網(wǎng)絡輿論影響政策議程分析

● 張治中 喻巧琳

新冠肺炎疫情的暴發(fā)是近年來最重要的焦點事件。焦點事件的發(fā)生，可以為政策調(diào)整提供契機。美國政策學家金登的“政策窗理論”認為，決策者需要把握特定的政治系統(tǒng)的機遇，才能實現(xiàn)政策調(diào)整的社會接受度最大化。政策窗就是政治系統(tǒng)的決策機遇。政策窗的打開是問題流、政策流、政治流共同作用的結(jié)果。三種因素往往是共時性而非歷時性的存在,當耦合形成政策議程的關鍵節(jié)點時方可打開政策窗。

新冠肺炎疫情引發(fā)“政策窗”的輿論背景

新媒體技術的發(fā)展使民眾自我賦權成為可能，諸多意識形態(tài)為社會主流輿論氛圍形成干擾、為解決社會問題添加阻礙，在新冠肺炎疫情中都有所體現(xiàn)，是政策窗打開的輿論背景。

1.議題的泛政治化傾向。議題的泛政治化傾向，即大量的日常事務過度地被政治化語言解讀。新媒體技術賦權下網(wǎng)絡輿論場的部分觀點已超出普通的意見表達范疇，依托其所聚集的網(wǎng)民力量，擴大政治影響力。如在新冠肺炎疫情中，科學還沒有說話，陰謀論已經(jīng)開始廣為流傳。其中，病毒來源自實驗室、武漢世界軍運會是新冠病毒傳染源頭等陰謀論占據(jù)網(wǎng)絡輿論的主要部分，將災難人為地與政治聯(lián)系起來，影響民眾對事實的看法，偏離對現(xiàn)實基于證據(jù)的理解。

2.階層對立域擴展。在圍繞社會問題所展開的網(wǎng)絡表達中不同利益群體從各自的立場出發(fā)，在網(wǎng)絡空間不斷擴展對立態(tài)勢。網(wǎng)絡輿論通常以不斷鼓吹弱者的無助、渲染強者的地位形成階層對立的局面。輿論甚至在表達過程中有意降低主體地位將自身普通化尋求輿論共鳴，從而將社會情緒引入盲目反精英的方向。

3.民眾的集體焦慮。當前中國社會環(huán)境面臨百年未有之大變局，國內(nèi)新冠肺炎疫情難以畢其功于一役，國內(nèi)外環(huán)境的不確定性使民眾的焦慮感有所上升。一是焦慮感上升。體現(xiàn)在新冠肺炎疫情期間，網(wǎng)絡空間不斷有外部環(huán)境日益惡劣直接影響中國經(jīng)濟、就業(yè)形勢相當嚴峻等言論渲染經(jīng)濟下行，傳導壓力情緒；二是自嘲式表達宣泄境遇不滿。如在新冠肺炎疫情期間，不少大學生在網(wǎng)絡空間自嘲為“四緊青年”。焦慮情緒主導行為傾向，線上負面情感如果無法消解，便會逐漸積累、彌漫，并擴散到線下，甚至可能引起社會恐慌。西方意識形態(tài)滲透消解自信。當前網(wǎng)絡空間環(huán)境發(fā)生深刻變化，意識形態(tài)博弈色彩濃厚，以美國為首的部分西方國家將信息技術封鎖和意識形態(tài)滲透作為打擊和遏制中國的重要手段，導致部分網(wǎng)民四個自信弱化。上述輿論背景對新冠肺炎疫情事件打開政策窗產(chǎn)生影響，在此基礎上分析網(wǎng)絡輿論中的問題流、政策流與政治流才能更加具有現(xiàn)實意義。

新冠肺炎疫情網(wǎng)絡輿論開啟“政策窗”

在新冠肺炎疫情所引發(fā)的網(wǎng)絡輿論中，問題流、政策流、政治流交織并在特定的關鍵時間點實現(xiàn)耦合，開啟政策窗。

1.網(wǎng)絡輿論中的問題流。網(wǎng)絡輿論對焦點事件的聚焦能進一步將其反映的社會問題推向中心，引發(fā)決策者重視。新冠肺炎疫情是引起中國乃至全球關注的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，涉及政府公共管理、信息傳播策略、公共衛(wèi)生應急管理體系等諸多問題，并在疫情的發(fā)生發(fā)展當中暴露出來，為問題流提供來源。

在新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，我國也曾多次發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2003 年非典事件發(fā)生以來，我國還暴發(fā)了豬鏈球菌病疫情、H1N1 流感等，但關注度均不及非典與新冠肺炎疫情，因上述事件引發(fā)的公共衛(wèi)生政策建議也零星出現(xiàn)，但未得到實質(zhì)性的改進。由于本次新冠肺炎疫情涉及面廣、影響度高以及危害嚴重，社會注意力在新的輿論背景下被重新拉回對突發(fā)公共衛(wèi)生問題的討論之中。對問題的關注為政策窗開啟提供機會。

2.網(wǎng)絡輿論中的政策流。新媒體技術帶來政策流的參與主體，逐漸由原本的政府官員、專家學者和利益集團下沉到包含網(wǎng)絡意見領袖與普通網(wǎng)民在內(nèi)的網(wǎng)絡公眾。各參與主體聚焦問題利用其話語權與影響力提出意見與建議，匯成政策流。在新冠肺炎疫情發(fā)生前網(wǎng)絡空間有關突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理與應對的意見就已經(jīng)零星呈現(xiàn)，但由于問題沒有達到?jīng)Q策者的價值指標，這些意見和建議只能漂浮在政策原湯中，無法引起決策者的重視。在此次新冠肺炎疫情中，網(wǎng)絡輿論中的意見、建議大量浮現(xiàn)，引起決策者的重視，成為政策議程的觸發(fā)點。

