黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理和服務(wù)的機(jī)制建構(gòu)：上海經(jīng)驗(yàn)

廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院 馬聰

黨的十九大對(duì)我國(guó)的社會(huì)基本矛盾提出了新的論斷，[1]人們對(duì)生活的追求也不再僅僅停留在衣食住行等方面，精神層次的需求也日益提升，城市社區(qū)治理與服務(wù)的質(zhì)量成為衡量人民美好生活的重要指標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)各項(xiàng)工作事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，國(guó)家就高度重視社區(qū)黨建工作。加強(qiáng)新時(shí)期黨建工作是我國(guó)城市社會(huì)治理模式變化的要求，同時(shí)也是為了滿足人民對(duì)美好生活的追求以及提高中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的要求。上海市作為中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)源地和較早一批開展社區(qū)服務(wù)的城市，是我國(guó)城市社區(qū)治理的“排頭兵”，研究上海黨建社區(qū)治理并對(duì)其創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行探究，具有重要意義。

一、上?！包h建引領(lǐng)”的社區(qū)治理實(shí)踐探索

上海在過(guò)去十年間利用其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、政治等優(yōu)勢(shì)，在依托國(guó)家總體戰(zhàn)略的情況下進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變。早在2004年上海就出臺(tái)了文件強(qiáng)調(diào)了基層黨建在社區(qū)建設(shè)中的重要性，要通過(guò)完善區(qū)域化黨建加強(qiáng)社區(qū)的治理能力和服務(wù)能力。

（一）重心下移：將管理和服務(wù)重點(diǎn)向街道社區(qū)下沉

上海社區(qū)在基層建設(shè)中形成了很多優(yōu)良策略，“1+6”文件提出的核心就是推動(dòng)權(quán)利重心的下沉。如讓街區(qū)的黨工委全面負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)工作安排；將街道劃分為若干個(gè)片區(qū)形成網(wǎng)格化社區(qū)群等。一系列精準(zhǔn)化措施的實(shí)施，很好地解決了傳統(tǒng)管理中職責(zé)不匹、權(quán)力濫用和效率低下等問(wèn)題，充分發(fā)揮了黨組織的活力。在新形勢(shì)的變化下，上海黨建的格局漸漸從區(qū)域化轉(zhuǎn)向整體化，形成了一個(gè)以街道黨建管理為突破帶動(dòng)群建，多主體參與、多領(lǐng)域配合的社區(qū)管理模式，進(jìn)而創(chuàng)建出一個(gè)多方位、多層次、多領(lǐng)域、全覆蓋的社區(qū)治理新格局。

（二）核心建設(shè)：“黨建引領(lǐng)”的區(qū)域化治理體系

上海社區(qū)區(qū)別于其他地區(qū)治理的特征在于堅(jiān)持“黨建引領(lǐng)”的社會(huì)治理模式。依托于城市社區(qū)的發(fā)展，上海形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的治理模式。通過(guò)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)力量參與到城市的社區(qū)管理和服務(wù)中。將社區(qū)黨工委的范圍進(jìn)行擴(kuò)充，成立社區(qū)委員會(huì)并引導(dǎo)社會(huì)各階層參加，作為監(jiān)督和評(píng)議的機(jī)構(gòu)，落實(shí)黨建引領(lǐng)、多元共治的創(chuàng)新模式。黨組織發(fā)揮好橋梁作用，整合社會(huì)資源以更好的解決區(qū)域治理問(wèn)題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求與供給的匹配?？偟膩?lái)說(shuō)就是賦予街道黨工委更豐富的資源和權(quán)利，以街區(qū)辦事處為核心，各部門相配合，直接對(duì)社區(qū)進(jìn)行治理。

（三）圍繞中心：以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中心任務(wù)

單純依靠社區(qū)自身發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的，上海市基于現(xiàn)實(shí)考慮，建立了基層黨建的“四級(jí)網(wǎng)格”結(jié)構(gòu)，即市、區(qū)、街道、居民委員會(huì)四級(jí)縱向貫通、橫向協(xié)同。由區(qū)委統(tǒng)一進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，定期對(duì)黨建工作進(jìn)行分析監(jiān)督、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；街道與區(qū)委密切配合，落實(shí)具體工作；社區(qū)黨組織除專職人員外，吸收不同社會(huì)主體中的黨員負(fù)責(zé)人，幫助街道黨工委減少工作阻力。以黨建為中心有效整合社會(huì)力量，圍繞社會(huì)治理的重點(diǎn)開展各項(xiàng)工作，保證黨建治理能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)和推進(jìn)，各項(xiàng)工作能順利落實(shí)。

（四）智慧黨建：以“互聯(lián)網(wǎng)+”為支撐的黨建服務(wù)

