我國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)20年：反思與展望

孫加龍

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875）

社區(qū)教育主要以社區(qū)為中心，充分整合各類教育資源，面向社區(qū)成員開展以提升居民素質(zhì)與生活質(zhì)量并推動社區(qū)發(fā)展的教育活動，對構(gòu)建服務(wù)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的教育體系具有重要作用。2016年7月，教育部提出，到2020年建設(shè)600個(gè)全國實(shí)驗(yàn)區(qū)和建成200個(gè)全國示范區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，達(dá)到全國范圍內(nèi)開展社區(qū)教育的縣（市、區(qū)）全覆蓋的規(guī)模（教育部，2016）。2020年底，教育部確定有國家級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)129個(gè)、示范區(qū)120個(gè)（教育部，2020）。作為促進(jìn)社區(qū)教育全面發(fā)展的戰(zhàn)略抓手，全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“實(shí)驗(yàn)區(qū)”）建設(shè)始于2001年，全國社區(qū)教育示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）建設(shè)始于2008年，是教育部等多部門聯(lián)合推動的旨在促進(jìn)社區(qū)教育改革實(shí)驗(yàn)與示范工作的先行先試地區(qū)，至今已開展20年整。通過回顧我國20年來社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)的發(fā)展歷程，剖析全國實(shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)建設(shè)的內(nèi)在演進(jìn)邏輯，總結(jié)實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)發(fā)展中的成效與短板，立足國際與國內(nèi)社區(qū)教育發(fā)展的新形勢、新使命，從理念認(rèn)識、政策導(dǎo)向等角度提出推動我國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)發(fā)展的對策與展望，以期為加快形成具有我國特色的現(xiàn)代化社區(qū)教育體系提供借鑒。

一、社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的建設(shè)歷程

（一）我國社區(qū)教育發(fā)展的歷史回顧

我國社區(qū)教育，發(fā)軔于20世紀(jì)80年代。1986年，以上海市真如中學(xué)社會教育委員會的建立作為我國社區(qū)教育組織的起點(diǎn)（陳乃林，2018），這是為促進(jìn)學(xué)校、家庭與社會三方緊密聯(lián)系與互動合作的首次嘗試。1988年，中共中央發(fā)布《關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》，強(qiáng)調(diào)集中協(xié)調(diào)各方面力量共同關(guān)注青少年兒童的教育活動，提出要試點(diǎn)成立社區(qū)（社會）教育委員會來營造良好的育人環(huán)境，促進(jìn)中小學(xué)生群體的健康成長。這一階段，社區(qū)教育的最初樣態(tài)，以中小學(xué)校外教育的補(bǔ)充形式出現(xiàn)在公眾視野中（沈光輝，陳曉蔚，2019）。

20世紀(jì)90年代逐步探索、不斷深化。隨著終身學(xué)習(xí)理念的普遍傳播，社區(qū)教育作為構(gòu)建終身教育體系的關(guān)鍵部分受到政府的高度重視，成年人群體被納入社區(qū)教育的發(fā)展框架之中，社區(qū)教育的目標(biāo)、功能與對象隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。1993年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，第十條提到，成人教育作為一種新型的教育制度，是傳統(tǒng)的、封閉的學(xué)校教育向現(xiàn)代的、開放的終生教育發(fā)展的過渡環(huán)節(jié)。這一時(shí)期，職成教育協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)、城市現(xiàn)代企業(yè)的職工培訓(xùn)與農(nóng)村成人教育不斷發(fā)展，社區(qū)教育很顯然受到職成教育發(fā)展的影響，但仍未形成獨(dú)立完整的社區(qū)教育形態(tài)。值得注意的是，向德平與華汛子（2019）在梳理社區(qū)建設(shè)歷程時(shí)指出，中國政府在這一階段提出社會建設(shè)的概念并開始社區(qū)建設(shè)。該時(shí)期，我國社區(qū)本身也處于探索實(shí)驗(yàn)的過程，社區(qū)教育隨社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)而逐步發(fā)展。

