山東省環(huán)境監(jiān)測體制機制改革探索與實踐

王興武，李倩倩，曲凱

1.山東省機動車排氣污染監(jiān)控中心；2.山東省計量科學研究院；3.山東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是指按照山水林田湖草系統(tǒng)觀的要求，以準確、及時、全面反映生態(tài)環(huán)境狀況及其變化趨勢為目的而開展的監(jiān)測活動，包括環(huán)境質(zhì)量、污染源和生態(tài)狀況監(jiān)測。為切實提高環(huán)境空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，自2011年開始，山東省開展了環(huán)境監(jiān)測管理改革，科學劃分監(jiān)測事權，實行環(huán)境質(zhì)量“上收一級”“誰考核、誰監(jiān)測”制度，實行政府購買服務，探索環(huán)境監(jiān)測市場化“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”（TO）模式。

一、改革前的基本情況

隨著化學分析技術、網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展，山東省環(huán)境空氣自動監(jiān)測實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，建成了全省統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡，16市共有144個空氣站，對空氣質(zhì)量主要指標開展24小時自動監(jiān)測。空氣站由省、市兩級生態(tài)環(huán)境部門共同建設，由市級生態(tài)環(huán)境部門負責日常運行維護。按當時的空氣環(huán)境質(zhì)量考核模式，市級向省級報送用于考核市級空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)，使得市級生態(tài)環(huán)境部門既當裁判員負責提供監(jiān)測數(shù)據(jù)，又當運動員負責改善環(huán)境質(zhì)量，致使數(shù)據(jù)公信力不高。

面對逐步加大的考核壓力，隨著生態(tài)環(huán)境工作要求和質(zhì)量標準的不斷提高，基層生態(tài)環(huán)境部門打起了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的主意，不想如何把污染防治做扎實，不想解決污染源頭問題。在此情況下，如何獲得客觀、準確、真實的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，成為環(huán)境監(jiān)測管理的頭等大事。

二、關于環(huán)境監(jiān)測體制機制的探索

（一）深入基層廣泛調(diào)研

為破解行政干預監(jiān)測數(shù)據(jù)這一難題，不斷提高自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量，山東省生態(tài)環(huán)境部門成立了調(diào)研組，對全省環(huán)境自動監(jiān)控系統(tǒng)特別是監(jiān)控設施運營進行了專題調(diào)研。調(diào)研組歷時兩個多月，先后赴濟南、威海、德州等市，深入自動監(jiān)測一線，直接與環(huán)境管理、自動監(jiān)測、運營維護、設備集成、排污單位等人員進行座談交流，現(xiàn)場考察了部分自動監(jiān)測設備及環(huán)境監(jiān)控、運營維護等單位的有關情況，收集了各市對自動監(jiān)測系統(tǒng)的意見和建議，提出了破解問題的思路。

根據(jù)調(diào)研情況，山東省擬定了兩種自動監(jiān)測站運營維護模式；一種是常規(guī)的第三方模式，即保持現(xiàn)有產(chǎn)權不變，對城市空氣站、河流水站、水源地站，由省、市環(huán)保部門運行轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化運營單位分片運營。第二種是BO/TO模式，即變更現(xiàn)有產(chǎn)權關系，新增站點建設、到期設備更新由運營單位承擔（BO），原有設備折價轉(zhuǎn)讓運營單位或抵運營費（TO），新增或更新設備費用計入運營成本。若采用常規(guī)的第三方模式，各市仍能部分參與城市空氣站的運維，不能徹底避免行政干預問題。若采用BO/TO模式，可從根本上切斷地方政府部門與運營單位的聯(lián)系，徹底避免行政干預問題，但因涉及設備產(chǎn)權、機構人員、運營價格、合同終止、運營招標等諸多事項，操作起來比較復雜。

