“清廢行動2018”環(huán)境問題整改效果評估

許元順，趙澤華，張后虎，焦少俊，邵 翔 (生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042)

固體廢物污染防治是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要領(lǐng)域，是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)[1]。隨著經(jīng)濟(jì)高速增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國固體廢物污染防治工作更顯艱巨性、復(fù)雜性和長期性，具體表現(xiàn)為固體廢物產(chǎn)生量大，歷史遺留問題多，處置能力不足，減量化資源化利用相對滯后，不當(dāng)堆存、非法傾倒處置問題突出，污染者依法負(fù)責(zé)制度落實不到位，監(jiān)管工作機制不暢，執(zhí)法能力薄弱，法規(guī)制度體系不健全等[2-3]。2016年以來，上海、江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、重慶等地固體廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒案件頻發(fā)，尤其是江蘇、安徽等地長江沿岸發(fā)生的非法轉(zhuǎn)移傾倒和堆存一般工業(yè)固體廢物、危險廢物案件[4-5]，嚴(yán)重威脅長江生態(tài)環(huán)境安全，引發(fā)社會高度關(guān)注。

長期以來，粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使得長江經(jīng)濟(jì)帶資源、環(huán)境和生態(tài)問題日益嚴(yán)峻[6-9]，其中固體廢物污染問題尤為突出。2016年長江經(jīng)濟(jì)帶11個省(市)的一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為9.37億t，占全國總量的28.3%；危險廢物產(chǎn)生量為2 234.61萬t，占全國總量的32.2%；生活垃圾清運量為8 921.2萬t，占全國總量的39.1%[10]。為貫徹落實中央關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的決策部署，堅決遏制固體廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒案件多發(fā)態(tài)勢，確保長江生態(tài)環(huán)境安全，生態(tài)環(huán)境部于2018年5月9日部署在長江經(jīng)濟(jì)帶11個省(市)開展打擊固體廢物環(huán)境違法行為專項行動，即“清廢行動2018”。此次專項行動全面摸排核實固體廢物堆存點位，對于固體廢物堆存數(shù)量多、處置難度大、環(huán)境風(fēng)險高或存在其他嚴(yán)重環(huán)境違法行為的問題，生態(tài)環(huán)境部提出“清理、溯源、處罰、問責(zé)”4項整改要求。督促地方政府和有關(guān)部門研判固體廢物屬性，限期妥善處置，消除環(huán)境安全隱患，同時開展溯源調(diào)查，依法查處環(huán)境違法行為，并對相關(guān)責(zé)任人員依法依規(guī)實施問責(zé)。

長江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)依據(jù)上述4項整改標(biāo)準(zhǔn)積極開展問題點位的現(xiàn)場整治工作，而問題點位整改效果的評估是“清廢行動2018”綜合效果評估的重要組成部分，可為后續(xù)政府部門科學(xué)決策、加強固體廢物管理、完善執(zhí)法監(jiān)管制度、推動相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立等提供依據(jù)。為此，筆者通過調(diào)度、梳理相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建評價指標(biāo)體系，并運用相關(guān)統(tǒng)計學(xué)分析方法對“清廢行動2018”發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行評估，基于評估結(jié)果分析原因并提出改進(jìn)建議。

1 材料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源與研究區(qū)概況

研究區(qū)域覆蓋長江經(jīng)濟(jì)帶11個省(市)，包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重慶、云南、貴州。分析所用數(shù)據(jù)由生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局提供，相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)督查及調(diào)研人員實地調(diào)研核實后確定。

“清廢行動2018”現(xiàn)場督查階段共排查2 796個固體廢物堆存點位，發(fā)現(xiàn)1 308個固體廢物環(huán)境違法問題，各省(市)發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量分布情況見圖1。從涉及的固體廢物性質(zhì)來看，1 308個問題主要可分為6種類型，即一般工業(yè)固體廢物類、危險廢物類、生活垃圾類、建筑垃圾類、混合固體廢物類以及其他類。

總體來看，湖北和江西違法問題數(shù)量較多，分別為386和336個，占比分別為29.3%和25.8%；浙江違法問題數(shù)量最少，為17個，占比為1.3%。從違法問題涉及的固體廢物種類來看，混合固體廢物類、建筑垃圾類、一般工業(yè)固體廢物類問題數(shù)量較多，分別為345、339和253個，占比分別為26.4%、25.9%和19.3%；危險廢物類問題數(shù)量最少，為58個，占比為4.4%。2018年7月，生態(tài)環(huán)境部再次組織開展核查“回頭看”，對1 308個問題的整改落實情況進(jìn)行現(xiàn)場核實，問題整改情況如表1和表2所示。

