論行政協(xié)商決策及其制度保障

歐陽(yáng)君君,馬 巖

(1.揚(yáng)州大學(xué) 商學(xué)院；2.中共國(guó)家稅務(wù)總局黨校，江蘇 揚(yáng)州，225007)

論行政協(xié)商決策及其制度保障

歐陽(yáng)君君1,馬 巖2

(1.揚(yáng)州大學(xué) 商學(xué)院；2.中共國(guó)家稅務(wù)總局黨校，江蘇 揚(yáng)州，225007)

我國(guó)現(xiàn)有行政決策模式下，公民在行政決策中并無(wú)實(shí)質(zhì)性的話語(yǔ)權(quán)。以協(xié)商民主理論構(gòu)建新型的行政決策模式是改變這一現(xiàn)狀的可能途徑。行政協(xié)商決策的正當(dāng)性，可以從決策的前提、過(guò)程及結(jié)果三個(gè)方面進(jìn)行考察。但是在實(shí)踐中，行政協(xié)商決策可能遇到諸如公共理性不足、參與者實(shí)際上的不平等及達(dá)成共識(shí)困難等問(wèn)題。為此，有必要建立起多維度的行政協(xié)商決策制度保障體系，包括以信息公開(kāi)與社會(huì)組織化為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)性制度，賦予公民決策啟動(dòng)權(quán)、規(guī)范決策過(guò)程話語(yǔ)秩序與話語(yǔ)權(quán)力的規(guī)則制度，以及以司法審查、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和行政決策評(píng)估等途徑的責(zé)任追究制度。

協(xié)商民主；行政決策；公民參與；正當(dāng)性；制度保障

代議制民主是近代以來(lái)的主流價(jià)值觀念與政治實(shí)踐方式。然而，這一民主模式訴諸專家治理，精英主義傾向不斷強(qiáng)化。公民逐漸游離于政治領(lǐng)域，對(duì)關(guān)涉自身利益的公共事務(wù)的決策幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)和影響力。反思這一現(xiàn)狀，不甘于做政府決策的被動(dòng)接受者，而是公共事務(wù)參與者或自治者，成為公民參與行政決策的根本理由。在具有共和主義精神內(nèi)涵的參與性民主興起的背景下，行政決策民主化成為時(shí)代之潮流。本文審視與分析了當(dāng)前我國(guó)行政決策公民參與的現(xiàn)狀和所存在問(wèn)題的原因，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)行政決策中公民實(shí)質(zhì)性的參與，須有效融合協(xié)商民主的精神與要素。目前，理論界對(duì)協(xié)商決策或者秉持極度推崇的態(tài)度，或者認(rèn)為其毫無(wú)新意。我們認(rèn)為，適當(dāng)?shù)闹贫冉ㄔO(shè)完全可能使行政協(xié)商決策發(fā)揮其積極功效。

一、當(dāng)下我國(guó)行政決策中的公民參與之審視

隨著行政體制改革的深入，為滿足公民對(duì)善治理想的訴求及實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化與民主化，我國(guó)政府認(rèn)識(shí)到公民參與行政決策的重要性。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求各級(jí)政府建立健全“公眾參與、專家論證和政府決定”的行政決策機(jī)制。這種包括公民參與在內(nèi)的多元化行政決策體制，是對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜的一種積極回應(yīng)，體現(xiàn)了追求民主正當(dāng)性的價(jià)值選擇。

