財政預(yù)算績效目標(biāo)審核工作思路的初步探討
——基于廣東省Y市300個項目支出績效目標(biāo)審核的分析

文艷芬

（國眾聯(lián)建設(shè)工程管理顧問有限公司佛山分公司，廣東 佛山 528000）

一、基本內(nèi)容

根據(jù)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號，以下簡稱“財預(yù)〔2015〕88號文”），預(yù)算績效目標(biāo)即是財政預(yù)算的資金計劃在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出、效果。我國預(yù)算編制實行“二上二下”的程序，財政績效目標(biāo)與預(yù)算指標(biāo)同步申報、同步下達(dá)，績效目標(biāo)管理工作顯得尤為重要。

項目支出績效目標(biāo)是指依據(jù)部門職責(zé)和事業(yè)發(fā)展要求，設(shè)立并通過預(yù)算安排的項目支出在一定期限內(nèi)預(yù)期實現(xiàn)的產(chǎn)出和效益。

項目支出績效目標(biāo)主要內(nèi)涵包括總目標(biāo)、績效指標(biāo)、指標(biāo)值和績效標(biāo)準(zhǔn)。其中：總目標(biāo)是對相關(guān)財政支出的政策意圖、總?cè)蝿?wù)、總要求、總產(chǎn)出和總效益等方面內(nèi)容的概括性描述；績效指標(biāo)是總目標(biāo)的管理過程和實現(xiàn)程度的細(xì)化、量化描述，包括投入、過程、產(chǎn)出和效益四個方面；指標(biāo)值是績效指標(biāo)在實施周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的水平或結(jié)果；績效標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)定績效指標(biāo)時所依據(jù)或參考的標(biāo)準(zhǔn)。

二、績效目標(biāo)的申報要求

根據(jù)文財預(yù)〔2015〕88號，績效目標(biāo)的申報需符合以下要求。

1.指向明確：體現(xiàn)黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，符合本地區(qū)本部門中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度規(guī)劃目標(biāo)等。

2.細(xì)化量化：從項目的產(chǎn)出和效益等方面進(jìn)行細(xì)化，并設(shè)置可量化或可衡量的績效指標(biāo)。確實無法量化的，指標(biāo)值可采用定性表述，但表述應(yīng)可比較、可評定。

3.合理可行：經(jīng)過調(diào)查研究或科學(xué)論證，符合客觀實際，且能在一定期限內(nèi)如期實現(xiàn)，避免目標(biāo)設(shè)立過高或過低。

4.相應(yīng)匹配：與實施期內(nèi)的任務(wù)數(shù)或計劃數(shù)相對應(yīng)，與預(yù)算投入規(guī)模、支出內(nèi)容和政策依據(jù)相匹配。

5.整體一致：總目標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)之間應(yīng)邏輯清晰、環(huán)環(huán)相扣，體現(xiàn)投入、過程、產(chǎn)出、效益的一致性和整體性。

三、績效目標(biāo)審核要點

對績效目標(biāo)的審核主要指財政部門對預(yù)算部門（單位）報送的績效目標(biāo)進(jìn)行審核，并將審核意見反饋至相關(guān)單位，指導(dǎo)預(yù)算部門（單位）修改完善績效目標(biāo)的過程。

績效目標(biāo)審核一般按照“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”的原則，由財政部門按照預(yù)算管理級次進(jìn)行審核。同時，根據(jù)工作需要，績效目標(biāo)可委托第三方予以審核。

本次廣東省Y市300個項目支出績效目標(biāo)審核工作，結(jié)合政策文件要求及實際情況，總結(jié)預(yù)算績效目標(biāo)的審核要點如下。

一是完整性，審核績效目標(biāo)各項內(nèi)容填報是否完整、規(guī)范，內(nèi)容是否清晰、明確；單位是否提交完整的佐證材料。

二是相關(guān)性，審核績效目標(biāo)與項目支出內(nèi)容、政策依據(jù)之間的關(guān)聯(lián)情況，以及部門職責(zé)與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、佐證材料與項目績效目標(biāo)的設(shè)置是否相關(guān)。