（二）明確環(huán)境監(jiān)測體制機制改革路線

山東省對全省空氣站的建設、運行、維護等情況進行了摸底調(diào)查，先從監(jiān)測機制入手，以全省城市空氣站實施TO模式作為提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量、降低行政成本的改革之路。所謂TO模式，即組織公開招標運營單位購買各市的空氣站，并負責運營維護及設備更新，公開招標比對單位，通過移動監(jiān)測站對空氣站監(jiān)測數(shù)據(jù)進行整體比對，省、市兩級環(huán)保部門共同對運營單位、比對單位進行質(zhì)控考核，共同出資購買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測數(shù)據(jù)，監(jiān)測數(shù)據(jù)歸省、市環(huán)保部門共同所有。

為確?？諝庹綯O模式改革順利實施，山東省對TO模式的架構內(nèi)容進行了進一步細化。

1.嚴格考核監(jiān)管。運營和比對單位的管理由省級全面負責，運行條件保障由市級負責。如運營單位運營達不到合同要求或有弄虛作假等行為，按照考核辦法扣除運營費用，情節(jié)嚴重的立即終止運營合同，且今后不得再次在山東境內(nèi)從事設備運營活動。

2.詳細核算運維費用?？諝庹綯O模式的費用包括三部分，即運營費、質(zhì)控費、比對費。運營費用于省市兩級環(huán)境部門購買監(jiān)測數(shù)據(jù)（包括更新設備），比對費用于省級購買空氣站移動比對服務（包括更新設備），質(zhì)控費用于省級空氣站質(zhì)量控制。

3.如實轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)。由專業(yè)機構評估全省空氣站資產(chǎn)，根據(jù)評估結果確定空氣站設備的標底，運營單位投標購買現(xiàn)有設備必須高于評估結果。

4.及時更新更換設備。對達到使用年限的設備，需經(jīng)省級進行性能評估，滿足標準要求可以繼續(xù)使用，如果不能滿足繼續(xù)使用的要求或雖然不足6年但經(jīng)性能評估不能滿足標準要求，則必須更新更換設備。運營單位負責更新更換設備，新監(jiān)測儀器須滿足國家和山東省有關儀器設備標準規(guī)范，經(jīng)省級驗收合格后進行實際運行。

（三）開展TO模式改革試點

按照TO模式試點實施方案，將濟南、濱州、菏澤三市的空氣站納入試點范圍，共28個，三市分別為16個、6個、6個。山東省生態(tài)環(huán)境部門通過政府采購公開招標，選出3家運營單位負責空氣站運行維護，一家比對單位負責空氣站移動整體比對。省、市環(huán)保部門與各中標單位簽訂運營合同，正式啟動TO模式試點工作。由省級生態(tài)環(huán)境部門組織試點市環(huán)保部門與運營單位工作交接，正式將試點城市運營工作納入考核。

（四）全面推廣TO模式

2012年4月，山東省生態(tài)環(huán)境部門與財政部門召開TO模式試點工作座談會，總結試點工作經(jīng)驗，分析討論遇到的問題。會議認為，實行TO模式以后，試點城市空氣站自動監(jiān)測設備運行率和監(jiān)測數(shù)據(jù)準確率得到進一步提高，確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量，該模式方向是正確的，應盡快在全省推廣。

為確保改革沿著正確的方向進行，山東省提出了改革應當遵循的五個有利于原則，即有利于科學劃分環(huán)保部門管理職責，有利于提高環(huán)境監(jiān)測公信力，有利于提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，有利于降低環(huán)境監(jiān)測行政成本，有利于促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展。改革的要點是監(jiān)測設備有償轉(zhuǎn)讓、專業(yè)隊伍運營維護、專業(yè)機構移動比對、環(huán)保部門質(zhì)控考核、政府購買合格數(shù)據(jù)。

三、全面推進監(jiān)測數(shù)據(jù)應用

山東省結合實際建立了空氣污染防治效果和數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管考核辦法，扎實推進TO模式改革，確保取得實效。

