老齡化背景下湖南省加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式建設(shè)的思考

王益蘭

（長沙衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院，湖南 長沙 410100）

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)記載，湖南省于1996年進(jìn)入老齡型社會(huì)，成為全國第一個(gè)進(jìn)入老齡型社會(huì)且人口老齡化問題較突出的省份[1]。截至2018年底，湖南省常住人口6 898.8萬人。其中，60歲及以上老年人1 275.6萬，比上年度增加29.73萬人，占全省常住人口總數(shù)的18.49%，較上年度上升0.33個(gè)百分點(diǎn)，比全國平均水平高出0.59個(gè)百分點(diǎn)；全省有65歲及以上老年人878.5萬，占全省常住人口總數(shù)的12.73%，較上年度上升0.59個(gè)百分點(diǎn)，比全國平均水平高出0.83個(gè)百分點(diǎn)。人口老齡化已成為湖南省面臨的重大社會(huì)問題，對養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建和社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合[2]的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，克服單純依靠家庭養(yǎng)老或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老帶來的種種弊端，不僅符合老年人個(gè)性化養(yǎng)老意愿，解決家庭奉老難題，還能提高整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老資源配置的效率。為積極應(yīng)對人口老齡化，湖南一直在探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)長效發(fā)展機(jī)制，旨在推動(dòng)相關(guān)工作進(jìn)入健康有序發(fā)展軌道。

1 社區(qū)居家養(yǎng)老的特征

社區(qū)居家養(yǎng)老是繼家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之后出現(xiàn)的養(yǎng)老新選擇，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相比，其基本特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）服務(wù)功能的全面性。社區(qū)居家養(yǎng)老不僅要滿足老年人日常生活照料的需求，同時(shí)還要滿足老年人精神生活和社會(huì)參與的需求[2]，涵蓋吃、穿、住、行、學(xué)、樂、健等多方面。（2）服務(wù)主體的多元性。提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的包括政府、社區(qū)、社會(huì)機(jī)構(gòu)（組織）、志愿服務(wù)者，還包括老年人的家庭。（3）服務(wù)形式的多樣性。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供的服務(wù)形式不是統(tǒng)一固定的，而是根據(jù)老年人的身體和健康狀況、經(jīng)濟(jì)支撐能力和個(gè)性化的需求提供多樣化和個(gè)性化的選擇。（4）服務(wù)環(huán)境的開放性。社區(qū)居家養(yǎng)老為老年人提供的上門服務(wù)形式，使得“家”不再局限于物理空間概念，同時(shí)也是一個(gè)兼具人際交往和社會(huì)互動(dòng)的社會(huì)環(huán)境，范圍擴(kuò)展到家庭所處的社區(qū)。

2 當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老的困境分析

從各地實(shí)踐來看，社區(qū)居家養(yǎng)老在應(yīng)對我國快速老齡化背景下養(yǎng)老問題的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，在推進(jìn)過程中，社區(qū)居家養(yǎng)老也遇到了不容回避的困境，需要引起相關(guān)部門的充分重視。

2.1 政策引領(lǐng)不能滿足實(shí)踐的要求

作為新發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)形式，國家已經(jīng)從宏觀調(diào)控的角度出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，但在具體執(zhí)行層面還缺乏適應(yīng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的配套性政策法規(guī)體系的支持。一方面，與養(yǎng)老相關(guān)的社會(huì)保障制度如基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等制度還不能完全根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況同步甚至超前發(fā)展，制約了老年人社會(huì)保障水平的逐步提高，使得老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)需求的經(jīng)濟(jì)壓力不能得到有效釋放；另一方面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，相應(yīng)的市場綜合監(jiān)管缺乏依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)管空白，最終影響居家養(yǎng)老服務(wù)的良性有序發(fā)展。

2.2 碎片化的管理制約效率提升

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理作為一項(xiàng)公共管理改革措施，對政府的管理依賴性強(qiáng)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資源分布于多個(gè)不同部門，實(shí)行財(cái)政、民政、衛(wèi)生、工商、人社等管理部門分散的監(jiān)管體制，管理呈現(xiàn)條塊化。盡管各地都在積極探索管理新機(jī)制，但管理權(quán)的分立導(dǎo)致的管理碎片化一直沒有從根本上解決。不同管理部門的行政等級不同，采用的信息標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)也不同。這種將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理中的手段、目標(biāo)、制度、價(jià)值等因素彼此孤立起來的現(xiàn)實(shí)，無法真正聚為合力，阻礙了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)層次的提高，同時(shí)也帶來多重管理、重復(fù)補(bǔ)貼、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等不利后果。