令人遺憾的是，現(xiàn)行的法律與政策所創(chuàng)設(shè)的公民參與機(jī)制，在實(shí)踐中并沒(méi)有發(fā)揮出制度設(shè)計(jì)者設(shè)想及公眾期待的效果，相反，在經(jīng)過(guò)一段帶有鬧劇意味的決策參與后，公眾對(duì)諸如各地開(kāi)展的公用事業(yè)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)、行政立法“論證會(huì)”、“座談會(huì)”的熱情不斷消退，尤其是對(duì)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的公正性表示出極大的懷疑。正如學(xué)者所言：“過(guò)往實(shí)踐所顯示的是‘原本增加公眾參與，鼓勵(lì)多方交流表達(dá)’的創(chuàng)新體制，卻并未像制度設(shè)計(jì)者所想像的那樣成為體現(xiàn)行政決策過(guò)程民主性的資源，反倒成了決策者可以在多元主體參與的情境中很便利地獨(dú)占決策權(quán)的合法手段。所謂民主化和正當(dāng)化的功能期待，只能是一種形式。”[1]“美好理想”未能實(shí)現(xiàn)的原因，在于現(xiàn)有的行政決策體制“本質(zhì)上是一種由政府主導(dǎo)的‘知識(shí)—權(quán)力’的壟斷體制”，“公眾參與制度在我國(guó)的流變過(guò)程中始終定位于聽(tīng)取意見(jiàn)，這種功能空間反映的是公平取向，而非民主價(jià)值”[2]。質(zhì)言之，現(xiàn)有的行政決策體制下，決策知識(shí)與話語(yǔ)權(quán)依舊由行政機(jī)關(guān)掌控，未能反映出程序正義所要求的程序內(nèi)在價(jià)值，公民參與對(duì)決策結(jié)果的影響微乎其微。因此，要達(dá)成公民參與對(duì)行政決策的實(shí)質(zhì)性作用，不能僅僅賦予公眾參與行政決策的形式要求，而應(yīng)該把公民參與上升為一種“參與權(quán)”，使之在決策過(guò)程中享有實(shí)質(zhì)性的話語(yǔ)權(quán)[1]。

由此看來(lái)，確保公民參與決策的實(shí)質(zhì)影響力是提升行政決策的正當(dāng)性的重要條件，而協(xié)商民主或許可能成為彌補(bǔ)這一條件的選擇方案。

二、行政協(xié)商決策的正當(dāng)性

作為對(duì)自由主義民主規(guī)范實(shí)踐批判而生的協(xié)商民主內(nèi)涵豐富，其核心任務(wù)是要“發(fā)現(xiàn)構(gòu)思公共決策的方法，它既要有充分的認(rèn)知以使決策是真正協(xié)商的，又要對(duì)作為民主的個(gè)體公民的地位作出足夠的回應(yīng)”[3]。將協(xié)商民主引入行政決策以構(gòu)建其正當(dāng)性，可以從決策的前提、過(guò)程及結(jié)果三個(gè)方面進(jìn)行考察。

(一)協(xié)商決策以承認(rèn)多元化為前提

任何社會(huì)都是多元的，如何在多元性的社會(huì)結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生不同程度的一致或共識(shí)，是協(xié)商民主的主要任務(wù)。盡管自由主義民主也承認(rèn)多元性，但無(wú)論是精英主義民主還是多元主義民主，都強(qiáng)調(diào)民主是在“市場(chǎng)規(guī)則”之下的競(jìng)爭(zhēng)，前者認(rèn)為“它淘汰競(jìng)爭(zhēng)選票和權(quán)力的斗爭(zhēng)中的最弱者，確認(rèn)最強(qiáng)者”[4]，后者主張?jiān)斐梢环N“競(jìng)爭(zhēng)性均衡”的趨勢(shì)。無(wú)論如何，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是一個(gè)團(tuán)體對(duì)另一個(gè)團(tuán)體的勝利，是一種價(jià)值對(duì)另一種價(jià)值的征服。協(xié)商決策承認(rèn)差異和多元，最大限度地?cái)U(kuò)大不同群體在行政決策事務(wù)中的參與，通過(guò)對(duì)話和交流了解不同團(tuán)體或個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、尊重不同的視角，修正偏好以產(chǎn)生不同程度的一致或共識(shí)。

(二)協(xié)商決策要求參與是平等的參與

平等是協(xié)商民主的基本價(jià)值訴求，就協(xié)商決策而言，平等包括程序和實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度。