1.建立質(zhì)控體系，加強空氣質(zhì)量自動監(jiān)測監(jiān)管。圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量提升，為切實做好空氣站TO模式運行管理，建立空氣站運營監(jiān)管質(zhì)控體系，包括省級考核質(zhì)控、市級跨區(qū)互查、運營單位內(nèi)部質(zhì)控、比對單位移動比對[1]，同時，加入社會公眾參與監(jiān)督，通過民意調(diào)查獲取民眾對空氣質(zhì)量的主管感受。

2.實施“以獎代補”，促進空氣環(huán)境改善。山東省制定了考核獎勵辦法，科學評估全省17個設區(qū)的市環(huán)境改善和污染物減排成效，根據(jù)主要空氣環(huán)境質(zhì)量指標確定“以獎代補”核分值和獎補金額，重點考核數(shù)據(jù)質(zhì)量情況和環(huán)境質(zhì)量改善幅度，形成了省、市兩級齊抓共管，宏觀和微觀有序結合的監(jiān)管體系，通過考核環(huán)境質(zhì)量改善情況，提升生態(tài)環(huán)境工作在各級政府工作中的地位，督促各市政府履職盡責，努力踐行可持續(xù)發(fā)展理念，落實污染物減排和環(huán)境改善主體責任。

3.建立生態(tài)補償機制，對環(huán)保工作獎勤罰懶。山東省建立了城市間橫向補償機制，即空氣質(zhì)量改善的城市可以根據(jù)改善幅度從空氣質(zhì)量下降的城市獲得相應的資金補償，即誰污染，誰補償、誰改善誰獲獎，通過資金補償與環(huán)境改善掛鉤，切實推動各市扎實開展空氣污染治理。如果各市的環(huán)境空氣質(zhì)量改善明顯，推進了全省空氣質(zhì)量改善，則省級財政對市級進行獎勵，如果市級環(huán)境空氣質(zhì)量下降嚴重，拖了全省空氣質(zhì)量改善的后腿，則市級財政要向省級賠償。

四、改革成效和經(jīng)驗啟示

2016年，中央全面深化改革領導小組充分肯定了山東省“把原來的考核誰、誰監(jiān)測改為誰考核、誰監(jiān)測”的做法?！笆濉杯h(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理方案中，環(huán)保部提出“適度上收環(huán)境監(jiān)測事權，完善考核機制，明確各方責任，實現(xiàn)誰考核、誰監(jiān)測，保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的獨立性和公正性”。

2020年，在《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中明確環(huán)境監(jiān)測實行“誰考核、誰監(jiān)測”[2]，改變了長期以來考核制度失靈的問題，為省級政府在考核和監(jiān)測上發(fā)揮更大作用提供了制度保障[3]。

1.數(shù)據(jù)質(zhì)量大幅提高。在TO模式下，第三方機構分別獨立開展比對、運營工作，互相監(jiān)督，生態(tài)環(huán)境部門對比對單位、運營單位進行質(zhì)控考核，將全省空氣站運行率和數(shù)據(jù)準確率全部提高到90%以上，將空氣質(zhì)量良好率（API）由過去的90%以上降低到55.5%，擠出了多年來累積的大量水分，還原了真實的環(huán)境質(zhì)量狀況，空氣質(zhì)量評價結果社會公眾的實際感知基本一致。在此之后，空氣環(huán)境質(zhì)量逐年改善，2014年同比改善11.3%，2015年改善7.9%，2016年改善9.7%，2017年改善8.8%，2018年改善9.6%。自2013年起，山東省對16市空氣質(zhì)量進行每月排名，并及時向社會公開，監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量得到各級政府和廣大社會公眾的普遍認可。

2.有效避免行政干預。在以往的環(huán)境監(jiān)測考核制度下，各級環(huán)保部門自行監(jiān)測上報考核數(shù)據(jù)，面對巨大的考核壓力，難免受到各級政府行政干預，考核數(shù)據(jù)客觀性無法保障。同時，省級部門既抓污染源監(jiān)管，又抓環(huán)境質(zhì)量，既處罰排污單位，又追究地方監(jiān)管部門的責任，形成不必要的內(nèi)耗，嚴重影響污染治理實效。

