“氫汽車”的法律政策問題研究
——以安全監(jiān)管為視角

西安交通大學(xué)法學(xué)院 盧學(xué)楷

一、氫汽車安全監(jiān)管的法律政策分析

2016年，我國氫能產(chǎn)業(yè)進入推廣階段。從出臺的政策內(nèi)容可知，我國將氫能發(fā)展分為近期、中期及遠期三個階段[1]，氫汽車要想謀求長遠發(fā)展，安全監(jiān)管是對其最大的保障。法律政策是依托，是對產(chǎn)業(yè)的良性引導(dǎo)，若是脫離法律層面的監(jiān)管，一個產(chǎn)業(yè)必定不會擁有光明的未來。針對氫汽車的安全監(jiān)管，我國主要分為三個層面，一是通過國家標(biāo)準(zhǔn)劃定基礎(chǔ)安全紅線；二是通過地方自主，由氫汽車發(fā)展快且經(jīng)驗充足的地方政府，在符合國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定其地方安全標(biāo)準(zhǔn)；三是通過行業(yè)自主，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或指南?？偠灾褪菄覙?biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)，地方標(biāo)準(zhǔn)是細(xì)化與落實，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是補充，通過這樣一個層層推進的模式來進行安全規(guī)制。

在國家標(biāo)準(zhǔn)方面，最重要的是三個標(biāo)準(zhǔn)，分別是《燃料電池電動汽車安全要求》《示范運行氫燃料電池電動汽車技術(shù)規(guī)范》《氫燃料電池電動汽車示范運行配套設(shè)施規(guī)范》。首先優(yōu)點之處在于，對氫汽車安全方面具體需要注意的問題進行了列舉，如整車安全要求、用電要求、氫氣儲存等都做了明確的規(guī)定，基本涵蓋了氫汽車需要注意的部位。美中不足在于，因為是國家層面的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，雖然力求要詳略得當(dāng)，但在有些地方仍稍顯籠統(tǒng)，不具備具體操作方向與流程。由此會導(dǎo)致在存儲或添加氫氣過程中，發(fā)生工作人員的失誤操作，最終釀成事故[2]。并且在國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定中，僅僅規(guī)定運行人員需要接受相關(guān)安全培訓(xùn)，沒有規(guī)定定期的考核流程和通過標(biāo)準(zhǔn)，從這點來看，國家標(biāo)準(zhǔn)在有些舉足輕重的方面仍顯欠缺，應(yīng)在重要環(huán)節(jié)上規(guī)定得詳細(xì)和充實，增強實際操作性。

在地方標(biāo)準(zhǔn)方面，以《山東省氫燃料電池電動汽車運行規(guī)范》和《蘇州市加氫站和氫燃料汽車安全管理暫行規(guī)定》為例進行分析，前者的創(chuàng)新點在于，規(guī)定了檢查與維修保養(yǎng)體系。在檢查方面，形成了日檢、周檢、月檢為重要步驟的安全防范措施，并且不同時間的檢查項目并不相同，檢查內(nèi)容科學(xué)得當(dāng)，具有十分良好的危險預(yù)防功能，做到了責(zé)任落實制度，規(guī)定每次檢查都要有檢查人員署名，強化工作態(tài)度，杜絕遺漏檢查。缺點在于，對國家層面規(guī)定不夠詳實的方面沒有具體細(xì)化，稍顯遺憾。而蘇州方面可取之處在于分工得當(dāng)，在事故調(diào)查、消防檢驗、運輸許可、安全監(jiān)督與管理等方面都明確規(guī)定了具體部門進行負(fù)責(zé)，這樣極大地提高了流程效率和安全系數(shù)，從多方面為其發(fā)展保駕護航。其次對監(jiān)督考核制度和人員教育培訓(xùn)考核制度，進行了規(guī)定，對國標(biāo)欠缺的地方起到了補充作用。整體來說蘇州的安全管理規(guī)定，并無明顯缺漏，值得其余地方進行借鑒和學(xué)習(xí)。