（二）實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的建設(shè)階段

1. 探索階段：由試點(diǎn)到實(shí)驗(yàn)（1996－2000年）

1996年，《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》正式頒發(fā)，第一次正式地提出面向城市社區(qū)開展教育試點(diǎn)的計(jì)劃。1998年，《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》明確要落實(shí)開展社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)工作，提出到2010年基本形成我國終身學(xué)習(xí)體系的發(fā)展目標(biāo)，將社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作提升到建設(shè)終身教育體系的戰(zhàn)略高度。為加快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，教育部職成教司在2000年發(fā)布《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》，確定在部分城市開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)，明確社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的具體要求和階段目標(biāo)，率先在北京、上海、天津等?。ㄊ校┻x取8個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。2001年，《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》中提到社區(qū)教育工作要在已有城市教育改革成效的基礎(chǔ)上不斷加深，進(jìn)一步擴(kuò)展試點(diǎn)范圍與規(guī)模。是年11月，教育部召開首次全國性社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議，對社區(qū)教育試點(diǎn)的8個(gè)地區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與交流，部署相關(guān)實(shí)驗(yàn)工作，宣布全國首批28個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)名單。很顯然，這一時(shí)期已依托大中城市的城區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)，延伸社區(qū)教育的服務(wù)領(lǐng)域，探索符合我國實(shí)際的社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作方向與未來實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)模式。

2. 上升階段：由實(shí)驗(yàn)到示范（2001－2008年）

自2001年我國開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)以來，部分實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成效顯著，具備深入推廣與普及示范的價(jià)值，社區(qū)教育由實(shí)驗(yàn)階段向示范層次跨越。2004年，教育部提出繼續(xù)大力發(fā)展職成教育，開展以學(xué)習(xí)型企業(yè)、社區(qū)、城市等為導(dǎo)向的創(chuàng)建活動，積極推進(jìn)社區(qū)教育，打造公共學(xué)習(xí)資源平臺（教育部，2004a）；12月，職成司發(fā)布推薦全國社區(qū)教育示范區(qū)的通知，對已有實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)行評估，開展對示范區(qū)的遴選工作。同年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》中，提出“到2007年，全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)要擴(kuò)展到各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）”“創(chuàng)建一批全國社區(qū)教育示范區(qū)”等目標(biāo)。直至2007年，教育部再次發(fā)布推薦全國示范區(qū)的通知，正式將示范區(qū)評選提上議程。2008年，教育部公布北京市西城區(qū)、天津市河西區(qū)等首批34個(gè)全國示范區(qū)單位。這一階段，社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)水平有明顯提升，逐步由探索實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ较蚪⒔∪纳鐓^(qū)教育管理與運(yùn)行體制轉(zhuǎn)變，為全國社區(qū)教育工作的廣泛開展奠定了基礎(chǔ)。

3. 深化階段：實(shí)驗(yàn)與示范同步（2009年至今）

2009年，教育部取消個(gè)別未達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，補(bǔ)充部分省級實(shí)驗(yàn)區(qū)為全國實(shí)驗(yàn)區(qū)單位，重新宣布調(diào)整后的實(shí)驗(yàn)區(qū)單位共98個(gè)（教育部，2009）。為促進(jìn)示范區(qū)規(guī)范化建設(shè)，教育部于2010年印發(fā)《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，明確示范區(qū)評價(jià)指標(biāo)。同年增補(bǔ)武漢市武昌區(qū)、成都市錦江區(qū)等5個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。2013年、2016年分別公布了第五批和第六批實(shí)驗(yàn)區(qū)名單。全國示范區(qū)的申報(bào)要求不斷調(diào)整，評選程序日臻完善，申報(bào)地區(qū)從“全國實(shí)驗(yàn)區(qū)單位”調(diào)整為“省級示范區(qū)3年以上”也可參評，條件更加靈活，教育部分別于2010年、2014年與2016年公布了第二批、第三批和第四批全國示范區(qū)單位。我國已陸續(xù)建設(shè)了246個(gè)社區(qū)教育全國實(shí)驗(yàn)區(qū)和122個(gè)全國示范區(qū)單位①。這一時(shí)期，政府出臺了若干政策、文件，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)教育工作，以實(shí)驗(yàn)、示范項(xiàng)目為載體，帶動全國開展社區(qū)教育。

二、社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)的內(nèi)在邏輯

（一）演進(jìn)模式：有序性摸索到規(guī)范化建設(shè)