程序上的平等包括三個(gè)方面：一是無(wú)限制領(lǐng)域，禁止任何對(duì)協(xié)商程序必須涵括的內(nèi)容加以限制，決策議程的設(shè)置不能先于討論、審議和決策；二是作為公正的核心，協(xié)商程序依靠公正的討論來(lái)保證參與者被平等對(duì)待，所有觀點(diǎn)都接受嚴(yán)格的公共審查來(lái)實(shí)現(xiàn)公正。最后的決策內(nèi)容不是依賴于各方主體的地位與資源，而是“更好觀點(diǎn)的力量”；三是協(xié)商決策應(yīng)公平對(duì)待各種可選擇的方案，并排除參與者發(fā)言順序、辯論結(jié)束的時(shí)間等偶然性因素對(duì)協(xié)商結(jié)果的影響。

程序民主的倡導(dǎo)者無(wú)論是羅伯特·達(dá)爾還是羅爾斯，在強(qiáng)調(diào)程序正義的同時(shí)都沒(méi)有忽視公民的實(shí)質(zhì)權(quán)利，如達(dá)爾明確指出：“民主過(guò)程的權(quán)利不‘僅僅是形式上的’，為了行使這一權(quán)利，所有它所必需的資源和制度都必須存在；如果這些必需之物缺乏的話，民主過(guò)程本身就不存在了?！盵5]協(xié)商決策的實(shí)質(zhì)平等目的是為了實(shí)現(xiàn)科恩所描述的那種狀態(tài)：“現(xiàn)存權(quán)力與資源的分配不會(huì)影響他們?cè)趨f(xié)商過(guò)程任何階段的機(jī)會(huì)，也不會(huì)在其協(xié)商中發(fā)揮權(quán)威性作用。”實(shí)質(zhì)平等主要體現(xiàn)為協(xié)商參與者平等的政治影響機(jī)會(huì)、非強(qiáng)制參與和自由自愿的決策、平等影響他人的機(jī)會(huì)及差別不是太大的政治上的相關(guān)能力等方面[3]。

(三)協(xié)商決策的結(jié)果體現(xiàn)合法性

行政協(xié)商決策之所以體現(xiàn)合法性，表現(xiàn)為在理想的條件下，決策廣泛地聽(tīng)取與吸收了公民的意見(jiàn)與建議，而不僅僅是行政官員單方意志，決策結(jié)果是理性推動(dòng)下的共識(shí)與一致。如果理想的共識(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，決策最終由行政機(jī)關(guān)做出，那也因?yàn)橹暗臏贤?、尊重與互諒而提升了決策的合法性。誠(chéng)如博曼所言：“多元共識(shí)僅僅要求的是公共協(xié)商過(guò)程中的持續(xù)性合作，即便存在持續(xù)性的分歧也不要緊。……聚集不是公共理性或討論的必然要求。”[6]換言之，公民意志雖然未在決策結(jié)果中得到充分的體現(xiàn)，但在決策過(guò)程中被給予足夠的尊重，多數(shù)意志或行政意志所以成為一般規(guī)則，不是取決于偏好多寡或行政權(quán)威，而是通過(guò)實(shí)質(zhì)平等與程序平等下“更好觀點(diǎn)的力量”展示，公民對(duì)協(xié)商決策的結(jié)果因此會(huì)有較大程度的認(rèn)同感。

三、行政協(xié)商決策的障礙

如此看來(lái)，行政協(xié)商決策的正當(dāng)性需以一定的條件和假設(shè)為前提，也正是這些條件，使協(xié)商決策具有一定的理想色彩。在多元社會(huì)里實(shí)施行政協(xié)商決策面臨的問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面。

(一)公共理性的不足

哈貝馬斯認(rèn)為，只要參與公共對(duì)話的人都具有一定的理性能力與真誠(chéng)性，那么在理想對(duì)話情境中，他們就有可能達(dá)成共識(shí)[7]?，F(xiàn)代政治生活領(lǐng)域的公共理性，其主體包括公民和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，這兩大主體的公共理性往往都是不完全的。