圖1 長江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)環(huán)境違法問題數(shù)量分布

表1 各省(市)環(huán)境問題整改情況

1.2 研究方法

針對發(fā)現(xiàn)的固體廢物環(huán)境違法問題，“清廢行動2018”提出了“清理、溯源、處罰、問責(zé)”的整改要求，為此選取上述4項整改標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建評價指標(biāo)體系。首先采用層次分析(AHP)法確定評價指標(biāo)的權(quán)重[11-13]，其次運用線性加權(quán)求和法對環(huán)境違法問題的整改效果進(jìn)行評價。

1.2.1權(quán)重值確定

研究過程中邀請了生態(tài)環(huán)境部、福建省生態(tài)環(huán)境廳、河北環(huán)境工程學(xué)院、沿江省(市)基層生態(tài)環(huán)境部門等對“清廢行動2018”方案制定及實施過程較熟悉的7位行政管理人員和專家學(xué)者，對“清理、溯源、處罰、問責(zé)”各影響因子的重要性進(jìn)行獨立打分。根據(jù)7位專家的打分情況，運用AHP法計算上述4項指標(biāo)的權(quán)重值并進(jìn)行一致性檢驗[14]，得出這4項影響因子的權(quán)重值分別為0.415 9、0.210 8、0.146 3和0.227 0。

表2 不同類別固體廢物環(huán)境問題整改情況

1.2.2評價模型構(gòu)建

運用線性加權(quán)求和法對“清廢行動2018”環(huán)境違法問題的整改效果進(jìn)行評估，評價方法如下：

(1)單個問題整改完成指數(shù)

(1)

式(1)中，St為單個問題的整改完成指數(shù)；ai為單項指標(biāo)整改完成情況，完成取值1，未完成取值0；Wi為各指標(biāo)的權(quán)重值；n為評價指標(biāo)數(shù)，該研究取值4。

(2)整體完成指數(shù)

(2)

式(2)中，S為多個問題的整體完成指數(shù)，如某個區(qū)域的問題、某種類型的問題等；N為問題數(shù)量，如某個區(qū)域的問題數(shù)量或某種類型的問題數(shù)量等。

1.2.3評價標(biāo)準(zhǔn)確定

根據(jù)“清廢行動2018”實際開展情況，將環(huán)境違法問題的整改情況評級為分為Ⅰ級(好)、Ⅱ級(較好)、Ⅲ級(一般)、Ⅳ級(較差)4類,具體評價標(biāo)準(zhǔn)見表3。

2 結(jié)果與分析

整體來看，1 308個問題的整改完成指數(shù)為0.85，違法問題整改效果評級為Ⅱ級，表明“清廢行動2018”的問題整改完成度較高，在消除環(huán)境影響、查處違法行為、壓實整改責(zé)任等方面取得了較好的效果。

表3 環(huán)境問題整改完成效果分級標(biāo)準(zhǔn)

2.1 各省(市)問題整改情況

分區(qū)域來看，長江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)的問題整改完成指數(shù)由高至低依次為安徽、重慶、浙江、上海、江蘇、湖北、湖南、江西、貴州、云南、四川，上述各省(市)的整改完成指數(shù)均高于0.80(圖2)。其中安徽和重慶的問題整改完成指數(shù)分別為0.92和0.90，環(huán)境違法問題的整改效果評級達(dá)到了Ⅰ級，成效顯著；浙江、上海、江蘇的問題整改完成指數(shù)介于0.85～0.90之間，整改效果評級為Ⅱ級，表明此3地的環(huán)境違法問題取得了較好的整改效果；其余6省的問題整改完成指數(shù)介于0.80～0.85之間，整改效果評級為Ⅲ級。

由表1和圖1可知，“清廢行動2018”整改階段，安徽境內(nèi)88個問題實現(xiàn)清理處置87個，完成溯源調(diào)查88個，88個問題涉及的環(huán)境違法行為和失職瀆職行為均已依法查處到位、追責(zé)問責(zé)到位；重慶33個問題中29個實現(xiàn)了清理處置，33個問題全部完成溯源調(diào)查，對23個問題涉及的企業(yè)或個人依法進(jìn)行查處，對32個問題涉及的失職瀆職人員追責(zé)問責(zé)。上述數(shù)據(jù)充分表明安徽、重慶兩地整改力度大且問題整改徹底，故其整改效果評級最高。