三是全面性，審核績效指標(biāo)是否涵蓋與業(yè)務(wù)相關(guān)的個性化、行業(yè)性的主要產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)；跨年度項目是否填寫實施期目標(biāo)和實施周期指標(biāo)值。

四是可行性，審核績效目標(biāo)與預(yù)算資金規(guī)模是否匹配，績效指標(biāo)值設(shè)置是否合理，能否如期實現(xiàn)。

五是可衡量性，審核績效指標(biāo)是否細(xì)化、量化，指標(biāo)值是否可比較、可評定。

六是及時性，審核申報表及完整佐證材料是否及時提交。

本次績效目標(biāo)審核工作，主要采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方式開展。績效目標(biāo)審核結(jié)果是預(yù)算安排的重要參考因素，財預(yù)〔2015〕88號文強調(diào)了績效目標(biāo)審核結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的機制，是強化績效評價結(jié)果應(yīng)用、促進(jìn)預(yù)算管理和績效管理協(xié)同一致的重要舉措。

結(jié)果為“優(yōu)”，則直接進(jìn)入下一步預(yù)算安排流程；結(jié)果為“良”，則與相關(guān)部門或單位進(jìn)行協(xié)商，直接對其績效目標(biāo)進(jìn)行完善后，進(jìn)入下一步預(yù)算安排流程；結(jié)果為“中”，由相關(guān)部門或單位對其績效目標(biāo)進(jìn)行修改完善，按程序重新報送審核；結(jié)果為“差”，則不得進(jìn)入下一步預(yù)算安排流程。

四、績效目標(biāo)審核方法

選取績效目標(biāo)審核方法，堅持定量優(yōu)先、簡便有效的原則。本次審核主要采用橫向比較法及專家評議法，具體如下。

1.橫向比較法。將相同或類似的支出項目通過比較其在經(jīng)濟水平相當(dāng)?shù)牟煌貐^(qū)間的實施執(zhí)行情況來分析判斷預(yù)算目標(biāo)的合理性。

2.專家評議法。通過若干相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)專家對財政支出績效目標(biāo)進(jìn)行分析，匯總分析各方意見進(jìn)行審核判斷。

五、績效目標(biāo)審核的開展形式

1.財政部門對績效目標(biāo)審核?？冃繕?biāo)審核是部門預(yù)算審核的重要組成部分。財政部門根據(jù)部門預(yù)算審核的范圍和內(nèi)容，對部門報送的項目支出績效目標(biāo)和部門（單位）項目支出績效目標(biāo)進(jìn)行審核。針對不符合要求的績效目標(biāo)，財政部門應(yīng)要求報送單位及時修改、完善。經(jīng)審核符合要求后，進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程。

2.有預(yù)算分配權(quán)的部門對績效目標(biāo)審核。擁有預(yù)算分配權(quán)的部門，應(yīng)對預(yù)算部門（單位）提交的項目支出績效目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的審核，同時提出資金分配的建議。經(jīng)審核的項目支出績效目標(biāo)，報財政部門備案。

3.第三方對績效目標(biāo)審核。對一般性的項目，由財政部門根據(jù)部門預(yù)算管理流程進(jìn)行審核，提出相關(guān)審核意見。對社會關(guān)注程度高、對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要影響、關(guān)系重大民生領(lǐng)域或?qū)I(yè)技術(shù)復(fù)雜等的重點項目，財政部門可視需求將其委托給第三方，組織相關(guān)部門、專家學(xué)者、科研院所、中介機構(gòu)、社會公眾代表等共同參與審核，提出績效目標(biāo)審核的意見。

六、廣東省Y市績效目標(biāo)審核工作開展情況

1.扎實制定審核方案?？冃繕?biāo)審核前，財政部門需充分了解績效目標(biāo)審核的政策文件，同時全面學(xué)習(xí)掌握績效目標(biāo)審核的相關(guān)知識，做足功課，制定可行性審核方案。審核過程中遇到超出預(yù)想的特殊情況，及時調(diào)整方案，保障高質(zhì)量審核結(jié)果。