在新冠肺炎疫情期間，網(wǎng)絡空間匯聚了諸多專家學者、意見領袖與普通網(wǎng)民的意見和建議。一是修改完善《傳染病防治法》關于疫情信息公布的相關規(guī)定，賦予基層衛(wèi)生行政部門一定的疫情信息公布權限。二是建議《突發(fā)事件應對法》對抗疫物資的權責主體進行明確規(guī)定，進而提高工作效率。我國突發(fā)公共衛(wèi)生法律體系對應急物資的規(guī)定偏儲備、少分配。三是綜合考慮各要素流通，升級相關法律法規(guī)。隨著中國社會的高速發(fā)展，上述法律法規(guī)，特別是《戒嚴法》《突發(fā)事件應對法》存在僵化和滯后，需進行優(yōu)化升級。網(wǎng)絡輿論中的意見、建議大量浮現(xiàn)，引起決策者的重視，成為政策議程的觸發(fā)點。

3.網(wǎng)絡輿論中的政治流。網(wǎng)絡輿論中的政治流主要包括網(wǎng)絡輿論的傾向性和決策者對網(wǎng)絡輿論的態(tài)度。隨著“三微一端”等社交媒體的興起，政策議程的推進愈加需要官方和民間兩個輿論場的良性互動，以實現(xiàn)政策窗的開啟。在新冠肺炎疫情防控初期，地方政府在危機應對過程中暴露不少短板，引發(fā)二次輿情。如黃岡衛(wèi)建委主任一問三不知、湖北省省長對湖北口罩生產(chǎn)能力反復改口都引起了輿論的軒然大波。一方面，網(wǎng)絡空間對新冠肺炎疫情期間的系列輿情保持高度關注，相關話題在多個社交媒體平臺長期保持熱度，顯示社會對政策改進的迫切性。另一方面，國家層面也關注到網(wǎng)絡空間的輿論呼聲，對公共衛(wèi)生領域的政策優(yōu)化呼聲有所回應。習近平總書記也在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。

當焦點事件顯現(xiàn)、政策意見建議在輿論中傳播、網(wǎng)絡輿論中存在改進政策的呼聲時，“三流”匯合誘發(fā)政策窗被打開。政策之窗的開啟時間有限，這要求決策者必須抓住機會，及時推出政策改進舉措。

優(yōu)化政策議程的對策建議

社交媒體時代，焦點事件的發(fā)酵空間從傳統(tǒng)媒體等線下平臺轉(zhuǎn)換到網(wǎng)絡空間的新興媒體平臺，虛擬社會與現(xiàn)實社會已經(jīng)融合，網(wǎng)絡輿論對政策議程的影響日益凸顯，但問題流、政策流與政治流的耦合并非水到渠成。

1.指標構建：形成“問題流”常態(tài)化監(jiān)測。監(jiān)測指標可以表明問題的存在。對問題的界定存在一種解釋性的知覺元素，模糊性與遺漏性易引發(fā)系列危機。為避免這種主觀判斷的隨意性，需要構建一套指標體系對問題進行常態(tài)化監(jiān)測，從傳播過程的四個維度（問題的發(fā)布者、問題內(nèi)容、問題傳播途徑以及問題受眾）構建指標體系，以此為基準判斷問題是否具有提上政策議程的必要。指標構建只是問題流常態(tài)化監(jiān)測的第一步，更重要的是指標的實際運用。可以通過設立專門的輿情監(jiān)測小組，對網(wǎng)絡輿論中討論的問題進行價值初判；并根據(jù)其價值判斷將問題盡早盡快上報，將焦點事件的應對提前至潛伏期。構建問題流常態(tài)化監(jiān)測是長期復雜的工作，對于傾聽民意、了解民情具有重要的作用，可以有效把握輿論動向與情緒偏向，有助于對問題窗的把握。

2.智庫完善：重視“政策流”多元化輸出。政策流是在共同體中產(chǎn)生的各種政策建議，金登稱其為政策原湯。當前政策流應通過網(wǎng)絡空間廣泛征集各類群體的建議，網(wǎng)絡空間中民眾的建議雖然經(jīng)常帶有非理性特征，但仍具有一定的參考價值。建議將專家與民眾的政策建議作為決策參考的兩翼，使政策接地氣、貼現(xiàn)實、連民心。多元化政策流為政策提供參照系，在問題流涌動之際，快速在智庫中搜尋到適當?shù)膮⒖夹哉?，盡快推出相關決議，回應社會需要。

3.掌握陣地：加強“政治流”價值觀引導。意識形態(tài)的建設具有長期性、全面性與穩(wěn)定性，需要不斷堅定公眾認知，才能在焦點事件發(fā)生時擔當起引導輿論的重任。在意識形態(tài)陣地建設方面，一是要建設具有堅持馬克思主義新聞觀的社交媒體平臺，自下而上宣揚馬克思主義思想體系。二是要使主流媒體矩陣與新時代同頻共振。如在新冠肺炎疫情期間，主流媒體發(fā)揮專業(yè)精神堅決回擊各種輿論逆流對提振士氣起到了至關重要的作用。三是培養(yǎng)意見領袖以引導價值觀。在社交媒體時代，意見領袖對公眾的日常生活影響力大幅上升，各領域意見領袖的價值取向影公眾其關注著的認知、行為甚至價值觀。