社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)進(jìn)程與國家的頂層設(shè)計(jì)和政府的統(tǒng)籌決策緊密相關(guān)，大致經(jīng)歷從有序的漸進(jìn)式摸索到如今的規(guī)范化建設(shè)的演進(jìn)歷程。規(guī)范化即標(biāo)準(zhǔn)化，指通過制定規(guī)則，使后續(xù)建設(shè)符合先前規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。全國首批28個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)主要依靠教育部“安排部署，指定建設(shè)”，第二批實(shí)驗(yàn)區(qū)則為“申報(bào)候選、部門推薦、嚴(yán)格審核”。首批示范區(qū)名單早在2008年就已公布，而《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》則在2010年才正式頒發(fā)，其制定出三級評價(jià)指標(biāo)，從管理體制建設(shè)、組織運(yùn)行保障、培訓(xùn)與學(xué)習(xí)活動等方面完善示范區(qū)評估準(zhǔn)則。相對于前期建設(shè)，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的發(fā)展在已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面規(guī)劃，不斷調(diào)整遴選條件，從不斷摸索到規(guī)范化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)整體跟進(jìn)，確保各區(qū)發(fā)揮最大效益。

（二）行動路徑：試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)到全國推廣

“政策試點(diǎn)”是中國治理實(shí)踐中的創(chuàng)新機(jī)制，也是改革事業(yè)進(jìn)程中不可或缺的組成部分（周望，2012）。社區(qū)教育作為起步于20世紀(jì)80年代的“社會衍生品”，從1996年國家教委首次提出社區(qū)教育試點(diǎn)，到2000年正式啟動、2001年全面展開，再到2004年、2007年教育部發(fā)布推薦示范區(qū)的通知與2008年首批示范區(qū)的出爐，遵循著“先試點(diǎn)，后推廣”的改革路徑，依賴于政府政策的出臺推進(jìn)社區(qū)教育試點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)建設(shè)，由零星試點(diǎn)到全國推廣，由淺層次嘗試到深層次摸索?！皩?shí)驗(yàn)”意味著轉(zhuǎn)變、探索與創(chuàng)新，“示范”意味著推廣與可復(fù)制，實(shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)建設(shè)從東部大城市的先行主導(dǎo)，到東、中、西部地區(qū)的城鄉(xiāng)間滲透，覆蓋范圍更加廣闊，逐漸從試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)邁進(jìn)普遍推廣的改革深水期，產(chǎn)生帶動與示范的良性發(fā)展。

（三）價(jià)值趨向：引領(lǐng)示范到可持續(xù)發(fā)展

1998年，教育部就明確提出開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作，不斷推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展進(jìn)程，逐步建立和完善我國的終身教育體系（教育部，1998）?！皩?shí)驗(yàn)”的立足點(diǎn)在社區(qū)，著眼點(diǎn)在社區(qū)居民，目標(biāo)是終身教育體系的建立和國民素質(zhì)的提升。如何整合社區(qū)已有與潛在的教育文化資源，提高社區(qū)居民整體素質(zhì)進(jìn)而打造高質(zhì)量的生活，為社區(qū)教育工作提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒，成為實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)的任務(wù)和使命。改革開放以來，我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，人口老齡化、城市社區(qū)負(fù)荷等外部壓力使得社區(qū)教育的價(jià)值愈加凸顯，推進(jìn)著社區(qū)教育內(nèi)部的發(fā)展與變革。現(xiàn)階段，終身學(xué)習(xí)與可持續(xù)發(fā)展的理念已成為我國社會發(fā)展的重要政策出發(fā)點(diǎn)和促成路徑（苑大勇，王默，2018），新時(shí)代背景下的實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)已不僅僅滿足于引領(lǐng)與示范價(jià)值，如何真正契合地區(qū)實(shí)際，建立協(xié)調(diào)、科學(xué)的社區(qū)教育管理機(jī)制與運(yùn)作模式，維持長效機(jī)制下社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展已成為應(yīng)然的價(jià)值指向與必然選擇。