在行業(yè)指南方面，選取《氫燃料電池汽車安全指南》（2019版）進行分析。這份安全指南是由中國汽車工業(yè)協(xié)會協(xié)同中汽燃料電池分會進行編制，并由工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司、國家能源局電力司、科技部高新技術(shù)司、國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司、財政部經(jīng)濟建設(shè)司指導(dǎo)編制。這份指南有知名高校和企業(yè)的參與，具有科學(xué)性和實踐性。不僅系統(tǒng)地梳理了氫汽車所潛在的安全風(fēng)險，并提出了切實可靠的解決建議和措施，為極大程度地提高氫汽車安全周期貢獻了不小的力量。不足之處在于其中提及的有些亮眼的應(yīng)急管理措施和安全考核標(biāo)準(zhǔn)沒有在實際中得到采納和適用，主要是在政策制定時，沒有對指南安全保障的核心要素進行吸收和歸納。歸結(jié)原因或許是沒有更多強有力的國家部門為其背書，多是依靠行業(yè)內(nèi)的自主能動性，沒有最大程度發(fā)揮指南中那些科學(xué)策略與設(shè)計。

二、氫汽車安全監(jiān)管存在的法律政策問題

（一）國家標(biāo)準(zhǔn)不全面

在氫汽車安全方面，由于氫氣具有較強的流動性與擴散性，與外界環(huán)境進行接觸易發(fā)生危險。氫氣點燃后，劇烈的燃燒可能引起爆燃，爆燃過程中，火焰的不斷加速形成爆轟，引起的超壓可能帶來比氫氣燃燒本身更大的危害[3]。所以在使用氫氣的過程中需要提供一個相對密閉的環(huán)境，因此在進行安全規(guī)制時首要需要防范的就是儲氫罐壓力失衡與氫氣泄露等基礎(chǔ)安全因素。國標(biāo)在這些基礎(chǔ)方面規(guī)定了完整的保障體系，不僅對整車一體化設(shè)計有要求，并且規(guī)定氫汽車必須至少帶有一個氫氣濃度的檢測裝置，便于實時監(jiān)控車輛情況，對氫氣的泄露有很好的預(yù)防作用。

杜絕氫氣泄露是一輛氫汽車能夠正常投入使用的剛性標(biāo)準(zhǔn)，國標(biāo)為此投入大量的筆墨也無可厚非，不過這樣就會導(dǎo)致對其他涉及安全隱患的方面顧之不及。畢竟氫汽車在運行中牽扯到的實際影響因素甚多，例如氫氣具有不穩(wěn)定性，在燃料加注過程中需要注意的事項也應(yīng)明確規(guī)定。此外除了碰撞危險不能較好地提前預(yù)防外，完善的提前檢測維修措施也是安全的重要保障，但現(xiàn)行國標(biāo)中未給出強制檢測的項目清單，而多是偏重于技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。一個行業(yè)的安全監(jiān)管必須要從多方面進行規(guī)制，不能太集中于一個方面而喪失了均衡提升的機會。

（二）地方標(biāo)準(zhǔn)出臺慢

十四五規(guī)劃提出要明確發(fā)展氫能源，加快布局一批未來產(chǎn)業(yè)，我國各地為促進氫能源的發(fā)展，都隨之印發(fā)了相應(yīng)的扶持辦法或行動方案。例如《上海市燃料電池汽車發(fā)展規(guī)劃》指出在2025年建成加氫站50座，《寧波市加快氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》表明到2025年力爭建成加氫站20-25座，氫汽車突破1500輛，《河北省推進氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見》提出2025年累計建成加氫站50座，氫汽車規(guī)模達到1萬輛。