2.科學(xué)設(shè)置審核指標(biāo)。根據(jù)預(yù)算部門現(xiàn)階段開展的實際情況，綜合考慮影響績效目標(biāo)的審核的主客觀因素，以及項目資金申請、項目概況、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)等多方面要求，科學(xué)設(shè)置審核指標(biāo)和分值權(quán)重。指標(biāo)設(shè)置遵循“科學(xué)性”原則，并注重效果類指標(biāo)，確保設(shè)置的績效目標(biāo)能客觀反映資金績效。

3.強化主動溝通聯(lián)系。本次審核工作的開展，財政部門首先對預(yù)算部門的申報表和佐證資料進(jìn)行收集，其次組織專家組進(jìn)行申報表審核，再出具審核意見表退回給預(yù)算部門補充完善；預(yù)算部門根據(jù)審核意見再次發(fā)回完善的申報表，最后安排專人再次進(jìn)行復(fù)評，以達(dá)到申報表符合填報的要求和目的。本次采取委托第三方的形式開展目標(biāo)審核，一方面，財政部門加強與第三方的溝通聯(lián)系，及時監(jiān)督審核工作進(jìn)度、困難和問題；另一方面，加強與預(yù)算部門溝通聯(lián)系，通過電聯(lián)郵件的方式，及時反饋績效目標(biāo)審核意見，解答預(yù)算部門在完善績效目標(biāo)編報的過程中遇到的困難和問題，并及時提出解決建議。

4.深化績效目標(biāo)審核。根據(jù)當(dāng)年度的預(yù)算績效目標(biāo)申報工作等做出明確規(guī)定和詳細(xì)指引，審核中對績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、全面性、可行性、可衡量性和及時性等方面對照績效目標(biāo)審核內(nèi)容，從而發(fā)現(xiàn)問題，并歸類整理。同時對審核過程中發(fā)現(xiàn)問題較突出的項目，在預(yù)算部門修改完善后重點復(fù)核，抓好審核成效。

七、工作開展取得的成效

1.加強了績效意識，提升對績效目標(biāo)的認(rèn)知。從預(yù)算部門不理解績效目標(biāo)到完整、規(guī)范的填報項目支出績效目標(biāo)申報表，經(jīng)歷了比較曲折的道路。剛布置編制績效目標(biāo)工作的前期階段，存在預(yù)算部門對績效目標(biāo)不重視、對績效目標(biāo)編制工作不夠配合，消極對待的情況。

后期通過績效管理政策講解，邀請經(jīng)驗豐富的專家進(jìn)行培訓(xùn)等方式，幫助預(yù)算部門更好地理解預(yù)算管理的這項工作，預(yù)算部門對績效目標(biāo)的認(rèn)知有效地提高了，績效目標(biāo)的管理工作大大提升。

2.增強了績效目標(biāo)編報能力，提高績效目標(biāo)設(shè)置明確性。在“一上”階段，預(yù)算部門的項目支出績效目標(biāo)申報表的編報水平參差不齊，出現(xiàn)申報金額填寫不規(guī)范、項目支出績效指標(biāo)填寫不完整以及提交佐證資料不完整的問題。例如：單位對項目金額的理解失誤；部分預(yù)算單位分不清楚如產(chǎn)出和績效指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和可持續(xù)性影響指標(biāo)等的區(qū)別；績效目標(biāo)申報表未填寫項目支出績效目標(biāo)制定的文件或依據(jù)，也未設(shè)置預(yù)期實現(xiàn)指標(biāo)值和績效標(biāo)準(zhǔn)；三級指標(biāo)直接填寫大篇幅的文字論述，缺乏相應(yīng)的提煉等編報情況。

財政部門通過不同形式，包括內(nèi)部審核、委托第三方審核及組織專家組的審核多管齊下，規(guī)范預(yù)算部門的填報要求及規(guī)范。同時，通過現(xiàn)場培訓(xùn)及線上指導(dǎo)，對績效目標(biāo)申報表的具體填報規(guī)范要求及共性問題進(jìn)行講解及答疑后，預(yù)算部門“二上”階段的績效目標(biāo)申報質(zhì)量情況明顯改善，完善后績效目標(biāo)簡潔明確，填報規(guī)范，預(yù)算部門績效目標(biāo)的編報水平大幅度地提高。