2.3 技術(shù)資源難以提供有效支撐

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，使得各種技術(shù)和資源服務(wù)社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為可能。然而，信息過于虛擬化使得部分地方政府重互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)形式而輕具體落地服務(wù)，各相關(guān)管理部門和醫(yī)院等關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)所獲取的關(guān)于老年人的基本信息呈現(xiàn)相互封鎖的狀態(tài)，這種隔離導(dǎo)致了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在管理和監(jiān)管過程中的局限性。另外，在社區(qū)居家養(yǎng)老居住環(huán)境和老齡用品的開發(fā)上也亟待技術(shù)和資源的有效結(jié)合。健康狀況是老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)需求的硬約束[3]。據(jù)中國老齡制造業(yè)論壇籌委會(huì)所做的老齡用品需求調(diào)查，目前中國老齡產(chǎn)品的市場超過2.7萬億，產(chǎn)品和需求比即將達(dá)到1∶8。然而，老年用品產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展還不完善，整個(gè)產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，自主研發(fā)的老年用品種類相對匱乏，消費(fèi)結(jié)構(gòu)較為單一，與發(fā)達(dá)國家相比在種類、技術(shù)、質(zhì)量等方面差距較大，大量產(chǎn)品依賴進(jìn)口，極大地限制了老齡產(chǎn)品的使用。

2.4 市場化供給不匹配有效需求

當(dāng)前，老年人的社會(huì)角色由被動(dòng)接受照顧型轉(zhuǎn)向主動(dòng)尋求社會(huì)參與型，其消費(fèi)需求也從生存型需求結(jié)構(gòu)向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出多樣性、層次性和個(gè)性化特征，體現(xiàn)出明顯的升級態(tài)勢。社區(qū)居家養(yǎng)老的投資特征是前期投入大且回收周期長。然而，隨著市場需求的不斷增加，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)參與者和投入均處于不斷增加的趨勢，但有效的行業(yè)產(chǎn)出卻明顯表現(xiàn)為不足，盈利困難，客戶需求不能得到充分滿足，主要表現(xiàn)為服務(wù)內(nèi)容簡單、供給方式單一、質(zhì)量欠佳，不能有效滿足需求。雖然國家出臺(tái)了一系列的利好政策，但社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建不能在短期內(nèi)建立。從運(yùn)營情況來看，日間照料中心等機(jī)構(gòu)普遍需要依賴政府補(bǔ)貼和相關(guān)服務(wù)支持才能維持經(jīng)營，自身“掙錢”能力不強(qiáng)，造成企業(yè)依賴性強(qiáng)，服務(wù)瞄準(zhǔn)政府偏好，而缺乏對老人需求的回應(yīng)[4]。

2.5 人才隊(duì)伍建設(shè)阻礙良性發(fā)展

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)新興的社會(huì)服務(wù)，從業(yè)人員的素質(zhì)、技能、管理水平成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素?，F(xiàn)實(shí)情況是目前居家養(yǎng)老服務(wù)的隊(duì)伍專業(yè)化水平還遠(yuǎn)不能達(dá)到公眾期待的水平，主要體現(xiàn)在：一是年齡偏大，以“40”“50”人員為主；二是文化層次低，學(xué)歷水平普遍不高；三是接受專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)少；四是穩(wěn)定性差，人員流動(dòng)較大。究其原因，一方面，從業(yè)人員工資和福利待遇相比其他行業(yè)無競爭力，但是服務(wù)的責(zé)任重、工作強(qiáng)度大，這一矛盾導(dǎo)致愿意從事社區(qū)居家養(yǎng)老工作的人員不足；另一方面，受傳統(tǒng)觀念的影響，居家養(yǎng)老服務(wù)工作被認(rèn)為是“伺候人”的工作，得不到應(yīng)有的尊重，社會(huì)認(rèn)可度低，導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)難以留住人才。

