突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系和能力及其評價體系研究進展

王紅漫

(北京大學醫(yī)學人文學院，北京 100191)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件(Public Health Emergency，PHE)是指突然發(fā)生，對公共衛(wèi)生系統(tǒng)及其主要的水、衛(wèi)生、住房、食物、健康和能源等保護性基礎(chǔ)設(shè)施造成不利影響的危機，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒等，導致了前所未有的直接和間接死亡率、發(fā)病率超越傳統(tǒng)災難管理及其提供者的能力，以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1，2]。其具有成因的多樣性、時間的突發(fā)性、空間的群體性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的嚴重性等特點[3，4]。由于該類事件往往難以預測，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生極易引發(fā)社會各個行業(yè)、各類群體的連鎖性不良反應(yīng)，因而對人民健康生命與財產(chǎn)安全、社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、國家戰(zhàn)略規(guī)劃實施等方面造成巨大威脅[5，6]。

在社會、經(jīng)濟、信息、技術(shù)一體化的全球化浪潮下，為了最大程度減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對公眾、社會、國家、世界所帶來的社會動蕩、經(jīng)濟停滯、健康侵害等影響，加強應(yīng)急管理能力、有效控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的災難效應(yīng)是各國都極為關(guān)注的重要問題。如何根據(jù)客觀指標評價當前公共危機應(yīng)急處理能力，并針對當前不足與缺陷不斷優(yōu)化應(yīng)急管理體系，實現(xiàn)對災難的有效防控和處置，一直是政界、學界關(guān)注的重點和難點。

從文獻研習和回顧結(jié)果來看，目前全球范圍內(nèi)以應(yīng)急管理能力為主題的相關(guān)研究主要集中在應(yīng)急管理能力研究的理論視角和評估方法、應(yīng)急管理能力評價體系構(gòu)建與現(xiàn)狀、應(yīng)急管理能力與體系優(yōu)化等方面。本文將從上述幾個方面對當前應(yīng)急管理相關(guān)文獻進行述評，并提出完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的建議。

1 應(yīng)急管理體系和能力

應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵要素落腳并體現(xiàn)于應(yīng)急管理制度與其執(zhí)行能力之中。應(yīng)急管理制度是應(yīng)急管理的制度化規(guī)定，通過構(gòu)建系統(tǒng)化流程管理制度，根據(jù)不同流程所對應(yīng)的具體事務(wù)內(nèi)容和特征來形成一套協(xié)調(diào)、緊密、科學的管理制度規(guī)定。應(yīng)急管理能力從本質(zhì)上來說，一方面是指一個國家或社會所具備的應(yīng)急資源；另一方面是指在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，對資源的合理配置和有效運用，這兩方面能力共同構(gòu)成了應(yīng)急管理能力。其中，衛(wèi)生系統(tǒng)的應(yīng)急能力被定義為“衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部人員、機構(gòu)和人民為危機做準備并有效應(yīng)對危機的能力，危機到來時能夠保持核心功能；發(fā)現(xiàn)并解釋當?shù)貪撛谕{并迅速尋求支持；并根據(jù)危機中的經(jīng)驗教訓，根據(jù)客觀條件要求進行重構(gòu)”[7，8]。

從對突發(fā)事件的應(yīng)急管理流程來看，不同環(huán)節(jié)并不是相互獨立的存在，而是一個系統(tǒng)的循環(huán)流程，包括最初應(yīng)急管理目標和方案的設(shè)定，具體應(yīng)對措施的實施，應(yīng)急過程的監(jiān)督和調(diào)控，應(yīng)急管理最終結(jié)果的反饋和對經(jīng)驗的總結(jié)，再到最初應(yīng)急管理目標和方案的調(diào)校和再設(shè)定。從整體來看，應(yīng)急管理包括了對突發(fā)事件事前、事中、事后具體應(yīng)急管理措施的各個環(huán)節(jié)[9]。就處理措施的系統(tǒng)性特點來看，應(yīng)急管理體系建設(shè)在其內(nèi)容上涉及資源調(diào)度、政策制定、人才培養(yǎng)、信息傳播、技術(shù)配置等方面；在其層次上包含頂層設(shè)計、中層實施、基層治理；在其學科上包含管理學、統(tǒng)計學、流行病學、社會學等方面?？傮w來說應(yīng)急管理體系是一項囊括多要素、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，應(yīng)急管理體系建設(shè)系統(tǒng)完善與否將會直接影響國家總體安全和宏觀發(fā)展[10]。