三、社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)發(fā)展的成效與短板

（一）實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)的成效

1. 制度建設(shè)日益優(yōu)化

一是教育部對實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)總體部署，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)在已有終身教育處等部門基礎(chǔ)上專設(shè)社區(qū)教育委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)事務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)教育發(fā)展。各街道、社區(qū)建立對應(yīng)負(fù)責(zé)部門，明確區(qū)（市）、街道（鎮(zhèn)）與居委會（村）社區(qū)教育工作責(zé)任，完善了各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)統(tǒng)籌管理體制。二是為整體推進(jìn)各區(qū)建設(shè)進(jìn)程，各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)在上下銜接的職能機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，市（區(qū)）教育局協(xié)同民政局、財(cái)政局等部門共同開展工作，加強(qiáng)跨領(lǐng)域多部門互動合作，既保證了政策執(zhí)行的順暢性與完整性，又促進(jìn)了行政效率的最優(yōu)化。三是各區(qū)加快健全運(yùn)行保障機(jī)制，不斷推進(jìn)資源共享、學(xué)習(xí)監(jiān)測、經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)分認(rèn)定、激勵(lì)表彰等運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化（王伯軍，彭海虹，賈紅彬，楊東，2018）。如全國實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)上海市徐匯區(qū)設(shè)立有區(qū)社區(qū)教育委員會，行政上以辦公室為主體，下設(shè)部門負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)運(yùn)作等具體工作；業(yè)務(wù)上以區(qū)社區(qū)學(xué)院為主干，負(fù)責(zé)教育教學(xué)與課程建設(shè)等工作。

2. 辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)日趨完善

2004年，教育部就提出要形成以區(qū)（縣）社區(qū)教育學(xué)院或社區(qū)教育中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育學(xué)校、居委會（村）社區(qū)教育教學(xué)點(diǎn)的三級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)（教育部，2004b），積極依托開放大學(xué)、成人學(xué)校、社區(qū)文化中心等系統(tǒng)，搭建服務(wù)全民的社區(qū)教育學(xué)習(xí)體系。一方面，各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)整合已有的各類教育資源，構(gòu)建完備的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)教育網(wǎng)公布的2015年對實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，三級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)中有區(qū)級社區(qū)教育中心830個(gè)，街道級6 729個(gè)，居委會級55萬多個(gè)，全國實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)已初步形成覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)。另一方面，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)依托區(qū)內(nèi)各級各類學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)與企事業(yè)單位展開合作，組織廣泛性、多元化的社區(qū)教育與培訓(xùn)活動；開發(fā)利用公益性圖書館、文化館與體育館等公共教育文化設(shè)施，納入社區(qū)教育服務(wù)支持體系；根據(jù)地區(qū)建設(shè)實(shí)際，因地因時(shí)制宜，發(fā)展特色的社區(qū)教育中心與實(shí)踐基地；加快組建社區(qū)教育共同體，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資源共享與區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。

3. 師資隊(duì)伍加快培育

我國社區(qū)教育工作者主要由社區(qū)教育專職教師、兼職教師和志愿者三類群體組成（黃健，2010），分別從事行政管理、教學(xué)研究與志愿服務(wù)等工作。對于社區(qū)教育師資隊(duì)伍的建設(shè)，一是落實(shí)了社區(qū)教育師資隊(duì)伍要求，2013年教育部印發(fā)《社區(qū)教育工作者崗位基本要求》，明確了社區(qū)教育工作者的崗位職責(zé)與任職條件，各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)落實(shí)工作者崗位規(guī)范，明確了社區(qū)教育專家與講師的選聘條件、流程與考核管理。二是扎實(shí)推進(jìn)師資隊(duì)伍專業(yè)化，各區(qū)開展社區(qū)教育工作者的培訓(xùn)與研修學(xué)習(xí)，舉辦教師技能比賽，依托課題研究立項(xiàng)，以多種形式提升社區(qū)教育工作者的技能水平與職業(yè)修養(yǎng)。如第五批全國實(shí)驗(yàn)區(qū)江蘇省南通市海安縣較早地開展了“社區(qū)教育教師專業(yè)化建設(shè)”特色項(xiàng)目，從行政政策、組織保障等方面促進(jìn)社區(qū)教師專業(yè)發(fā)展。三是部分實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)積極開展社區(qū)教師隊(duì)伍的崗位評聘試驗(yàn)，著力解決困擾社區(qū)教育工作者的晉升發(fā)展問題。如2013年上海市中學(xué)職稱評定系統(tǒng)中設(shè)立有社區(qū)教育學(xué)科，符合要求的社區(qū)教育專職教師可申請社區(qū)教育科目的高級職稱（盧玉娟，2018）。接下來的發(fā)展，仍需繼續(xù)探索與完善我國社區(qū)教師隊(duì)伍培育流程和發(fā)展模式，保障社區(qū)教育師資隊(duì)伍的高質(zhì)量建設(shè)。