3 加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式建設(shè)的路徑思考

3.1 以改革試點(diǎn)為契機(jī)，深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)布局

改革試點(diǎn)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)秩序的重要方法，一直被廣泛接受和采用。實(shí)踐表明，試點(diǎn)是探索路徑、化解風(fēng)險(xiǎn)、降低成本、提高效率的重要手段。國家《關(guān)于中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2016〕200號）要求，各地要立足本地實(shí)際，通過探索創(chuàng)新，統(tǒng)籌資源，把握規(guī)律，開展不同形式的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)，從試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、梳理做法，快速提高居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展能力和水平。繼長沙等6個(gè)市之后，2019年8月，永州市、衡陽市、郴州市被確定為第四批中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)，至此，湖南已有9個(gè)國家級試點(diǎn)城市。此前，國家居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作驗(yàn)收組來岳陽等地驗(yàn)收改革試點(diǎn)成果時(shí)表示，湖南試點(diǎn)城市居家養(yǎng)老服務(wù)順應(yīng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新形勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢較好，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)布局良好，打造了可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的湖南模式。

3.2 以完善政策為引領(lǐng)，營造社區(qū)居家養(yǎng)老良好氛圍

實(shí)踐證明，只有頂層設(shè)計(jì)做好了，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的改革嘗試落實(shí)才能有章可循、有法可遵、有理可依。政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中扮演政策引導(dǎo)和支持的角色，由原來的服務(wù)供給者變成引導(dǎo)者和監(jiān)督者。一方面，政府要承擔(dān)制度規(guī)劃與規(guī)則建構(gòu)職能，將包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展納入地方政府戰(zhàn)略部署，作為重點(diǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展，將社區(qū)居家養(yǎng)老實(shí)施情況納入社會(huì)監(jiān)測考評指標(biāo)和重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目，做好財(cái)政資助的兜底工作，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用；另一方面，政府要進(jìn)一步完善與社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)的政策保障措施，加緊步伐逐步建立和完善提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范相關(guān)收費(fèi)、醫(yī)養(yǎng)融合、績效考核評估等政策和法規(guī)性文件，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入支持、稅費(fèi)優(yōu)惠及補(bǔ)貼政策、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行明確規(guī)定，為破解養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展瓶頸，形成覆蓋居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展各層次、各領(lǐng)域的政策體系，營造良好的發(fā)展氛圍，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.3 以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為抓手，強(qiáng)化社區(qū)居家養(yǎng)老聯(lián)動(dòng)機(jī)制

面對當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域管理分化、效率不足的現(xiàn)實(shí)，湖南一直致力于探索以全局思維為統(tǒng)領(lǐng)，以滿足老年人需要為導(dǎo)向，以管理要素的整合與協(xié)調(diào)為手段與策略，力求促使服務(wù)管理從零散走向整合。成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長、多個(gè)部門為成員單位的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，堅(jiān)持以高位統(tǒng)籌為抓手，建立健全工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從管理功能、組織結(jié)構(gòu)、信息系統(tǒng)整合、協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建等方面“碎片化”管理體制的整合。各相關(guān)部門積極回應(yīng)群眾期待，通過加強(qiáng)協(xié)調(diào)，提升公共服務(wù)水平，切實(shí)解決當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、體制機(jī)制匹配、技術(shù)資源整合、信息平臺(tái)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投資投入等問題，深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升專項(xiàng)行動(dòng)。加強(qiáng)考核督查，健全機(jī)制體制，壓實(shí)工作責(zé)任，補(bǔ)齊差距短板，把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)工作落實(shí)落地，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的籌資機(jī)制、統(tǒng)一的覆蓋范圍、統(tǒng)一統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一績效評價(jià)的服務(wù)模式的發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的后盾，開創(chuàng)工作新局面，確保社區(qū)居家養(yǎng)老工作有定力、有魄力、有合力。

3.4 以“互聯(lián)網(wǎng)+”為媒介，打造智慧居家養(yǎng)老工作平臺(tái)