從2003年SARS爆發(fā)以來，中國加強了對公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的重視程度和支持力度，在國家的重視與不懈努力下，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系逐步構(gòu)建和完善，并確立了“一案三制”的核心框架[11]。同時，積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，提高應(yīng)急管理實時性和信息上傳下達的有效性。目前我國已自上而下建立了包括國家、省、市、縣四級疾病防控網(wǎng)絡(luò)，是全球最大、覆蓋范圍最廣的網(wǎng)絡(luò)信息直報系統(tǒng)[12]。同時，在資源調(diào)度和物資儲備方面，我國也取得了較大的進步，不僅由衛(wèi)生行政管理部門依托地方疾控中心和縣級以上綜合醫(yī)院構(gòu)建應(yīng)急物資儲備庫，同時還定期組織應(yīng)急演習，保障危機時刻應(yīng)急物資的高效有序調(diào)配[13]。在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，中國的應(yīng)急管理體系發(fā)揮了重要作用，不論是防疫物資調(diào)配與運送、防疫設(shè)卡檢查的人員與設(shè)備安排、公共場所的消毒、疫情信息的實時上報和公布等，還是國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊伍的高效支援[14]，都體現(xiàn)出中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系對公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置的及時性、有效性和系統(tǒng)性。

黨的十九屆三中全會明確提出，要加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。2019年11月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時明確提出，要積極推進國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化進程，充分發(fā)揮自身的特色和優(yōu)勢，同時也要積極借鑒國外的有益經(jīng)驗，為應(yīng)急管理工作的理論與實踐提供了科學指南和根本遵循[15]。2020年2月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并強調(diào)，要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平[16]。“十四五”(2021-2025 年)是中國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的關(guān)鍵時期，同樣也是中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的關(guān)鍵時期，應(yīng)急管理體系建設(shè)與規(guī)劃將直接影響中國未來的發(fā)展。因此，在應(yīng)急管理體系建設(shè)與規(guī)劃過程中，應(yīng)對中國當前面臨以及潛在的重大安全風險進行充分地科學評估，積極汲取國內(nèi)典型突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗，借鑒國外應(yīng)急管理有益經(jīng)驗，不斷優(yōu)化和完善應(yīng)急管理體系建設(shè)，以保障人民生命財產(chǎn)安全，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2 應(yīng)急管理體系與能力研究的理論視角和評估方法

谷林[17]根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)理論指出，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化實際就是原有應(yīng)急管理體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有序化調(diào)整，使得原來無序的狀態(tài)自發(fā)地轉(zhuǎn)變?yōu)闀r間、空間、功能上的宏觀有序的一種結(jié)構(gòu)優(yōu)化。情景模擬法是通過將情景演變、情景應(yīng)對等理論引入突發(fā)事件的應(yīng)急決策體系，以“情景-任務(wù)-能力”的理論框架實現(xiàn)突發(fā)事件風險的有效管理[18，19]。陳剛[20]認為，針對非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急準備體系，需根據(jù)事件發(fā)展的當前具體情景，在認識與掌握非常規(guī)突發(fā)事件情景發(fā)展演化的機理和規(guī)律基礎(chǔ)上，采取“情景-響應(yīng)”的集群決策來進行應(yīng)急應(yīng)對。黃曉燕等[21]通過情景模擬法，對突發(fā)事件場景進行模擬，以構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心處置能力和快速評估方法。此外，在情景分析理論應(yīng)用中，陳玉芳等[22]使用系統(tǒng)動力學方法研究高校社會類突發(fā)事件情景演化機理?？讜悦鞯萚23]以SWOT分析方法從優(yōu)勢、劣勢、風險和機遇方面展開分析，指出其優(yōu)勢在于能夠在發(fā)生第一時間做出反應(yīng)，具備較好的組織協(xié)調(diào)性，但是其劣勢也比較明顯，主要包括衛(wèi)生資源配置較低、衛(wèi)生人才缺乏、風險意識薄弱等，同時存在供不應(yīng)求和實戰(zhàn)能力不足的潛在風險。仇蕾潔等[24]根據(jù)衛(wèi)生應(yīng)急管理過程理論，認為應(yīng)急管理包括預防階段、準備階段、響應(yīng)階段、恢復評估及學習階段4個階段。李藐等[25]從系統(tǒng)視角構(gòu)建以致災因子、承災體、孕災環(huán)境和交互作用形式等4個要素為主體的突發(fā)事件系統(tǒng)，進一步提出突發(fā)事件誘發(fā)次生衍生事件的鏈式效應(yīng)描述方法。災難周期(Disaster Cycle)的最初設(shè)想[26]，是由社會學家洛厄爾·卡爾(Lowell Carr)在1932年首次發(fā)布了災難的序列模式，災難如何影響社會以及傳統(tǒng)上社會如何應(yīng)對這些威脅時提出的。Burkle以災難周期為理論框架，提出公共危機應(yīng)急管理能力應(yīng)從預防、準備、響應(yīng)、恢復和復原五大維度進行評估。