雖然從這些規(guī)劃看出各地明確提出要大力支持氫汽車發(fā)展，但是這些規(guī)劃都基本集中于技術(shù)突破、多元應(yīng)用、區(qū)域合作等方面，而有關(guān)于提高氫汽車適用安全，打造統(tǒng)一安全監(jiān)管體系，有效規(guī)避氫汽車運行風(fēng)險等方面卻并未提及。這就導(dǎo)致各地集中心思去擴寬氫汽車使用場景，增加氫汽車數(shù)量，目的是迅速達到一個美觀的數(shù)據(jù)指標(biāo)。但隨之而來的就是對安全監(jiān)管的不甚重視，這不利于氫汽車的長遠發(fā)展，若是安全監(jiān)管措施未跟上，發(fā)展得越快帶來的安全隱患就越嚴(yán)重，就越有可能造成人員傷亡或經(jīng)濟損失。時至今年9月，已經(jīng)單獨出臺了較為規(guī)范的地方氫汽車安全運行標(biāo)準(zhǔn)的省市，僅有山東省的《氫燃料電池電動汽車運行規(guī)范》與蘇州市的《加氫站和氫燃料電池安全管理暫行規(guī)定》，而其余大部分省市仍在極力追求產(chǎn)業(yè)促進政策的發(fā)布，遲遲沒有出臺相應(yīng)的安全監(jiān)管規(guī)定，而僅靠不夠詳細(xì)的國標(biāo)是遠遠不夠的。

（三）行業(yè)指南未落實

氫汽車正處于市場成長的關(guān)鍵階段，必須把安全作為其關(guān)鍵指標(biāo)，如何提高氫汽車的安全性能應(yīng)放在最重要的位置。而《氫燃料電池汽車安全指南》（2019版）不僅對指導(dǎo)全行業(yè)全面提高氫汽車的安全周期有著極其重要的作用，還能有序引導(dǎo)氫汽車由導(dǎo)入期過渡到成長期，為氫汽車如何健康安全地發(fā)展繪制了具體藍圖。

然而這樣一份由行業(yè)協(xié)會牽頭，聚集了行業(yè)專家智慧與經(jīng)驗的安全標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)指南，卻未真正地得到采納與落實，沒有實現(xiàn)指南編纂的初衷，即在參考現(xiàn)有的國際國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，輔以行業(yè)一線經(jīng)驗，從而梳理出科學(xué)化的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最終能夠為企業(yè)人員提供生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)，為服務(wù)保障人員提供技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)，為廣大消費者提供通識化的安全使用標(biāo)準(zhǔn)。一份現(xiàn)存的極為成熟的安全指南未得到采納是令人十分惋惜的事情，正如前文提及的如何在氫汽車接下來的發(fā)展道路中融入安全指南的核心要點，也是值得深思的問題。

三、完善氫汽車安全監(jiān)管的法律政策建議

（一）充實國家標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容

氫氣雖然在我國的長期發(fā)展規(guī)劃中是被作為綠色新能源來看待，但是氫氣自身不具備如石油等傳統(tǒng)燃料的較高穩(wěn)定性，本質(zhì)上還是屬于易燃、易爆、易擴散的危險化學(xué)品，所以涉及其適用過程中的安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)就更應(yīng)該考慮周全，在國家層面上的監(jiān)管，對氫汽車的監(jiān)管基礎(chǔ)是前文提及的三大技術(shù)與安全的規(guī)范文件。國家標(biāo)準(zhǔn)為了能適應(yīng)不同階段的發(fā)展，其規(guī)定應(yīng)是宏觀的，這樣才能持續(xù)性地起到引導(dǎo)作用。但是國家標(biāo)準(zhǔn)目前針對氫汽車的安全規(guī)定方面顯得過于片面，沒有從實際適用的整體流程上進行把握，過多的關(guān)注于氫氣排放、氫氣泄露、氫氣儲存等最基礎(chǔ)的方面，這就導(dǎo)致沒有給予其他方面的適度關(guān)注，如此會存在不小的安全隱患。近年來，我國氫能技術(shù)創(chuàng)新呈現(xiàn)高速發(fā)展，在有關(guān)氫能如何更好地開發(fā)應(yīng)用方面立法卻止步不前，這不僅對我國氫能安全發(fā)展有害，且對可再生能源利用有所阻礙[4]。