4. 教育資源供給擴(kuò)大

就實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)現(xiàn)有社區(qū)教育資源看，一方面，社區(qū)教育資源總體數(shù)目龐大，類型豐富且形式多樣，有效地滿足了多數(shù)居民的學(xué)習(xí)需求。社區(qū)教育網(wǎng)工作平臺顯示，2015年區(qū)級社區(qū)教育總課程達(dá)5.7萬門，如浙江省區(qū)級課程達(dá)1.7萬余門，江蘇省達(dá)1.6萬余門，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)課程數(shù)量持續(xù)增多。課程內(nèi)容囊括職業(yè)技能、生活休閑、文史藝術(shù)等類型，依托培訓(xùn)、會議、講座等形式開展教育活動。教育資源面向群體以老年人、青少年為主，覆蓋進(jìn)城務(wù)工人員、新型職業(yè)農(nóng)民、下崗再就業(yè)人員、殘疾人等社區(qū)居民。另一方面，加快了數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)教育資源建設(shè)，開展在線社區(qū)教育。2019年教育部等多部門聯(lián)合啟動“全國社區(qū)教育和老年教育資源共享行動”，建設(shè)了覆蓋全國的數(shù)字化信息學(xué)習(xí)平臺，有效地滿足了全民終身學(xué)習(xí)的需求?，F(xiàn)代信息技術(shù)以其對教育的開放性和靈活性，為構(gòu)建開放共享的終身教育體系提供了戰(zhàn)略支撐（林世員，2018）。如新疆克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)充分發(fā)揮三級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，依托其獨(dú)特的教務(wù)管理，實(shí)施社區(qū)教育培訓(xùn)菜單模式，立足于市教育局，與上海市楊浦區(qū)開展交流合作，建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了滬克社區(qū)教育雙方協(xié)力共進(jìn)（戰(zhàn)偉平，2018）。

（二）實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)的短板及成因

在理念認(rèn)識上，對實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的理解有待深化。不難發(fā)現(xiàn)，部分實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)對自身的認(rèn)識與定位有待提升。第一，部分實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)，不論是負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)還是社區(qū)居民，對社區(qū)教育的了解和領(lǐng)會尚局限在認(rèn)識淺層，思想不夠深入，未能以大教育觀念來認(rèn)識社區(qū)教育的存在（楊永明，何曉穎，雷雪艷，胡斌武，2017），對實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)和自我提升的重視與認(rèn)可要進(jìn)一步加強(qiáng)。第二，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)是社區(qū)教育發(fā)展的典范與標(biāo)桿，但是當(dāng)前部分實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)建設(shè)尚缺乏創(chuàng)新活力與大膽探索，實(shí)驗(yàn)周期較短，“模仿”程度過高，對實(shí)驗(yàn)、示范什么，如何實(shí)驗(yàn)與示范等策略缺乏深層次的認(rèn)識和思考。第三，部分實(shí)驗(yàn)示范區(qū)單純將建設(shè)情況作為衡量任務(wù)的指標(biāo)，僅按照調(diào)查與考核標(biāo)準(zhǔn)等硬性條件達(dá)成實(shí)驗(yàn)與示范任務(wù)，往往造成個(gè)別實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)名不副實(shí)，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)同非實(shí)驗(yàn)區(qū)、非示范區(qū)單位差距較小，仍有發(fā)展空間，缺乏代表性。第四，部分實(shí)驗(yàn)區(qū)被評為示范區(qū)或創(chuàng)建為先進(jìn)單位，個(gè)別實(shí)驗(yàn)區(qū)甚至示范區(qū)發(fā)展后勁不足，部分實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)輻射作用有待加強(qiáng)，引領(lǐng)效應(yīng)仍不明顯。第五，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)未真正深入社區(qū)居民，在建設(shè)推進(jìn)中與公眾之間存在認(rèn)識斷層，造成社區(qū)教育工作未能有效實(shí)現(xiàn)政府、社會、企業(yè)與社區(qū)居民之間的互動合作和有效聯(lián)結(jié)。