監(jiān)測管理考核機制改革后，市級環(huán)境空氣質(zhì)量的監(jiān)測由省級負責，污染源監(jiān)督性監(jiān)測主要依靠各市，形成了省、市兩級協(xié)同配合，宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管并重的管理構架，用“誰考核、誰監(jiān)測”代替“考核誰、誰監(jiān)測”，有效避免了行政干預的潛在可能。

3.監(jiān)測數(shù)據(jù)公信力大幅提升。在新的考核模式下，空氣監(jiān)測站完全由第三方運營單位運營管理，專業(yè)化水平更高、社會化程度更強，運營單位、比對單位由省級監(jiān)管，市級配合開展工作，同時集中精力加強縣（區(qū)）級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管。環(huán)境空氣質(zhì)量的好壞以第三方數(shù)據(jù)為準，不再是環(huán)保部門“自說自話”，政府的公信力也得到進一步增強。

4.監(jiān)測成本顯著降低。在新的運營模式下，3家運營單位分片運營全省空氣站，運營單位主要是設備供應商，采用集約化管理，規(guī)模效應和專業(yè)優(yōu)勢凸顯，大幅降低設備、配件、耗材的采購及人力成本。另一方面，設備使用時間、數(shù)據(jù)質(zhì)量與公司效益直接掛鉤，運營單位充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、挖掘潛能，集中力量提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、延長儀器壽命、降低監(jiān)測成本。據(jù)測算，大部分儀器設備的使用壽命可以延長到8—10年，空氣監(jiān)測站運營成本包括儀器設備更新，比舊模式下的運營成本降低了15%，節(jié)約了大量政府資金。

5.推動監(jiān)測服務社會化運營。政府將部分環(huán)境監(jiān)測工作交給第三方監(jiān)測機構后，著力做好數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，既充分發(fā)揮了市場機制的作用，又確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)了第三方監(jiān)測市場的活力。

在總結山東省TO模式改革成功經(jīng)驗的基礎上，生態(tài)環(huán)境部積極推進全國國控空氣站的社會化運營，目前，國家、省、市三級大部分空氣質(zhì)量監(jiān)測業(yè)務已實行社會化。

五、總結展望

轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式必然要引入第三方監(jiān)測，通過委托第三方監(jiān)測機構承擔空氣站運維業(yè)務，既充分發(fā)揮第三方監(jiān)測機構規(guī)?；蛯I(yè)化的優(yōu)勢，又彌補了政府部門監(jiān)測隊伍人力不足的問題。發(fā)展以社會資本為基礎的環(huán)境監(jiān)測服務業(yè)，符合環(huán)境監(jiān)測由政府行為向社會化轉(zhuǎn)變的趨勢，市場和政府形成了合力，有效地推動了環(huán)境監(jiān)測工作的全面發(fā)展。

1.進一步加強組織保障。各級政府要加強環(huán)境監(jiān)測的統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各級政府責任，組織企業(yè)承擔具體任務。注重環(huán)境監(jiān)測與治理體系建設、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相銜接，完善配套政策，加大資金支持力度。

2.繼續(xù)加強監(jiān)測技術創(chuàng)新。將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段與精細化治理理念、目標相融合[4]，積極對接國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)國家省、市、三級數(shù)據(jù)互聯(lián)，推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及相關數(shù)據(jù)跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的互通，提升信息交換、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同能力。

3.繼續(xù)加強第三方監(jiān)測機構培育。政府進一步加大政策引導和資金扶持，為社會化監(jiān)測機構成長創(chuàng)造適度寬松的發(fā)展環(huán)境，進一步規(guī)范監(jiān)測服務市場，推動社會監(jiān)測機構的健康發(fā)展。