依托現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)資源和社會(huì)力量，以社區(qū)為基礎(chǔ)，搭建養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，相關(guān)技術(shù)和資源的應(yīng)用和推廣可以降低社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的交易成本，從而推動(dòng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，提升專業(yè)化和社會(huì)化發(fā)展的水平。近年來，物聯(lián)網(wǎng)、5G、云計(jì)算、AI、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級注入了強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力。湖南省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)順勢而為，加強(qiáng)智能化技術(shù)的應(yīng)用，充分尋求與物聯(lián)網(wǎng)和智能化設(shè)備的結(jié)合，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的信息交流方式、整合養(yǎng)老資源配置方式、提升服務(wù)管理效率，打造“智慧+”社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈條，為老人提供安全、便捷、舒適的養(yǎng)老服務(wù)。具體而言，一方面，通過數(shù)據(jù)互聯(lián)互通及同步技術(shù)，對老人的日?；顒?dòng)包括身體和安全情況進(jìn)行有效監(jiān)控，充分滿足老人在生活、娛樂、安全等各方面的需求，打造一個(gè)實(shí)現(xiàn)老人和子女、服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)護(hù)人員以及政府管理部門之間的智慧管理閉環(huán)；另一方面，對社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)和運(yùn)營情況、協(xié)同工作業(yè)務(wù)流程進(jìn)行在線實(shí)時(shí)共享，聯(lián)通各政府管理部門及角色，配合和協(xié)助相關(guān)單位生成工作情況報(bào)表、完成信息發(fā)布、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

3.5 以多元主體為支撐，提升社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)熱情

當(dāng)前，單純地依靠政府和家庭解決居家養(yǎng)老的諸多問題既不現(xiàn)實(shí)也不符合效率的原則。建立健全由政府為主導(dǎo)，市場、家庭、社區(qū)和非營利組織多元構(gòu)建的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給體系，有助于提供多層次寬角度的養(yǎng)老服務(wù)。政府明確各服務(wù)主體的責(zé)任及參與程序，積極推動(dòng)、引導(dǎo)、規(guī)范供給主體之間合作，通過構(gòu)建多元主體之間的良性合作關(guān)系，主動(dòng)協(xié)調(diào)好市場的營利性與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)公益性之間的沖突，做好市場培育，激發(fā)市場活力和民間資本活力，破解居家養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展瓶頸，促進(jìn)社會(huì)力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。進(jìn)一步發(fā)揮市場引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)及政策扶持的作用。采取內(nèi)引外聯(lián)的方式，支持、鼓勵(lì)并創(chuàng)造條件引導(dǎo)成熟的社會(huì)養(yǎng)老專業(yè)機(jī)構(gòu)和非營利性組織向社區(qū)進(jìn)行延伸，大力發(fā)展社區(qū)嵌入型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，多層次、寬角度開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。在加大政府和社會(huì)資本投入的同時(shí)，繼續(xù)完善居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)和家庭支持體系，完善相關(guān)的配套政策和服務(wù)設(shè)施，將各類社會(huì)資源有效結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)各類主體間資源的整合與配置優(yōu)化。

3.6 以培養(yǎng)培訓(xùn)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)居家養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)

借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，政府在進(jìn)行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)時(shí)要將戰(zhàn)略性人才規(guī)劃作為重點(diǎn)考量，根據(jù)發(fā)展的需要，從數(shù)量和質(zhì)量上對養(yǎng)老服務(wù)人才進(jìn)行總體規(guī)劃。建立由政府主導(dǎo)的信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)對接居家養(yǎng)老服務(wù)的人才市場需求，對從業(yè)人員進(jìn)行實(shí)名認(rèn)證和評價(jià)機(jī)制，對其可服務(wù)技能、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)效果進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。建立居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)，設(shè)立專門的專家?guī)?，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期督導(dǎo)，對相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行專題培訓(xùn)。集聚社會(huì)力量，齊抓共建逐步建立居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，積極舉辦各類活動(dòng)，提升從業(yè)人員的社會(huì)地位和職業(yè)認(rèn)同感。鼓勵(lì)高等院校結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要開展養(yǎng)老服務(wù)研究型、技能型、管理型等多類型多層次人才的學(xué)歷學(xué)位教育，依托老年護(hù)理和老年服務(wù)與管理等專業(yè)，將高等院校作為當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老人才培訓(xùn)基地。與此同時(shí)，通過出臺(tái)居家養(yǎng)老服務(wù)人才引入、教育培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等方面的支持政策，引導(dǎo)在校學(xué)生積極參加相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，為發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)儲(chǔ)備專業(yè)人才。