在政策設(shè)計(jì)上，針對性政策措施有待完善。截至2017年，?。▍^(qū)、市）、計(jì)劃單列市及重要城市發(fā)布的制度文件42部。157個(gè)地級市發(fā)布了有關(guān)推進(jìn)社區(qū)教育、加快學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的文件，占到全國333個(gè)地級市的近一半（教育部，2017），部分為直接轉(zhuǎn)發(fā)教育部與省級政策文件。各地社區(qū)教育的發(fā)展高度依賴政府政策的支持，但涉及實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)的省市多共用已有的社區(qū)教育相關(guān)文件，面向?qū)嶒?yàn)區(qū)與示范區(qū)建設(shè)的針對性政策文件寥寥無幾，國家與省市層面針對社區(qū)教育發(fā)展與實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)的政策措施需要進(jìn)一步完善與強(qiáng)化。官華與楊釙（2018）認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)教育政策表征易于導(dǎo)致“試驗(yàn)性執(zhí)行”模式，一方面這類政策使得社區(qū)教育各項(xiàng)事物在管轄上缺乏明確的執(zhí)掌部門，導(dǎo)致執(zhí)行邊界模糊，另一方面也使各地的社區(qū)教育政策在執(zhí)行過程中留有較大的自主執(zhí)行空間，政策的執(zhí)行力度和水平有顯著不同，是造成當(dāng)前各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)存在較大差異性的重要原因。經(jīng)濟(jì)水平較高的城市與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)之間存在差距，“不僅存在著先進(jìn)與后進(jìn), 并且還有空白點(diǎn)”的現(xiàn)象依然明顯（厲以賢，1999），全國實(shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)存在地區(qū)性與進(jìn)程性的發(fā)展差異。

在財(cái)政保障上，配套經(jīng)費(fèi)機(jī)制不健全。2004年教育部曾明確提出，要利用政府與市場的雙重優(yōu)勢，采取以政府財(cái)政為主，社會、單位與個(gè)人多途徑投入的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制（教育部，2004b），強(qiáng)調(diào)各地要將社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)列入經(jīng)常性財(cái)政開支。2016年教育部強(qiáng)調(diào)，各地要繼續(xù)完善以政府投入、社會捐贈和學(xué)習(xí)者分擔(dān)等多種途徑保障社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定，開拓經(jīng)費(fèi)來源渠道，不斷創(chuàng)新社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制（教育部，2016）。從以上兩文件可以看出，一是社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入主體為地方政府，暫未明確政府具體層級與投入標(biāo)準(zhǔn)，國家財(cái)政也未專門設(shè)立社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)責(zé)任主體則自動落到各市、區(qū)級政府；二是經(jīng)費(fèi)籌措與投入機(jī)制仍在完善階段，機(jī)制尚不健全，形式仍不統(tǒng)一。基于現(xiàn)實(shí)條件看，我國社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障投入主體不明確，各級投入與分配比例不均衡，執(zhí)行過程中彈性較大，往往受到地方財(cái)政的制約。官華與楊釙（2020）認(rèn)為社區(qū)教育政策具有分配型政策特征，屬于政策制定者與出資者分離的財(cái)政安排，在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)不足的狀況，是社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)缺乏保障的深層原因，體現(xiàn)在各地社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)供應(yīng)與實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的配套經(jīng)費(fèi)保障上。

四、社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)的未來展望與對策思考

（一）深化理念認(rèn)識：發(fā)揮實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)價(jià)值引領(lǐng)

實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)是我國社區(qū)教育先行先試地區(qū)，要深刻認(rèn)識到自身在社區(qū)教育發(fā)展和終身化、學(xué)習(xí)化社會構(gòu)建中的重要地位與作用。首先，社區(qū)教育是為促成社區(qū)全體成員整體素質(zhì)的提升和生活質(zhì)量的提高，進(jìn)而影響社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的社區(qū)性教育活動（厲以賢，2007），必須牢固樹立以社區(qū)居民為主體的意識，創(chuàng)建各類學(xué)習(xí)活動滿足居民的學(xué)習(xí)需求，充分凝聚居民共識，激發(fā)廣大居民的學(xué)習(xí)熱情。其次，各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的負(fù)責(zé)者與組織者必須提升認(rèn)識水平，要認(rèn)識到社區(qū)教育示范區(qū)并不是社區(qū)教育發(fā)展的最終目標(biāo)，而是旨在推動社區(qū)教育新的改革，是社區(qū)教育發(fā)展的新階段（宋亦芳，2015）。要將實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)列為各地區(qū)發(fā)展的重要任務(wù)，加大政策傾斜與支持力度，運(yùn)用先進(jìn)的發(fā)展理念給予各區(qū)建設(shè)全面有效的指導(dǎo)，實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)要辦出特色，辦出高度，辦出影響。再次，社區(qū)教育更是政府、社會團(tuán)體、企業(yè)與社會成員共同參與的事業(yè)，要加強(qiáng)互動交流，形成多元參與的社區(qū)教育合作機(jī)制。