首先，協(xié)商決策要求公民不能以處理私人事務(wù)、對(duì)待私人利益的態(tài)度去處理公共事務(wù)及對(duì)待公共利益。然事實(shí)上，較之于公共事務(wù)與公共利益，公民更關(guān)注于私人事務(wù)與私人利益，并不總是樂(lè)于為了公共利益的達(dá)成而犧牲私人利益。在協(xié)商決策的過(guò)程中，公民應(yīng)該依概念、推理就決策事務(wù)展開(kāi)辯論，不行使強(qiáng)力，也不屈服于強(qiáng)力，但實(shí)踐中的公民常常受到情緒的影響，憤怒、不滿甚至謾罵而拒絕接受對(duì)方的意見(jiàn)及真誠(chéng)的溝通，或者因知識(shí)、信息的匱乏及表達(dá)能力的不足而無(wú)法真實(shí)表達(dá)自己的意見(jiàn)。

其次，從行政機(jī)關(guān)的角度看，公共理性約束了政府和公務(wù)員的行為，強(qiáng)調(diào)政府治理的價(jià)值正義性和行為規(guī)范性。盡管韋伯視現(xiàn)代官僚組織為“理性化”的組織，“這種機(jī)構(gòu)(官僚制)一旦建立，其客觀上的不可或缺性加上它特有的‘非人格性’，使得它——相對(duì)于封建的，基于個(gè)人忠誠(chéng)的秩序——很容易為任何人服務(wù)，只要此人知道如何來(lái)駕馭它”[8]。但必須要承認(rèn)的是，理性化的官僚組織，不等于組織中的行政人員也是理性的，他們會(huì)追求公共利益之外的個(gè)人利益或部門利益，有為尋租而在決策中濫用行政權(quán)力的動(dòng)力。除此之外，公共官員也有自己的價(jià)值觀，他們的價(jià)值觀會(huì)有意或無(wú)意地對(duì)行政決策產(chǎn)生影響。

(二)協(xié)商參與者實(shí)際上的不平等

根據(jù)博曼的觀點(diǎn)，協(xié)商不平等可以歸納為三種類型：權(quán)力不對(duì)稱、交流不平等以及‘政治貧困’或公共能力的缺乏[6]。在不平等的境況下：首先，掌握公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)與掌握經(jīng)濟(jì)資源的利益集團(tuán)，可以以“承諾”的方式利誘或以“恐嚇”的方式威脅弱勢(shì)力量。其次，行政機(jī)關(guān)與利益集團(tuán)憑借其資源上的優(yōu)勢(shì)，可能控制決策的議程，或打壓、排斥弱勢(shì)力量的方案、觀點(diǎn)，從而達(dá)到其所追求的意圖，弱勢(shì)力量在決策過(guò)程中被邊緣化，參與也就成為形式上的“走過(guò)場(chǎng)”；再次，行政機(jī)關(guān)與利益集團(tuán)比弱勢(shì)力量具有更強(qiáng)的信息資源與知識(shí)力量，他們也有足夠的實(shí)力聘用專業(yè)人士作為代理人進(jìn)一步強(qiáng)化這種能力，也可以借助新聞媒體擴(kuò)大他們觀點(diǎn)的影響力。

資源的不平等在行政決策中的副作用若不能通過(guò)其他制度得以抑制，其后果是協(xié)商決策的秩序被完全打破：行政機(jī)關(guān)無(wú)意與民眾展開(kāi)真正協(xié)商，弱勢(shì)力量采取不合作的方式予以抵抗，“共識(shí)”或“持續(xù)的合作”也就成為一種愿景而已。

(三)一致性共識(shí)的困境

行政協(xié)商決策之所以正當(dāng)，在于參與各方之間信息的共享，在于通過(guò)溝通與辯論對(duì)自己的信念與偏好有一個(gè)更真實(shí)的理解。不過(guò)，由于時(shí)間的緊迫性，決策不可能一直被擱置，而且人們的認(rèn)知是有限的，決策過(guò)程中獲得所有的信息是不可求的。與立法決策和司法決策相比，行政決策更加注重效率，但在另一方面，協(xié)商決策又致力于對(duì)信息的充分共享以改變參與者的偏好，使每個(gè)公民偏好趨向一致——從而實(shí)現(xiàn)公共利益。從這個(gè)角度講，信息的共享與正當(dāng)?shù)男姓Q策之間存在一個(gè)邏輯循環(huán)上的悖論。