在應(yīng)急管理能力評價方法的研究中，許碩等[27]指出，傳統(tǒng)的德爾菲法由于參評專家經(jīng)驗水平不同、語言描述差異等方面的因素，會導致評估信息的模糊性和失真性；其研究基于D數(shù)偏好關(guān)系改進層次分析法(D-AHP)和逼近理想解排序法(TOPSIS)，能夠有效識別應(yīng)急管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更為直觀地展示各指標的實際貢獻水平。閆長健和劉曉佳[28]提出基于改進灰云白化權(quán)函數(shù)模型和云理論的灰云聚類綜合評價模型，通過層次分析法確定應(yīng)急管理能力評價指標分級體系；運用能夠有效克服專家對指標認識的模糊性和隨機性特點的云模型對各指標進行賦權(quán)；構(gòu)建集成灰云白化權(quán)函數(shù)模型和云理論兩者優(yōu)點的應(yīng)急管理能力評價模型。李晚蓮和劉思涵[29]利用層次分析法，以預防與應(yīng)急準備、報告與信息發(fā)布、救援與部門協(xié)調(diào)三方面為研究維度構(gòu)建社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)急能力評價體系。楊霞和何濤[30]基于模糊層次分析法提出突發(fā)事件應(yīng)急管理影響因素，建立評價指標體系，構(gòu)建模糊綜合評價模型。Zhou等[31]將D數(shù)理論與DEMATEL(決策實驗室法)結(jié)合，用來判別應(yīng)急管理過程中的關(guān)鍵要素。Wu等[32]提出基于多種評價方法的應(yīng)急管理能力評估的模糊綜合評價法，在一定程度上消除了模糊性和不確定性，從而提高了評估精度。

3 應(yīng)急管理能力評價體系構(gòu)建與現(xiàn)狀

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力評價是對某個組織或某次突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理所體現(xiàn)的綜合能力評價，其目的是為了通過系統(tǒng)評價發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理體系的潛在不足和內(nèi)在薄弱環(huán)節(jié)，從而不斷優(yōu)化應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)急管理能力，以便更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，保障人民健康與安全[33]。2011年，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會制定了《國家衛(wèi)生應(yīng)急綜合示范縣(市、區(qū))創(chuàng)建工作指導方案》[34]，該方案的執(zhí)行極大地促進了地方政府以及相關(guān)衛(wèi)生部門應(yīng)急能力的建設(shè)與提升。2013年，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會應(yīng)急辦制定了《衛(wèi)生應(yīng)急能力評估標準》[35]，該標準包含三級指標體系，其中一級指標體系涉及體系建設(shè)、應(yīng)急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監(jiān)測預警、應(yīng)急處置、善后評估共8個方面。目前，評價指標體系已經(jīng)作為一種常規(guī)的評價方法用以評估無法通過直接觀察發(fā)現(xiàn)的變化。精細化和科學化的指標體系可以更好地理解復雜的相互依存關(guān)系，以指導專業(yè)和公共活動。如果存在這樣的措施，就能為國家衛(wèi)生安全應(yīng)急準備工作提供視角和指導[36]。