（二）樹立可持續(xù)思想：遵循總體發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)長效協(xié)同聯(lián)動

社區(qū)是一個(gè)“共同生活體”，是實(shí)現(xiàn)自身社會化的大學(xué)校（秦鈉，2006），社區(qū)教育是構(gòu)建全民終身學(xué)習(xí)型社會的重要組成。新時(shí)期，各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)要有新思路，建立長效的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。第一，社區(qū)教育要基于社會實(shí)際，與國家發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)，發(fā)掘社區(qū)教育進(jìn)展與嬗變背后的深層次邏輯，以宏觀的視角來分析各類要素對社區(qū)教育衍變的作用機(jī)制（肖甜，李勁松，楊舒涵，2019），在總體思路中實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育發(fā)展訴求。第二，建立長效協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，不僅僅局限于傳統(tǒng)形式的上下級之間的等級制協(xié)同，更強(qiáng)調(diào)跨部門間的系統(tǒng)協(xié)作、跨主體共治以及跨地區(qū)、跨區(qū)域甚至跨國層面的集體行動（張弦，2015），不同領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)深層次的主體共建與互動共享。第三，實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究與創(chuàng)新實(shí)踐的高度融合，堅(jiān)持依托會議論壇、課題研究等方式科學(xué)規(guī)劃、理性決策，形成理論與實(shí)踐的良性循環(huán)。第四，適當(dāng)為社區(qū)賦權(quán)增能，提高社區(qū)基層治理能力的同時(shí)激發(fā)社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)的潛力與活力，提高社區(qū)在居民生活中的地位，在社區(qū)事業(yè)的整體共生中構(gòu)建全新的教育生態(tài)圈，實(shí)現(xiàn)新時(shí)勢下社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)代化與可持續(xù)化。

（三）調(diào)整頂層規(guī)劃：施行差異性政策，平衡區(qū)域間發(fā)展

當(dāng)前我國施行較統(tǒng)一的社區(qū)教育政策，一定程度上忽視了地區(qū)條件與政策要求之間的協(xié)調(diào)與平衡，各地區(qū)在政策落實(shí)與執(zhí)行上存在明顯的差異，要制定更加靈活的差異性政策。一是要綜合考慮對不同地區(qū)的政策要求與實(shí)施方案，兼顧不同地區(qū)政策的傾斜標(biāo)準(zhǔn)，不能采取“一刀切”的辦法。2012年推薦全國實(shí)驗(yàn)區(qū)的通知中，申報(bào)原則為“整體推動，適度傾斜”，可有效擴(kuò)大實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)覆蓋面，縮小地區(qū)發(fā)展差異，在后續(xù)建設(shè)過程仍可繼續(xù)適用。二是要嘗試推行專門針對各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的政策與措施，一方面可使各區(qū)建設(shè)有章可依，保障實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)有序建設(shè)，另一方面即有據(jù)可循，加強(qiáng)對各區(qū)建設(shè)中政策落實(shí)情況的跟進(jìn)。三是既要關(guān)注先進(jìn)地區(qū)建設(shè)，又要聚焦薄弱地區(qū)發(fā)展，制定具有針對性與可操作性的實(shí)質(zhì)性措施。適當(dāng)加強(qiáng)對中西部地區(qū)的政策性扶持，對綜合服務(wù)體系薄弱的地區(qū)要優(yōu)先滿足社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。針對社區(qū)教育發(fā)展水平較高的地區(qū)，要提出更高層次的建設(shè)目標(biāo)，政策標(biāo)準(zhǔn)要不斷細(xì)化。在政策文件的制定、解讀、落實(shí)與督察等環(huán)節(jié)，既要堅(jiān)持總體思路，又要精準(zhǔn)發(fā)力，以實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展和各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)訴求。

（四）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障：落實(shí)出臺各地經(jīng)費(fèi)硬性投入指標(biāo)