圖2 各省(市)環(huán)境問題整改完成指數(shù)

相較而言，湖北、湖南、江西、貴州、云南、四川6省的整改評級較低，這可能與上述地區(qū)歷史遺留問題多、固體廢物堆存數(shù)量大有關(guān)。經(jīng)梳理統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，“清廢行動2018”發(fā)現(xiàn)的1 308個問題中，固體廢物堆存量超過5萬t的問題有47個，而其中有42個位于上述6省境內(nèi)。這些問題均屬于歷史遺留問題，多為大規(guī)模工業(yè)固體廢物堆場或生活垃圾和建筑垃圾簡易填埋場，因時間跨度長、堆存數(shù)量多、處置難度大、責(zé)任追究困難，短期內(nèi)難以完全按照“清理、溯源、處罰、問責(zé)”4項要求整改到位，進(jìn)而導(dǎo)致其整改完成指數(shù)較低。

2.2 各類型問題整改情況

危險廢物類問題整改完成指數(shù)為0.91，其整改效果評級達(dá)到Ⅰ級，涉危險廢物的環(huán)境違法問題整改較為徹底；一般工業(yè)固體廢物、混合固體廢物及其他類問題整改完成指數(shù)介于0.85～0.90之間，整改效果評級為Ⅱ級，表明此3類環(huán)境違法問題取得了較好的整改效果；生活垃圾和建筑垃圾類問題整改完成指數(shù)介于0.80～0.85之間，整改效果評級為Ⅲ級(圖3)。

近年來，我國已逐步建立起相對完善的危險廢物環(huán)境管理體系，關(guān)于危險廢物的處理處置、分類分級和監(jiān)管機制較為健全。此次行動發(fā)現(xiàn)的1 308個環(huán)境問題中，涉及危險廢物的僅為58個，且違規(guī)傾倒、堆存的危險廢物數(shù)量普遍較少，整改難度相對較低，故此類問題的整改效果好、評級高。排查發(fā)現(xiàn)的一般工業(yè)固體廢物類問題數(shù)量占比達(dá)19.3%，且數(shù)量最多的混合固體廢物類問題中亦涉及大量一般工業(yè)固體廢物，同時部分問題時間跨度長、固體廢物堆存數(shù)量多，使此類問題的整改難度加大，故一般工業(yè)固體廢物類問題的整改效果稍劣于危險廢物類問題。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“清廢行動2018”中生活垃圾和建筑垃圾類問題數(shù)量分別為164和339個；其中生活垃圾類問題實施立案查處和追責(zé)問責(zé)的分別為30和132個，建筑垃圾類問題實施立案查處和追責(zé)問責(zé)的分別為38和293個。生活垃圾和建筑垃圾類問題的整改完成度普遍低于其他問題，致使此2類問題的整改完成指數(shù)降低。而進(jìn)一步核實發(fā)現(xiàn)，“清廢行動2018”排查發(fā)現(xiàn)的生活垃圾、建筑垃圾違規(guī)堆存點主要位于城郊、鄉(xiāng)村等地的居民聚集區(qū)附近，相當(dāng)一部分為當(dāng)?shù)厝罕婇L期隨意丟棄、傾倒形成，因此后期整改階段對相關(guān)問題實施處罰或問責(zé)的難度較大。此外，根據(jù)我國以往的固體廢物管理制度規(guī)定，生活垃圾和建筑垃圾環(huán)境管理涉及的部門眾多，容易出現(xiàn)“九龍治水”的局面，這在一定程度上加大了生活垃圾和建筑垃圾類問題的整改難度。目前，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固廢法》)已完成第二次修訂；新修訂的《固廢法》中對于生活垃圾、建筑垃圾等污染防治的公民義務(wù)方面均作出新的要求，同時確立了固體廢物污染防治實行生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)管、其他各部門在其職責(zé)范圍內(nèi)分管相結(jié)合的體制架構(gòu)，進(jìn)一步疏通解決生活垃圾、建筑垃圾等環(huán)境管理機制方面存在的問題。