共識(shí)能否達(dá)成，除了信息共享之外，還受制于其他諸多因素的影響，尤其是在多元主義社會(huì)背景之下，最終的決策不僅僅是利益問(wèn)題，還可能是所謂的原則問(wèn)題，利益或許可以妥協(xié)，原則卻常常難以調(diào)和。例如研究克隆人與反對(duì)基因科技、廢除死刑與反對(duì)廢除死刑等，這些公共領(lǐng)域里常見(jiàn)的政策辯論，并沒(méi)有因?yàn)殚L(zhǎng)期討論而獲得共識(shí)。共識(shí)無(wú)法產(chǎn)生是因?yàn)槿祟惖膬r(jià)值、信仰、立場(chǎng)在本質(zhì)上屬于多元狀態(tài)，彼此之間不是總能夠通約共量。

四、行政協(xié)商決策的制度保障

為建立與實(shí)施行政協(xié)商決策機(jī)制，應(yīng)從各個(gè)層面盡可能地創(chuàng)造出協(xié)商決策所需要的條件，提供有效的制度保障體系。這一保障體系可以大致分為三個(gè)層面：基礎(chǔ)性制度、協(xié)商決策規(guī)則制度及責(zé)任追究制度。

(一)基礎(chǔ)性制度

行政協(xié)商決策的基礎(chǔ)性制度主要指信息公開(kāi)制度與社會(huì)組織化制度。

首先，關(guān)于信息公開(kāi)制度，行政協(xié)商決策過(guò)程主要涉及行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)以及公用事業(yè)服務(wù)提供方的信息公開(kāi)?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，行政決策中的政府信息公開(kāi)，將行政決策的目的、備選方案、理由等充分展現(xiàn)在公眾面前，最大程度上約束行政機(jī)關(guān)在決策中的自由裁量權(quán)，也為公眾提供備選方案、指正行政機(jī)關(guān)決策方案中的錯(cuò)誤、充分討論與溝通、有效改變偏好等奠定基礎(chǔ)。為此世界許多國(guó)家通過(guò)立法，將政府信息公開(kāi)行為規(guī)范化，它們的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)進(jìn)一步改善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度具有重要的參考價(jià)值。對(duì)于公用事業(yè)服務(wù)提供方，它們負(fù)有公法上的特別義務(wù)，因此同樣應(yīng)當(dāng)履行信息公開(kāi)之職責(zé)：就政府特許經(jīng)營(yíng)而言，“有的立法明確要求經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公告特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他關(guān)系公共利益、公共安全的信息”[9]；對(duì)于適用政府采購(gòu)的事業(yè)性業(yè)務(wù)委托，目前中央及地方立法都沒(méi)有明確將服務(wù)供應(yīng)商的服務(wù)信息的公開(kāi)義務(wù)，這是立法所需完善的。

其次，社會(huì)組織化制度。協(xié)商決策的核心理念在于受決策影響的公民都有權(quán)利與機(jī)會(huì)參與到?jīng)Q策過(guò)程中去，但事實(shí)上，在較為宏觀的協(xié)商決策中，并不是所有利益相關(guān)人都有時(shí)間、精力及甘愿付出相應(yīng)成本參與決策。作為對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，必要的代表是制度化公共協(xié)商的恰當(dāng)形式，并輔之于“協(xié)商性民意調(diào)查”等方法解決公民與代表間內(nèi)在沖突這一制度性難題[10]。政治過(guò)程開(kāi)始于某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人的利益表達(dá)，在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府還權(quán)社會(huì)的推進(jìn)，各種各樣的社會(huì)組織正在蓬勃興起，它們(尤其是非營(yíng)利組織)代表處于不同立場(chǎng)的公民參與到行政決策之中去，其影響力遠(yuǎn)大于個(gè)體公民參與的影響力。行政機(jī)關(guān)對(duì)這些組織大可不必抱著過(guò)于警惕與防范的心態(tài)，而應(yīng)允許、鼓勵(lì)、規(guī)范各種社團(tuán)的生成與正當(dāng)活動(dòng)，對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)做必要的修改，放松規(guī)制，同等對(duì)待各種社會(huì)團(tuán)體，對(duì)于弱勢(shì)群體組織的建設(shè)，應(yīng)給予一定的扶持，以增強(qiáng)這些群體在行政決策的話語(yǔ)權(quán)。