上海依托于現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)黨建進(jìn)行武裝，推動(dòng)社區(qū)治理與時(shí)代發(fā)展并行。推進(jìn)“智慧黨建”建設(shè)與“智慧社區(qū)”相對(duì)接，打破不同行業(yè)不同部門之間的“信息壁壘”。最具有代表性的突破是社區(qū)事務(wù)受理中心窗口的服務(wù)升級(jí)，由最開始只能辦理單一的戶籍事務(wù)到“全市通辦”；由最初必須在窗口辦理業(yè)務(wù)到現(xiàn)今“一網(wǎng)通辦”，大大提高了社區(qū)服務(wù)的效率和滿意度。

不僅如此，信息資源的流通和政務(wù)的公開大幅度提高了黨建社區(qū)服務(wù)的規(guī)范性和透明度，群眾還可對(duì)政府工作進(jìn)行滿意度評(píng)分，更是直接提高了服務(wù)中心的效率和質(zhì)量，在黨組織與群眾間構(gòu)建了一座信任的橋梁。

二、上?；鶎狱h建工作的制約因素

作為我國(guó)的超大城市，上海在“黨建引領(lǐng)”下充分發(fā)揮了政治優(yōu)勢(shì)，將政治優(yōu)勢(shì)建立在經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，使社會(huì)治理與服務(wù)取得了優(yōu)異的成績(jī)，為其他城市的社區(qū)建設(shè)創(chuàng)建了典范，但在其建設(shè)和發(fā)展中還是存在一些不足之處。

（一）政府社區(qū)治理機(jī)制不完善

現(xiàn)有的政府的管理框架限制了基層黨建的權(quán)利和資源分配，權(quán)責(zé)不匹配。首先，雖然政府有意識(shí)地加強(qiáng)基層黨建治理的權(quán)利權(quán)限，但從現(xiàn)在街區(qū)黨建的發(fā)展來(lái)看，基層黨組織承擔(dān)了社區(qū)治理中大部分的責(zé)任，權(quán)利卻依舊受限。其次，不同區(qū)域的民生發(fā)展?fàn)顩r不均衡，對(duì)資源分配的需求層次也不盡相同，行政資源在劃分的時(shí)候沒(méi)有著重考慮區(qū)域發(fā)展的差異性問(wèn)題，導(dǎo)致資源的再分配時(shí)產(chǎn)生不公正現(xiàn)象，影響了公共資源利用的效率，也使得致使很多想法成為空想，無(wú)法兌現(xiàn)，阻礙了社區(qū)的發(fā)展。

（二）社區(qū)工作者的培養(yǎng)需要增強(qiáng)

加強(qiáng)基層黨建，完成各項(xiàng)任務(wù)和目標(biāo)需要培養(yǎng)一批社區(qū)的工作人員。雖然上海的社會(huì)治理在我國(guó)發(fā)展位居前列，對(duì)社會(huì)工作者的培育工作也起步較早，但社會(huì)工作人員的流動(dòng)性依然很高。而且由于社區(qū)資源有限，社區(qū)工作困難以及社區(qū)人員流動(dòng)性比較強(qiáng)等原因，職位空缺等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。社工隊(duì)伍的建設(shè)情況不理想，社會(huì)工作者的后繼力量不足。

（三）多元主體的參與的能力有待改進(jìn)

上海社區(qū)治理中多元主體參與社區(qū)治理的水平參差不齊，影響了社區(qū)的發(fā)展。主要體現(xiàn)在各參與主體間的聯(lián)系不夠密切、活動(dòng)的參與的方式較單一、主體間的權(quán)責(zé)界限不明確等方面，導(dǎo)致主體參與的積極性和主動(dòng)性不強(qiáng)。甚至社區(qū)居民社區(qū)治理與服務(wù)的了解程度也不足，居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同感不強(qiáng)，使社區(qū)治理能力止步不前，單純依靠黨建進(jìn)行引領(lǐng)的任務(wù)過(guò)于繁重。

三、完善黨建引領(lǐng)機(jī)制的路徑分析

基于對(duì)上海近年來(lái)的社區(qū)治理工作進(jìn)行分析，分析其在黨建引領(lǐng)路徑中的經(jīng)驗(yàn)和不足，利用好上海社區(qū)黨建創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步解決好我國(guó)城市社區(qū)治理和服務(wù)體系中存在的一系列問(wèn)題。

