǎn)貸款，以緩解涉農(nóng)企業(yè)融資難、融資貴等問(wèn)題，降低融資成本，分擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。具體可由相關(guān)財(cái)政部門(mén)牽頭，與擇優(yōu)確定的合作銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同簽訂四方合作協(xié)議。合作銀行方按合作協(xié)議對(duì)符合條件的涉農(nóng)企業(yè)發(fā)放保證保險(xiǎn)貸款。合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)方按合作協(xié)議為涉農(nóng)企業(yè)提供貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而合作擔(dān)保機(jī)構(gòu)方按合作協(xié)議為涉農(nóng)企業(yè)提供貸款保證擔(dān)保。政府則只需安排資金以補(bǔ)助符合具體規(guī)定條件的涉農(nóng)企業(yè)貸款保證保險(xiǎn)所發(fā)生的保費(fèi)和擔(dān)保費(fèi)。

2.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的扶持力度。一方面，可為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供更多的稅收減免政策。在新的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)剛剛成立后，政府可以減免一定年限的流轉(zhuǎn)稅與所得稅。當(dāng)其營(yíng)業(yè)滿(mǎn)一定年限后，可以要求新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)較低的所得稅率與流轉(zhuǎn)稅率。在日常業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的周轉(zhuǎn)性鋪底資金可以向中央財(cái)政按其資本凈額的三至五倍申請(qǐng)補(bǔ)貼，還可以向各級(jí)財(cái)政申請(qǐng)開(kāi)辦費(fèi)用的減免政策。另一方面，則可設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)擔(dān)保資金，以幫助其向商業(yè)銀行進(jìn)行貸款融資。政府也應(yīng)對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)股東的入股分紅免征一定年限內(nèi)的個(gè)人所得稅。向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的資金，可用以抵沖其應(yīng)上繳的所得稅。通過(guò)稅收減免與提供財(cái)政補(bǔ)貼等手段，激勵(lì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大“三農(nóng)”貸款融資力度。具體的財(cái)政補(bǔ)貼額度可以根據(jù)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款的一定比例提供支持。另外，可以制定相關(guān)政策，只要涉農(nóng)貸款達(dá)到該機(jī)構(gòu)貸款總量的一定比重，這些新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)就可以按較低的流轉(zhuǎn)稅率與所得稅率繳納費(fèi)用。

四、結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。筆者通過(guò)分析山東省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，探索創(chuàng)新制度體系的對(duì)策，建立起城鄉(xiāng)各類(lèi)資源要素雙向流動(dòng)的機(jī)制和政策體系，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府的宏觀(guān)調(diào)控作用，構(gòu)建起城鄉(xiāng)之間人力、土地、資金等關(guān)鍵主體的耦合發(fā)展機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興提供核心發(fā)展動(dòng)能。