八、存在問題

當(dāng)前，我國績效目標(biāo)管理工作已逐步積累了較為豐富的時間及經(jīng)驗，相關(guān)的實施管理辦法也正在逐漸出臺及完善。但綜合全面實施預(yù)算績效管理的新要求，基于廣東省Y市300個項目的績效目標(biāo)管理工作仍存在不足之處，大體可歸納為以下四個方面。

1.績效目標(biāo)與部門戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)性不強。從本次廣東省Y市300個項目的績效目標(biāo)審核工作中發(fā)現(xiàn)，大部分預(yù)算部門（單位）缺乏明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，其制定的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃多是一些關(guān)于部門使命、行業(yè)愿景的籠統(tǒng)表述，指引性不夠強，反映出中期規(guī)劃和目標(biāo)沒有得到預(yù)算部門的重視。這也使得績效目標(biāo)的編制與部門中期目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)缺乏直接的關(guān)聯(lián)性，績效目標(biāo)體系中當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與整體的邏輯關(guān)系不清、關(guān)聯(lián)度不高。

2.績效目標(biāo)的編制側(cè)重效率、忽視效益。在預(yù)算績效目標(biāo)管理實踐中，效率目標(biāo)的設(shè)置相對容易，其易于量化和控制，主要包括項目投入和產(chǎn)出方面內(nèi)容，較容易從項目實施事項中提取。而效益目標(biāo)的設(shè)置更考驗部門績效目標(biāo)編制水平，其既難以量化、更不易控制，包括經(jīng)濟性、社會性和滿意度等方面內(nèi)容，經(jīng)常在績效目標(biāo)編制時被無視或忽略，導(dǎo)致績效目標(biāo)設(shè)置不夠全面。

3.績效目標(biāo)考核缺乏科學(xué)性。由于績效目標(biāo)具有多因、多維、動態(tài)等特點，考核難以取得令人滿意的效果[1]。預(yù)算績效目標(biāo)是公眾監(jiān)督預(yù)算績效管理的焦點，對績效目標(biāo)的考核更多地著重于其提供的服務(wù)所帶來的社會價值及社會福利。但預(yù)算支出產(chǎn)生的效益難以量化，給指標(biāo)的科學(xué)考核帶來更大的難度。此外，部分績效目標(biāo)設(shè)置較粗糙籠統(tǒng)，未對指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)作相關(guān)說明，不具備可衡量性，較難考核實際完成情況。

4.績效目標(biāo)審核流于形式。我國全面實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是圍繞績效目標(biāo)設(shè)定和實施，把預(yù)算績效管理范圍從事后評價倒逼、前移、擴大至預(yù)算編制，為績效監(jiān)控和評價環(huán)節(jié)工作提供重要的基礎(chǔ)和依據(jù)。預(yù)算部門作為績效目標(biāo)編制的責(zé)任主體，在上報部門預(yù)算時同步報送績效目標(biāo)，但由于缺少人力、專業(yè)知識以及對績效管理的認(rèn)知，對績效目標(biāo)的審核容易流于形式，“以評促改”意識薄弱，導(dǎo)致績效目標(biāo)審核結(jié)果不夠客觀，陷入預(yù)算和績效“兩張皮”的尷尬境地。

九、相關(guān)建議

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號，以下簡稱《意見》），對做好新時期預(yù)算績效管理作出了全面部署，把“強化績效目標(biāo)管理”作為建立全過程預(yù)算管理鏈條的一項新要求。績效指標(biāo)、績效目標(biāo)是績效管理制度的核心[2]，通過完善績效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置，做實預(yù)算績效目標(biāo)，不僅使績效評價結(jié)果更具客觀性和可比性，還能有效增強財政資金使用的績效觀念和責(zé)任意識，促進(jìn)提升預(yù)算績效管理質(zhì)量和效果。