3 討論

(1)安徽、重慶兩地整改效果好、評級高。自“清廢行動2018”啟動后，安徽、重慶積極開展問題整改工作。一是及時清理處置堆存的固體廢物，盡快消除環(huán)境影響，在1個月的時間內(nèi)，安徽、重慶基本實現(xiàn)了所有違規(guī)堆存固體廢物的清理處置。二是查明傾倒廢物來源，依法查處環(huán)境違法行為，兩地生態(tài)環(huán)境部門及公安機關(guān)積極開展溯源工作，研判固體廢物屬性，摸清廢物產(chǎn)生、運輸、傾倒各關(guān)鍵環(huán)節(jié)及節(jié)點，及時對相關(guān)問題涉及的企業(yè)或個人依法進(jìn)行查處。三是依法依規(guī)對監(jiān)管失職瀆職人員問責(zé)追究，全面落實地方主體責(zé)任，問責(zé)工作的推動進(jìn)一步營造了一級抓一級、一級帶一級、層層抓落實的工作氛圍。四是強化協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動整改工作有效開展；安徽按照“控源頭、獎舉報、查輸運、堵落地、嚴(yán)打擊、重問責(zé)”的全過程管理思路，起草印發(fā)了《關(guān)于建立固體廢物污染防控長效機制的意見》，要求生態(tài)環(huán)境、公安、交通運輸、衛(wèi)生計生、住建、經(jīng)濟(jì)和信息化、發(fā)改委、水利、林業(yè)等部門要加強配合，深化分工協(xié)作[15]；針對“清廢行動2018”督查反饋的問題，重慶市生態(tài)環(huán)境部門會同發(fā)改委、水利、城管、衛(wèi)生、公安等部門召開專題會議研究制定整改方案，建立和完善固體廢物聯(lián)防聯(lián)控長效監(jiān)管機制，形成工作合力，有效防控固體廢物環(huán)境風(fēng)險[16]。上述工作的開展及時消除了安徽、重慶兩地沿江、沿河違規(guī)傾倒、堆存固體廢物的環(huán)境安全隱患，有效地預(yù)防了長江沿線生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險。

(2)部分地區(qū)(如云南、貴州、四川、江西等)整改完成指數(shù)較低，與其歷史遺留問題多、固體廢物堆存體量大有關(guān)。部分固體廢物堆場因時間跨度長、處置難度大，短期內(nèi)難以整改到位。大規(guī)模的歷史遺留固體廢物堆場主要是由生產(chǎn)方式粗放、資源利用率低、固體廢物處置能力缺口大等造成的。研究資料表明，我國歷史堆存的工業(yè)固體廢物總量達(dá)600億～700億t[2]，而長江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)一般工業(yè)固體廢物、危險廢物、生活垃圾的產(chǎn)生量近年來呈現(xiàn)出遞增態(tài)勢[3]，使得固體廢物處置能力不足的問題愈加凸顯。數(shù)據(jù)顯示，2017年江西、四川、云南的一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量分別達(dá)12 341萬、13 756萬和13 725萬t，與之相對應(yīng)的固體廢物處置量分別為839萬、3 007 萬和6 155萬t[10]。

此外，對“清廢行動2018”的目的和意義認(rèn)識不足可能是導(dǎo)致問題整改完成指數(shù)較低的另一重要因素；調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“清廢行動2018”開展期間，部分地區(qū)主觀能動性不足,存在畏難情緒，有的地方僅將堆存的固體廢物簡單清理了事，有的地方環(huán)境違法行為處罰力度不足，有的地方問責(zé)不嚴(yán)肅，壓力未有效傳導(dǎo)到位，起不到應(yīng)有的震懾作用，也難以通過行動切實推動當(dāng)?shù)毓腆w廢物管理和環(huán)境執(zhí)法水平提高。如某地生活垃圾衛(wèi)生填埋場存在未進(jìn)行環(huán)?！叭瑫r”驗收、滲濾液處理設(shè)施停運而直排污水管網(wǎng)、在線監(jiān)測設(shè)施不正常運行等嚴(yán)重問題，整改過程中地方僅對涉事企業(yè)“三同時”未驗收問題進(jìn)行了行政處罰，而對于其他環(huán)境違法行為及存在的失職瀆職問題未進(jìn)行有效查處和追責(zé)。