全球多國也分別制定了本國的應(yīng)急管理能力評價指標體系，美國于2011年3月發(fā)布了總統(tǒng)政策指令8(PPD-8)，提出國家應(yīng)急準備目標，其中涉及5個核心任務(wù)領(lǐng)域：預防、保護、緩解、應(yīng)對和恢復[37]。而后，美國又推出“國家衛(wèi)生安全應(yīng)急準備評價指標”(National Health Security Preparedness Index，NHSPI)分為“衛(wèi)生安全監(jiān)測、社區(qū)規(guī)劃和參與協(xié)調(diào)、事件和信息管理、健康保健服務(wù)、對策管理、環(huán)境和職業(yè)衛(wèi)生”6大方面，并細分為19項139個具體測量指標[38]。歐盟制定的“評估衛(wèi)生系統(tǒng)危機管理能力工具包”(Toolkit for Assessing Health-System Capacity for Crisis Management)將評估內(nèi)容劃分為“領(lǐng)導和管理、衛(wèi)生人力資源、醫(yī)療產(chǎn)品疫苗和科技、健康信息、衛(wèi)生籌資、衛(wèi)生服務(wù)提供”6大方面，并分解為16項核心評估內(nèi)容及51個評估指標[39]。

我國對于評價指標體系的相關(guān)研究也較多，不同專家學者基于不同的研究視角開展了大量研究，但目前學界對于應(yīng)急能力評價指標體系尚未形成共識。原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會在2012年11月啟動“IHR(2005)公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力建設(shè)評估項目”，對中國基層和中層即省、市、縣(市、區(qū))公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力進行評估，以世界衛(wèi)生組織2005年頒布的《國際衛(wèi)生條例》(International Health Regulations，IHR)中針對成員國公共衛(wèi)生應(yīng)急能力設(shè)定的核心指標為依據(jù)[40]，在全國范圍內(nèi)進行抽樣調(diào)查，將衛(wèi)生應(yīng)急能力指標體系分為“監(jiān)測、應(yīng)對、風險溝通、準備、感染控制、實驗室能力以及物資和經(jīng)費支持”8個一級指標[41]。多琦等[42]以郊區(qū)公立醫(yī)院為研究對象，在其應(yīng)急管理能力評價體系研究中，將一級指標劃分為管理指標和技術(shù)指標兩類，下設(shè)8項二級指標，并指出“醫(yī)院確保員工和設(shè)備安全及穩(wěn)定情況重要程度”在二級指標中最為重要。吳洪濤等[43]從宏觀視角針對我國衛(wèi)生行政部門的應(yīng)急能力進行普查和評估，其所采用的衛(wèi)生應(yīng)急能力評估指標體系包含應(yīng)急體系建設(shè)、監(jiān)測預警、應(yīng)急處置、物質(zhì)儲備等方面在內(nèi)的6個一級指標，下設(shè)24個二級指標和81個三級指標。仇蕾潔等[44]關(guān)注農(nóng)村基層應(yīng)急能力建設(shè)，并構(gòu)建了農(nóng)村基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的評價指標體系，從人力資源、財力資源、物資資源、信息資源、技術(shù)資源、人群健康水平等6個維度設(shè)置了12個一級指標，并下設(shè)56個二級指標。孫輝等[45]基于《衛(wèi)生應(yīng)急能力評估調(diào)查問卷》以省、市、縣衛(wèi)生行政部門為評價對象，研究發(fā)現(xiàn)我國省、市、縣各級的應(yīng)急隊伍、應(yīng)急處置、監(jiān)測預警等方面已基本具備較強的應(yīng)急能力，但是在科教宣傳、理論研究、培訓演練、善后評估方面仍較為薄弱。孫海燕等[46]所構(gòu)建的區(qū)級衛(wèi)生應(yīng)急核心能力評估指標體系，包含了應(yīng)急隊伍、工作規(guī)范、組織指揮、裝備儲備、培訓演練、宣傳教育、監(jiān)測預警、實驗室能力及應(yīng)急處置共9個主要一級指標。

除了對于衛(wèi)生應(yīng)急能力的綜合評價指標體系的研究，相關(guān)學者還開展了基于現(xiàn)有核心指標的細化研究，如應(yīng)急隊伍實戰(zhàn)演練情況[47]、醫(yī)務(wù)人員個人應(yīng)急能力[48]、應(yīng)急培訓工作[49]、應(yīng)急風險溝通能力[50]、應(yīng)急預案制定與管理[51]、突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響[52]、突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會動員機制[53]等。