（一）推進(jìn)基層黨建的機(jī)制改革

一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨需要加強(qiáng)自身建設(shè)?；鶎狱h組織的工作領(lǐng)導(dǎo)能力和引領(lǐng)作用是進(jìn)行城市社區(qū)治理和服務(wù)最重要的因素。在基層黨組織內(nèi)部，加強(qiáng)黨員同志的思想教育，同時(shí)通過(guò)黨內(nèi)的思想文化建設(shè)引領(lǐng)社區(qū)工作者和各參與主體。加強(qiáng)人才保障機(jī)制，對(duì)優(yōu)秀的人才進(jìn)行培養(yǎng)，堅(jiān)持社區(qū)工作者的專業(yè)化培養(yǎng)，建立一套專門的培養(yǎng)機(jī)制向社區(qū)輸送人才。另一方面，加強(qiáng)街道黨組織在社會(huì)治理方面的能力尤為重要。上級(jí)黨組織對(duì)于街道黨工委的支持力度要加強(qiáng)，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和考核機(jī)制。對(duì)于兩級(jí)黨組織之間的權(quán)利歸屬要?jiǎng)澐置鞔_，防止出現(xiàn)權(quán)力交叉重疊、權(quán)利濫用等現(xiàn)象。在進(jìn)行資源分配時(shí)要改變以往那種僅通過(guò)行政區(qū)劃單元對(duì)資源進(jìn)行分配的方式，創(chuàng)新發(fā)展資源配置的新模式，保證資源向真正有需求的地區(qū)傾斜，最大程度的提高資源的利用效率。

（二）推進(jìn)“智慧社區(qū)”的平臺(tái)構(gòu)建

黨的十九大報(bào)告提出要建設(shè)智慧社會(huì)。[2]要加強(qiáng)黨建社區(qū)平臺(tái)的建立，將社區(qū)事務(wù)進(jìn)行信息化處理，加強(qiáng)基層黨組織對(duì)整個(gè)社區(qū)的把控程度。同時(shí)不同主體間的權(quán)責(zé)界限也更清晰，為上一級(jí)黨組織的監(jiān)督和考察提供了便利。另一方面也要加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，社區(qū)各參與主體均加入其中，各種政策和措施公開透明，成員參與渠道轉(zhuǎn)型升級(jí)，社區(qū)主體可在平臺(tái)上進(jìn)行咨詢和監(jiān)督，形式更便利，省去了一系列的煩瑣程序，居民參與的主動(dòng)性更強(qiáng)。同時(shí)將居民最關(guān)心的事情列入平臺(tái)進(jìn)行展示，以人民為中心進(jìn)行服務(wù)，創(chuàng)新各種組織活動(dòng)的方式，尤其是對(duì)群眾反響強(qiáng)烈的問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)先解決，提升人民的滿意度。

（三）科學(xué)推進(jìn)治理方法的創(chuàng)新

“社會(huì)治理要運(yùn)用正確的方法論，堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義?！盵3]黨建引領(lǐng)并不是意味著包辦所有的事務(wù)，而是要?jiǎng)?chuàng)新工作方法，善抓重點(diǎn)，合理布局規(guī)劃。所以在黨的基層治理實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的管理權(quán)下放，使基層黨建能夠真正落到實(shí)處，就必須用科學(xué)的方法論創(chuàng)新治理方法。一是要繼續(xù)堅(jiān)持馬克思主義的學(xué)習(xí)，堅(jiān)持馬克思主義與我國(guó)實(shí)際相結(jié)合的方法論。二是用科學(xué)的方法完善基層群眾自治機(jī)制和社區(qū)志愿者激勵(lì)機(jī)制。在黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮黨員的領(lǐng)導(dǎo)作用，以社會(huì)治理的質(zhì)量和效益為出發(fā)點(diǎn)，健全社會(huì)的治理機(jī)制。通過(guò)倡導(dǎo)群眾自治和志愿者參與，吸引更多的人加入到社會(huì)治理這一活動(dòng)中來(lái)，統(tǒng)籌大多數(shù)人的智慧和力量，打造共建共治共享的社會(huì)治理共同體。

（四）加強(qiáng)基層治理的法律保障

在進(jìn)行社區(qū)黨建服務(wù)過(guò)程要加強(qiáng)基層治理方面的法律保障體系建設(shè)，全面提升社區(qū)居民的法治思維和法制意識(shí)。進(jìn)一步完善社區(qū)管理的民主程序，推動(dòng)社區(qū)治理朝著規(guī)范化、法治化的方向邁進(jìn)。開展好線上和線下的法制宣傳活動(dòng)，線上利用“智慧平臺(tái)”的建設(shè)，向群眾進(jìn)行普法教育，線下積極開展各種法治宣傳活動(dòng)，創(chuàng)新宣傳方式，打造一種易于接受和理解的法制氛圍。同時(shí)利用好法律推動(dòng)“法治惠民”的新形勢(shì)，成立相關(guān)的法律援助中心為群眾答疑解惑，并對(duì)日常的糾紛進(jìn)行調(diào)節(jié)和處理，妥善解決大多數(shù)人都法律訴求，提升居民對(duì)社區(qū)的滿意度，對(duì)基層黨建工作的認(rèn)同感。