(二)行政協(xié)商決策規(guī)則制度

首先，賦予公民行政協(xié)商決策的啟動(dòng)權(quán)。政府控制下的公民參與只能被認(rèn)定為弱勢(shì)民主意義上的參與。政府部門單方確定的議題以及自上而下組織的“協(xié)商”，往往是政府掌握話語(yǔ)霸權(quán)。行政協(xié)商決策要實(shí)現(xiàn)開(kāi)放性與動(dòng)態(tài)性，公民啟動(dòng)協(xié)商決策實(shí)為必要。因此，行政協(xié)商決策要求在議題的形成階段，通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的議題形成權(quán)與決策啟動(dòng)權(quán)。筆者認(rèn)為，相關(guān)法律規(guī)定至少應(yīng)該包括議題由誰(shuí)提出、如何提出、在何種條件下應(yīng)該進(jìn)行政府決策議程、政府對(duì)不納入決策議程的議題應(yīng)如何回應(yīng)、公民可以通過(guò)何種途徑追究政府不作為的責(zé)任等。

其次，規(guī)范行政協(xié)商決策過(guò)程中的話語(yǔ)秩序與話語(yǔ)權(quán)力。?？抡J(rèn)為：“在任何社會(huì)中，話語(yǔ)即是權(quán)力，因?yàn)槟切?duì)話語(yǔ)起決定作用的規(guī)則強(qiáng)化了有關(guān)何為理性、理智以及真實(shí)的判定標(biāo)準(zhǔn)，因而，站在這些規(guī)則之外發(fā)言，就要冒被邊緣化和被排斥的危險(xiǎn)。”[11]行政決策過(guò)程中各方的意見(jiàn)及利益都能被充分的重視，前提是建立起規(guī)范的話語(yǔ)秩序與話語(yǔ)權(quán)力。

法律應(yīng)承擔(dān)起提供達(dá)成話語(yǔ)共識(shí)的制度保障之職責(zé)，為協(xié)商各方搭建一個(gè)各方都能接受的溝通平臺(tái)。盡管不同公共事務(wù)在決策程序上存在某些差異，但一個(gè)規(guī)范化的話語(yǔ)秩序與話語(yǔ)權(quán)力至少應(yīng)該體現(xiàn)公開(kāi)、自由、平等、充分、及時(shí)等特點(diǎn)，如此方能獲得各方對(duì)行政決策制度的認(rèn)同。另外，行政協(xié)商決策的過(guò)程不是無(wú)限期的，否則既不利于決策的效率，也可能會(huì)被某方采取拖延策略，致使其他方在厭倦、疲憊中被迫接受某一方案。當(dāng)然，協(xié)商的期限并不是行政機(jī)關(guān)單方隨意決定，它應(yīng)該根據(jù)決策事項(xiàng)的性質(zhì)、重要性、涉及人群等因素綜合考量，為一般理性所能接受。

(三)建立責(zé)任追究制度

倘若行政機(jī)關(guān)缺乏公共理性，很難想象行政協(xié)商決策機(jī)制能夠建立與持續(xù)。與其他協(xié)商不同，行政協(xié)商決策中行政機(jī)關(guān)與其他協(xié)商參與方地位并非完全平等，從尋租與便宜行事的角度看，我們很難獲得支撐性理由認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具備建立協(xié)商決策的原始動(dòng)力。為此，建立對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究制度或許是我國(guó)目前憲政與政治框架下唯一可行的方法。