4 應(yīng)急管理能力與體系優(yōu)化

4.1 災難應(yīng)急管理能力

針對應(yīng)急管理能力與體系優(yōu)化的研究，不同學者選擇的研究視角和切入點不同，關(guān)注的重點問題也不盡相同。Smith和Fraser[54]通過本次新冠肺炎在美國的防控情況指出，雖然美國展現(xiàn)了較好的應(yīng)急能力，但是該疫情的傳播仍然提示堅實有力的基層公共衛(wèi)生設(shè)施的重要性，并呼吁構(gòu)建世界級數(shù)據(jù)共享與分析平臺，加強專業(yè)、高效的公共衛(wèi)生應(yīng)急隊伍，提高公共衛(wèi)生實驗室研究水平。Kaka等[55]認為在當今全球化影響下，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生不僅會影響某一國家，同時也會為世界帶來危機，因此，構(gòu)建跨國應(yīng)急管理措施非常必要，基于各自文化聯(lián)結(jié)和人口流動模型的雙邊和多邊應(yīng)急管理策略能夠更加有效地應(yīng)對危機。Callaway等[56]認為在全球化進程中，災難外交的概念應(yīng)運而生，以解決如何在日益多極化的現(xiàn)代世界中利用災害響應(yīng)來促進和平，促進交流，促進人權(quán)以及加強各國間的聯(lián)系。從歷史上看，災難外交這一概念已經(jīng)演變?yōu)閮蓚€陣營，一個陣營側(cè)重于沖突中國家政府之間的互動，另一個陣營側(cè)重于可以促進變革的基層運動。作者從災難周期理論視角出發(fā)指出可以協(xié)調(diào)這兩種不同的路徑，并通過將災難周期內(nèi)部概念框架具體化來進一步完善災難外交，在災難風險管理共同體中建立一種新的外交模式，作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理能力的重要組成部分。Beyramijam等[57]認為面對突發(fā)事件所帶來的不斷增加的人員傷亡，醫(yī)院是緩解該困境的重要角色，基于此伊朗開展了全國醫(yī)院災難應(yīng)急計劃(National Hospital Disaster Preparedness Plan，NHDPP)，該計劃有效提升了醫(yī)院的災難應(yīng)急能力。

4.2 基層應(yīng)急管理能力

基層應(yīng)急能力薄弱是許多學者都關(guān)注的難題。徐楓等[58]認為社區(qū)中心是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中的重要環(huán)節(jié)，因而強化社區(qū)中心的應(yīng)急能力建設(shè)在應(yīng)急管理體系中尤為重要?；鶎咏M織機構(gòu)應(yīng)急能力低下的主要成因中，人才缺乏和應(yīng)急能力不足是重要問題，這一問題也是當前我國各地普遍呈現(xiàn)的困難現(xiàn)狀?，F(xiàn)階段我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)中出現(xiàn)了一種被稱為人才“假飽和”現(xiàn)象[59]，即在編人員整體素質(zhì)水平較低，高職稱人員占比偏低，大專學歷占據(jù)較多，全能型骨干缺少[60]，對現(xiàn)場決策、組織、調(diào)查具有扎實理論知識、豐富實戰(zhàn)經(jīng)驗能力的全能型專業(yè)應(yīng)急人才非常稀缺[61]。閆雪梅等[62]通過對2009-2011年安徽省、河南省和重慶市基層公共衛(wèi)生人員配備情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)雖然公共衛(wèi)生人員數(shù)量有所增加，但是就服務(wù)人口平均占有量來說仍然較低，農(nóng)村公共衛(wèi)生人員短缺的情況比較突出。除了人才缺乏之外，資金缺乏導致基層組織機構(gòu)的應(yīng)急能力薄弱的問題也不容忽視。吳多虎和馬秀苗指出[63]，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院都面臨資金缺乏的問題，由于資金的限制難以購置相關(guān)器械設(shè)備，從而降低其應(yīng)急能力。