針對預(yù)算部門，提出如下建議：

1.加強績效目標(biāo)編制工作，深化內(nèi)在聯(lián)系?！兑庖姟诽岢?，“各地區(qū)各部門編制預(yù)算時要貫徹落實黨中央、國務(wù)院各項決策部署，分解細(xì)化各項工作要求，結(jié)合本地區(qū)本部門實際情況，全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項目績效目標(biāo)”。根據(jù)文件精神，要求預(yù)算部門（單位）要科學(xué)把握系統(tǒng)觀念、強化績效目標(biāo)編制，落實到具體的績效管理工作中，一方面，要合理制定戰(zhàn)略目標(biāo)，確保其明確度及可衡量性；另一方面，加強對中長期規(guī)劃與目標(biāo)編制工作的重視度，深化績效目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)、中長期目標(biāo)和部門職能職責(zé)的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)目標(biāo)管理效能疊加，提升預(yù)算績效管理效率與財政資金使用效益。

2.提高效益目標(biāo)重視度，突出績效監(jiān)督重點。確保績效評價有效性的關(guān)鍵是設(shè)置恰當(dāng)?shù)目冃е笜?biāo)[3]。從組織邊界視角來看，效率是組織內(nèi)部績效，而效益是組織外部績效?？冃繕?biāo)包含產(chǎn)出、成本、時效等效率指標(biāo)，也包含經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等效益指標(biāo)。績效目標(biāo)的編制工作需兼顧組織內(nèi)部及組織外部，而當(dāng)前更應(yīng)強調(diào)效益目標(biāo)的制定與實現(xiàn)，突出預(yù)算支出的社會經(jīng)濟效益。提高效益目標(biāo)重視度不僅利于提升部門績效意識，落實支出責(zé)任，推動績效管理效率的提升，還能突出績效監(jiān)督重點，方便公眾對預(yù)算支出效率進(jìn)行監(jiān)督。

3.完善績效目標(biāo)設(shè)置體系，提升可測量性?？闪炕蚩稍u定的績效目標(biāo)能為績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用提供客觀的標(biāo)尺?？冃繕?biāo)編制時，應(yīng)設(shè)置清晰明確、可衡量、具有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)及評分依據(jù)的指標(biāo)值。遇到較難明確、且無法客觀測量的指標(biāo)，應(yīng)對指標(biāo)內(nèi)容予以說明、解釋，同時設(shè)置其他間接的量化指標(biāo)替代，提高績效目標(biāo)的可比較性和可測量性。

4.推進(jìn)審核科學(xué)化，夯實績效管理基礎(chǔ)。針對預(yù)算績效管理中績效目標(biāo)審核的形式化問題，要求在績效目標(biāo)設(shè)置過程中財政部門應(yīng)加強與支出部門的溝通協(xié)調(diào)，加強部門“以評促改”的意識、增加必要的培訓(xùn)工作、提高績效目標(biāo)審核的能力和水平。使得預(yù)算編制更科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行更高效、績效監(jiān)督問責(zé)可溯源，推動績效管理工作逐步科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化。

針對財政部門，提出如下建議：

1.以績效為抓手，深化績效目標(biāo)審核結(jié)果的應(yīng)用。建議財政部門和預(yù)算部門（單位）進(jìn)一步深化績效目標(biāo)審核結(jié)果的應(yīng)用，財政部門作為績效目標(biāo)的審核主體之一，可將審核結(jié)果作為項目入庫、當(dāng)年預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策的重要依據(jù)。同時，積極探索績效目標(biāo)審核結(jié)果公開與通報的機制，提高政府工作的透明度，以此倒逼單位重視績效目標(biāo)的編報工作。

2.以目標(biāo)為導(dǎo)向，加強績效目標(biāo)審核結(jié)果的監(jiān)控和評價。（1）部門項目績效運行監(jiān)控是部門項目預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，通過開展部門項目績效運行監(jiān)控，監(jiān)督監(jiān)控項目的支出完成進(jìn)度、促進(jìn)績效目標(biāo)的如期實現(xiàn)。建議財政部門基于績效目標(biāo)審核工作，連同各預(yù)算部門加強對績效目標(biāo)運行過程的監(jiān)控。分析績效運行監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題并及時糾正，以此加強財政資金管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率。（2）通過開展預(yù)算部門項目及部門整體支出績效評價，可檢驗績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，考核績效目標(biāo)支出效益和社會效益。通過發(fā)現(xiàn)問題，預(yù)算部門及時總結(jié)經(jīng)驗，分析存在問題及原因，切實采取相應(yīng)措施進(jìn)一步改進(jìn)和加強績效管理，提高績效管理水平。