1.司法審查。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》以人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利保障為目的，作為政治權(quán)利的參與權(quán)尚難以獲得救濟(jì)的切入點(diǎn)。盡管有學(xué)者提出，人民法院通過(guò)司法解釋，公民以主觀訴訟的形式，根據(jù)正當(dāng)行政程序的基本要求對(duì)行政決策過(guò)程進(jìn)行審查[12]，但這一建議在當(dāng)下法院所具有的權(quán)限內(nèi)恐怕還難以實(shí)現(xiàn)。更何況行政協(xié)商決策指向的公共事務(wù)，可能并不是針對(duì)特定的人，對(duì)公民的權(quán)利并不會(huì)產(chǎn)生直接的法律效果，公民以現(xiàn)行《行政訴訟法》為依據(jù)尋求救濟(jì)困難更大。因此，或許唯有堅(jiān)持“不破不立”之路徑，通過(guò)較為全面地對(duì)《行政訴訟法》作出修改方能有效解決這一難題。

2.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。在《行政訴訟法》不能有效提供救濟(jì)、以司法監(jiān)督迫使行政機(jī)關(guān)以協(xié)商方式作出決策的情況下，權(quán)力機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督將是改變這一現(xiàn)狀的有效途徑。譬如，人大以質(zhì)詢、特別問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)等形式，就重大行政決策中出現(xiàn)的各種問(wèn)題進(jìn)行追責(zé)，并提醒其加強(qiáng)行政決策科學(xué)、民主的必要性，以監(jiān)督促使行政機(jī)關(guān)的“反省”，使其認(rèn)識(shí)到協(xié)商是改善行政決策質(zhì)量的重要方式。行政協(xié)商決策所可能產(chǎn)生的“正強(qiáng)化”與權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)傳統(tǒng)行政決策的“負(fù)強(qiáng)化”，將有效培育行政機(jī)關(guān)的公共理性，激勵(lì)其選擇正確的決策方式。

3.行政決策評(píng)估。目前，我國(guó)不少地方政府制定了重大行政決策實(shí)施后的評(píng)估文件，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的自我拘束。不過(guò)，細(xì)究南京市、南昌市等政府制定的決策評(píng)估文件，可知評(píng)估基本圍繞決策“實(shí)施”后的相關(guān)內(nèi)容展開(kāi)，對(duì)行政決策過(guò)程情況皆只字未提。一個(gè)決策的效果如何，決策執(zhí)行固然重要，但是一個(gè)質(zhì)量上乘的決策是基本前提，決策本身存在重要缺陷，就不可能取得令人滿意的執(zhí)行效果。因此，行政決策的評(píng)估，不僅包括決策執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果的評(píng)估，還應(yīng)該包括決策制定過(guò)程的評(píng)估，重視行政決策中的協(xié)商程序，論證行政決策本身是否具有正當(dāng)性，決策不僅要符合法律的要求，而且要體現(xiàn)民主的精神與價(jià)值。

[1]肖北庚.論協(xié)商民主在行政決策機(jī)制中的引入[J].現(xiàn)代法學(xué),2009(5).

[2]王錫鋅.公共決策中的大眾、專家與政府——以中國(guó)價(jià)格決策聽(tīng)證制度為個(gè)案的研究視角[J].中外法學(xué),2006(4).

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[責(zé)任編輯孫景峰]

OnDeliberativeDecision-makingofAdministrationandItsInstitutionalProtection

OUYANG Jun-jun，et al

(Yangzhou University,Yangzhou 225007,China)

In the existing administrative decision-making mode, citizens have no substantive power of discourse. So, using deliberative democracy theory to build a new type of executive decision-making model is the possible ways to change the status quo. The legitimacy of deliberative decision-making of administration could be reviewed from the premise, process and results of decision-making. But in practice, deliberative decision-making of administration may encounter a series of problems. Therefore, it is necessary that the institutional protection should be built from the basic system, the system of rules of deliberative decision-making and responsibility-assigning mechanism.

deliberative democracy;administrative decision-making;political participation;legitimacy;institutional protection

D693.6

A

1000-2359(2012)02-0038-04

歐陽(yáng)君君(1981—)，男，江西新余人，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院講師，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，主要從事公共治理理論與行政法基本理論研究；馬巖(1976—)，男，安徽蒙城人，中共國(guó)家稅務(wù)總局黨校講師，主要從事公共管理研究。

2011-12-13