4.3 應(yīng)急管理部門間的協(xié)作能力

不同部門之間分工明確、溝通流暢、相互協(xié)作是突發(fā)公共衛(wèi)生事件有效處理的基礎(chǔ)[64]。我國與應(yīng)急管理有關(guān)的法律法規(guī)主要有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災法》《消防法》《安全生產(chǎn)法》《特種設(shè)備安全法》等多部法律。從不同法律制度現(xiàn)狀來看，當前應(yīng)急管理法律法規(guī)多從不同部門分工為出發(fā)點形成，各法律法規(guī)比較分散、管理機制不夠完善健全、保障措施也不盡完備，因而難以適應(yīng)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的實際要求。應(yīng)急管理部成立后，中國應(yīng)急管理實現(xiàn)了管理對象、管理職責、管理過程三大條塊的外在統(tǒng)一[65]。在機構(gòu)統(tǒng)一的同時，原有比較分散的法律法規(guī)也應(yīng)隨著部門職能的整合而進行相應(yīng)的銜接、統(tǒng)一和完善。

4.4 應(yīng)急管理信息共享能力

在信息時代下，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的有效使用不僅能夠加強全球疫情信息的共享，同時也能夠通過疫情信息的公開，減少群眾恐慌。Schultz等[66]和Schwarz[67]研究指出，社交媒介在疏解參與主體的負面情緒，避免事件升級惡化方面具有重要作用。在重特大公共衛(wèi)生事件發(fā)生前后，及時有效的信息傳播與發(fā)送機制能夠在一定程度上緩解人民對于未知事件的恐慌心理，讓人民群眾對突發(fā)公共衛(wèi)生事件有更為科學準確的認知，提前進行有效心理準備，了解正確應(yīng)對措施[68]。本次新冠疫情中，信息的交流與溝通發(fā)揮了重要作用，互聯(lián)網(wǎng)媒體加強了政府部門、醫(yī)療機構(gòu)、防控機構(gòu)等單位對疫情實時監(jiān)測信息的溝通交流和及時公開，使中國在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件中的風險評估、疫情預測和疾病防控等方面的應(yīng)急能力更上一臺階，同時信息的及時傳遞、透明公開也為社會參與和社會共治提供了重要途徑。

5 總結(jié)與啟示

5.1 文獻總結(jié)

從當前全球相關(guān)文獻的發(fā)表情況來看，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的相關(guān)研究主要呈現(xiàn)以下幾個特征。首先，理論研究較多，實證研究薄弱。從前面內(nèi)容可以看出，國內(nèi)外相關(guān)專家學者對于應(yīng)急管理能力評價方法和理論框架都有比較深入的研究，也提出了許多能力評估方法的優(yōu)化建議，以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的不確定性和模糊性，但是這些研究成果在實踐中并未得到較好的運用，相關(guān)實證研究還比較缺乏。其次，多見結(jié)果式評估，鮮有過程式的動態(tài)評估。從相關(guān)文獻主要研究內(nèi)容可以看出，研究多以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理結(jié)果為主要分析對象和評估依據(jù)[69]，較少地針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的全過程進行分析，相較于結(jié)果式評估，過程式評估能夠動態(tài)地、全面地、細致地展現(xiàn)出危機應(yīng)急處理措施中的優(yōu)勢和不足。在應(yīng)急管理能力相關(guān)研究中，可進一步加強對以往突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的動態(tài)化過程研究，而非落腳和局限于某一具體環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理能力評價。最后，區(qū)域性研究比較成熟，共認性研究比較欠缺[70]。從以往的相關(guān)研究可以看出，國外發(fā)表的相關(guān)文獻多以本國為研究對象，而國內(nèi)相關(guān)研究多以行政單位為劃分進行區(qū)域性研究，如縣級疾控中心、市級公立醫(yī)院等，針對全國性的應(yīng)急管理能力評估研究較少，全球應(yīng)急管理能力研究的橫向比較更為罕見。同時，應(yīng)急管理能力變化的時間序列縱向剖析研究也需要得到更多地關(guān)注，是未來亟待加強的研究方向。一方面，立足于中國的應(yīng)急管理能力評價體系和動態(tài)優(yōu)化策略還有待進一步探究；另一方面，在全球一體化和“一帶一路”倡議背景下，應(yīng)急管理能力建設(shè)過程中，全球戰(zhàn)略合作和互助模式也有待構(gòu)建。