實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)要辦出成效與水平，必須確保經(jīng)費(fèi)的充沛。目前，經(jīng)費(fèi)來源主要是市（區(qū)）級財(cái)政劃撥，社會組織與學(xué)習(xí)者分擔(dān)較少。一方面，一是要確保社區(qū)教育政府經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定增長，使其成為政府公共財(cái)政的重要職能和教育惠民的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)（宋亦芳，2013），將社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，創(chuàng)設(shè)完善的經(jīng)費(fèi)投入與支出機(jī)制，加快形成中央、省、市（區(qū)）三級經(jīng)費(fèi)保障。比如，美國社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)大部分出自州政府稅收，其余來自聯(lián)邦政府和當(dāng)?shù)卣?，還有學(xué)費(fèi)和各方的捐助（歐斯瑪尼·張，2010），可適當(dāng)參考。二是要綜合考慮全國整體財(cái)政計(jì)劃，在有限的財(cái)政預(yù)算下可適當(dāng)調(diào)整，但必須明確地方政府經(jīng)費(fèi)投入硬性指標(biāo)，強(qiáng)化對經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行約束與監(jiān)督反饋。另一方面，支持和鼓勵(lì)設(shè)立全國實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)配套經(jīng)費(fèi)，可由中央與省級財(cái)政提供保障，除保證基本運(yùn)作外，可設(shè)立實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)各區(qū)主動立項(xiàng)申請，確保資金專款專用，突破各區(qū)建設(shè)過程中經(jīng)費(fèi)短缺的瓶頸，保證各項(xiàng)實(shí)驗(yàn)工作順利開展，激發(fā)各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)活力。

（五）完善進(jìn)出機(jī)制：嚴(yán)格評選與考核程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與評估常態(tài)化

要健全實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)申報(bào)推薦與審查等工作機(jī)制，及時(shí)調(diào)整遴選與審核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對各區(qū)建設(shè)的調(diào)研與審查程序。一是“進(jìn)”，要繼續(xù)加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)推薦遴選工作的制度化建設(shè)，完善已有的評審標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定流程。評選辦法與審核程序要進(jìn)一步完善，涉及認(rèn)定的重要申報(bào)材料要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，對申報(bào)候選的實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行多方面綜合性認(rèn)定。應(yīng)在確保標(biāo)準(zhǔn)、公平的基礎(chǔ)上繼續(xù)適當(dāng)有所傾斜，具有特色條件的地區(qū)在不違背原則的前提下要有所側(cè)重，創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)不囿于已有的固定條例。二是“出”，實(shí)驗(yàn)區(qū)到示范區(qū)的評選考核工作，要在已有的評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)上繼續(xù)細(xì)化，兼顧規(guī)范性與靈活性，既要注重整體性的建設(shè)成效，又要強(qiáng)調(diào)示范與引領(lǐng)的突出地位。評估工作要建立長效機(jī)制，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)督評審，定期對實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)進(jìn)行考核，巡查跟蹤工作要常態(tài)化，對工作力度不足、成效不突出的實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)予以通報(bào)整改，建立退出機(jī)制。對調(diào)查工作的情況要及時(shí)匯總并公開，增強(qiáng)工作透明度。要正確認(rèn)識未來社區(qū)教育發(fā)展與實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的使命和定位，在教育現(xiàn)代化的進(jìn)程中積極探索與創(chuàng)新我國社區(qū)教育發(fā)展的新模式，更好地發(fā)揮和把握社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)的價(jià)值引領(lǐng)與功能定位。

注釋

①2020年12月，教育部在“‘十三五’期間職業(yè)教育發(fā)展有關(guān)情況介紹”中講到，“確定國家級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)129個(gè)、示范區(qū)120個(gè)”。根據(jù)歷年公布，全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)：2001年第1批28個(gè)，2003年第2批33個(gè)，2006年第3批20個(gè)，2007年第4批33個(gè)，2009年重新評選當(dāng)時(shí)實(shí)驗(yàn)區(qū)后，增刪公布為98個(gè)，2010年增設(shè)5個(gè)，2013年第5批45個(gè)，2016年第6批64個(gè)，陸續(xù)建設(shè)246個(gè)（含2008年由實(shí)驗(yàn)區(qū)評為示范區(qū)的34個(gè)）；全國社區(qū)教育示范區(qū)：2008年第1批34個(gè)，2010年第2批34個(gè)，2014年第3批22個(gè)，2016年第4批32個(gè)，陸續(xù)建設(shè)122個(gè)。歷年名單統(tǒng)計(jì)與公布數(shù)據(jù)存在出入可能的原因：一是縣（市、區(qū)）行政單位的調(diào)整；二是部分實(shí)驗(yàn)區(qū)已建成示范區(qū)，統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同，如第1批示范區(qū)由實(shí)驗(yàn)區(qū)評選而來；三是取消個(gè)別建設(shè)單位但未公布等，本文暫以公布的歷年累計(jì)數(shù)據(jù)作為參考。