安全性是消費者始終關(guān)注的問題，為促進氫汽車良好發(fā)展，需充實國家標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)在國標(biāo)中增加關(guān)于氫汽車定期檢查的規(guī)定，在我國《道路交通安全法》中，普通汽車的檢驗時機一般是以年為單位，但是涉及氫汽車這種存在潛在高風(fēng)險隱患的新型產(chǎn)業(yè)，其定期的檢驗時間必定要進行縮短，做到“早檢查，早發(fā)現(xiàn)”的檢驗體系，將安全隱患及時排除。其次，雖然現(xiàn)在提倡自動化技術(shù)，各產(chǎn)業(yè)都講究無人化操作，隨著時間發(fā)展，加氫站將會呈線性高速發(fā)展[5]，加氫站的技術(shù)也隨之拔高，但對加氫站的人力投入不能降低，應(yīng)明確規(guī)定加氫站需配套的人員成分和考核制度，增強人員專業(yè)化程度。因為與氫汽車在行駛中相比，在加氫過程中更易發(fā)生安全事故，對其安全要求更高。最后應(yīng)提升國標(biāo)關(guān)于安全監(jiān)管規(guī)定的更新速度，氫汽車作為一個高速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，會源源不斷地涌現(xiàn)出新技術(shù)，例如都是儲氫技術(shù)，但實際操作工藝相差極大，所以應(yīng)實行不同安全標(biāo)準(zhǔn)，加快更新速度，最終形成適應(yīng)我國氫汽車發(fā)展的安全監(jiān)管體系。

（二）完善地方標(biāo)準(zhǔn)制定

在有關(guān)地方安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，首先應(yīng)該要重視安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，盡快推出詳細(xì)化的安全標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)地方氫汽車平穩(wěn)且安全的發(fā)展。其次最重要的就是在落實國標(biāo)的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)地方發(fā)展特色。我國各省份的氫汽車發(fā)展情況大不相同，所以在制定安全標(biāo)準(zhǔn)時，也要考慮實際情況。例如青海、甘肅、西藏等地，加氫站都還處于之后的發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)考慮出臺的就不該是涉及與氫汽車對接的加氫方面的安全監(jiān)管，而是主要關(guān)注加氫站建設(shè)過程中的安全標(biāo)準(zhǔn)。最后是在制定過程中需要借鑒其余省市的成熟經(jīng)驗，例如《蘇州市加氫站和氫燃料電池汽車安全管理暫行規(guī)定》體現(xiàn)出最大的特點是體系化，提及了現(xiàn)場運行、設(shè)備登記、人員管理考核、應(yīng)急救援、事故報告等可能出現(xiàn)安全問題的制度流程。而《山東省氫燃料電池電動汽車》則體現(xiàn)出“安全前置”的特點，其規(guī)定了詳細(xì)的日檢、周檢、月檢內(nèi)容，核心目的是安全預(yù)防，通過這些前期的檢測將泄露危險、觸電傷害、高溫燙傷、化學(xué)危險等發(fā)生概率降至最低。以上都是較為成熟的安全監(jiān)管規(guī)定，各省市在實際制定時，應(yīng)該用作參考來完善本省市的安全規(guī)范。

（三）促進行業(yè)指南適用

提高《氫汽車安全指南》利用率是形成我國安全標(biāo)準(zhǔn)體系中至關(guān)重要的一環(huán)，能夠輔助優(yōu)化國標(biāo)與地標(biāo)的制定。為此需要做到以下幾點，首先需要加強安全指南的推廣率，由于指南的目的是一般標(biāo)準(zhǔn)化，并未涉及很多晦澀的專業(yè)知識，因此各地在進行氫汽車產(chǎn)業(yè)宣傳時應(yīng)配套予以提及指南的核心內(nèi)容，這樣不僅能提升推廣措施的專業(yè)性，也能加強消費者對氫汽車的使用信心和看好度。最需要避免的就是“行業(yè)指南，僅行業(yè)用”的單一狀況，而且如今存在行業(yè)自身適用率都不高的尬尷境地，因此需要多方面進行指南推廣來開拓新局面。其次要提高安全指南采納率，最便捷的路徑就是將安全指南的有效部分轉(zhuǎn)化為政策規(guī)定，即在國標(biāo)或者地標(biāo)的制定中借鑒指南規(guī)定，最后形成政策和指南的互相促進，充分發(fā)揮指南的引導(dǎo)作用，為氫汽車的安全發(fā)展保駕護航。讓蒙塵的明珠再次發(fā)出光芒，才不會讓各方為指南制定付出的努力付諸東流。