(3)危險廢物類問題整改徹底，一般工業(yè)固體廢物類問題整改完成度相對較低。如前文所述，我國危險廢物環(huán)境管理體系相對完備，監(jiān)管機制較為健全；“清廢行動2018”中發(fā)現(xiàn)的涉危險廢物類環(huán)境違法問題數(shù)量少、堆存體量小，整改難度低。相對而言，我國對于一般工業(yè)固體廢物的管理和監(jiān)管則相對薄弱，且一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量大，資源化利用相對滯后，導(dǎo)致違規(guī)傾倒、堆存固體廢物的現(xiàn)象進(jìn)一步加劇?！扒鍙U行動2018”排查發(fā)現(xiàn)的一般工業(yè)固體廢物類問題數(shù)量多，且部分問題時間跨度長、堆存體量大，使整改難度加大。因此，針對長江經(jīng)濟(jì)帶固體廢物污染防治和管理問題突出的現(xiàn)狀，一方面要完善固體廢物環(huán)境管理體系，強化固體廢物風(fēng)險源頭防控；另一方面應(yīng)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊處置缺口，同時加強固體廢物減量化和資源化技術(shù)應(yīng)用。

(4)生活垃圾和建筑垃圾類問題整改難度大。我國生活垃圾和建筑垃圾的管理體制機制方面存在的突出問題是多頭管理、職責(zé)交叉重復(fù)。以生活垃圾為例，其歸口管理部門為住建部門和生態(tài)環(huán)境部門[17]，其中住建部門負(fù)責(zé)生活垃圾的清運、處理處置及相關(guān)設(shè)施建設(shè)的管理，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)生活垃圾處理處置過程中的污染防治管理；建筑垃圾的歸口管理部門為城市市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門或城市管理部門[18](不同地區(qū)存在差異)，而一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，往往由生態(tài)環(huán)境部門牽頭組織開展相關(guān)處置工作。因此，職責(zé)交叉、多頭管理的機制問題一方面造成了生活垃圾和建筑垃圾的監(jiān)管困局，加劇了隨意傾倒、堆存現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面也增加了此類環(huán)境違法問題的處置難度。這正是造成“清廢行動2018”生活垃圾、建筑垃圾類環(huán)境問題整改完成度相對較低的重要原因之一。鑒于此，針對涉及多部門的環(huán)境違法問題，各有關(guān)部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成監(jiān)管合力，共同推進(jìn)問題整改。

4 結(jié)論

基于“清廢行動2018”核查數(shù)據(jù)及長江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)關(guān)于固體廢物環(huán)境違法問題的整改情況，綜合運用層次分析法和線性加權(quán)求和法對環(huán)境違法問題的整改效果進(jìn)行評價，得出結(jié)論如下：

(1)“清廢行動2018”成效顯著，1 308個涉固體廢物環(huán)境違法問題整改完成度較高，在消除環(huán)境影響、打擊違法行為、壓實整改責(zé)任、推動固體廢物管理等方面取得了較好的工作成果。

(2)分區(qū)域來看，安徽和重慶的問題整改完成度最高，浙江、上海、江蘇次之，湖北、湖南、江西、貴州、云南、四川6省的問題整改完成度相對較低。

(3)按照涉及的固體廢物種類不同，可將1 308個環(huán)境違法問題分為為一般工業(yè)固體廢物、危險廢物、生活垃圾、建筑垃圾、混合固體廢物和其他類共計6類問題；其中涉危險廢物類問題整改效果最好，其次為一般工業(yè)固體廢物、混合固體廢物及其他類問題，生活垃圾和建筑垃圾類問題整改效果相對較差。

5 建議

“清廢行動2018”是我國污染防治攻堅戰(zhàn)的重要組成之一，對于推動長江經(jīng)濟(jì)帶固體廢物管理、保障長江生態(tài)環(huán)境安全意義重大。結(jié)合前文論述，現(xiàn)就提升問題整改效果、鞏固“清廢行動2018”工作成果提出如下建議：

(1)對于已經(jīng)存在的固體廢物不當(dāng)堆存和違規(guī)傾倒等問題，地方各級各部門應(yīng)提高思想認(rèn)識，強化協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同推進(jìn)問題整改工作。

(2)完善固體廢物環(huán)境管理體系，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，強化風(fēng)險源頭防控，有效遏制固體廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒多發(fā)態(tài)勢。

(3)針對長江經(jīng)濟(jì)帶固體廢物污染防治和管理問題突出的現(xiàn)狀，著重加強固體廢物處置能力建設(shè)，積極推進(jìn)固體廢物減量化和資源化技術(shù)應(yīng)用。

致謝：數(shù)據(jù)獲取及實地調(diào)研工作由生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局、重慶市生態(tài)環(huán)境局、杭州市生態(tài)環(huán)境局、常州市生態(tài)環(huán)境局、宣城市生態(tài)環(huán)境局等單位協(xié)助完成，在此表示感謝。