基于上述分析，回顧當前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系構(gòu)建歷程，從2003年SARS爆發(fā)至當今新冠肺炎疫情防控，體現(xiàn)了在災難面前萬眾一心，體現(xiàn)了黨在關(guān)鍵時刻的正確指導[71]。本次新冠肺炎疫情發(fā)生以來，黨和國家高度重視，2020年2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，明確指出依據(jù)人口、發(fā)病情況綜合研判，科學劃分疫情風險等級，明確分區(qū)分級分類的精準防控策略[72]。在黨和國家的努力下，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系在法律規(guī)定、物資調(diào)配、隊伍建設(shè)、信息共享等方面都有了較大的進步，但是其中仍有一些問題亟待進一步提升。

5.2 對加強我國應(yīng)急管理能力的啟示

5.2.1 事前預防

從事前預防來看，需要在風險評估與交流、管理體制、安全教育、法律建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面進一步強化。風險評估與交流要強化安全風險全過程精準防控，依靠先進的科學技術(shù)提高應(yīng)急管理風險評估的前瞻性和精細性，促進潛在風險的實時交流和信息共享。管理體制與治理機制要緊密結(jié)合黨和國家的領(lǐng)導方針，提高應(yīng)急管理的法制化和規(guī)范化水平，著力構(gòu)建統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動、靈敏有效、科技支撐、攻守兼?zhèn)涞膽?yīng)急管理體制，從源頭上防范化解重大安全風險。公眾安全教育要堅持預防為主，增加公眾危機應(yīng)對意識，堅持社會共治，提升社會參與，發(fā)揮公眾在危機應(yīng)對中的群防群控作用?，F(xiàn)有法律體系為依法防控奠定了堅實的規(guī)范基礎(chǔ)，但是全面依法治國的制度優(yōu)勢需要通過法律供給、執(zhí)法監(jiān)管、司法審判和行政執(zhí)法共同發(fā)揮，轉(zhuǎn)化為疫情防控的治理效能[73]。法律建設(shè)要堅持地方與中央聯(lián)動，不斷完善現(xiàn)有法律，鼓勵地方研制出臺區(qū)域性法規(guī)，同時加強應(yīng)急預案體系和應(yīng)急管理標準體系。人才培養(yǎng)要加強應(yīng)急管理學科建設(shè)，培養(yǎng)應(yīng)急管理專業(yè)人才。同時，也要加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)學科人才中應(yīng)急管理能力的提升，壯大全能型人才隊伍，注重各級相關(guān)部門關(guān)鍵人物的應(yīng)急管理能力培訓。

5.2.2 事中處理

從事中處理來看，需要優(yōu)化治理機制、物資調(diào)配、社會動員、信息共享等方面。在危機治理方面，堅持精準治理，合理劃分部門職責，促進部門之間的系統(tǒng)聯(lián)動，形成應(yīng)急管理部門為主，其他相關(guān)部門為輔的治理機制。要構(gòu)建多邊主義下的全球合力治理機制，積極應(yīng)對全球化公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)[74]。要建立健全自上而下的應(yīng)急管理組織體系，加強基層應(yīng)急管理組織體系，強化基層機構(gòu)應(yīng)急管理能力，針對基層醫(yī)療機構(gòu)、基層黨政事業(yè)組織開展常態(tài)化應(yīng)急管理能力建設(shè)工作。在基于風險評估模型分析結(jié)果確定物資儲備規(guī)模后，同時構(gòu)建科學的物資調(diào)配機制，保障危機時期生活、醫(yī)療、設(shè)備等方面物資的充分供應(yīng)，避免物資缺乏導致應(yīng)急能力不足、公眾恐慌等現(xiàn)象。社會動員則是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理過程中，堅持以人為本，發(fā)揮群眾控災的主觀能動性，廣泛吸納社會力量，通過社會參與和社會共治，更好更快地應(yīng)對危機。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理，應(yīng)推進各級應(yīng)急管理信息系統(tǒng)和同級政府各部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，提高信息化水平，覆蓋轄區(qū)內(nèi)各類資源，鏈接區(qū)域外專業(yè)應(yīng)急資源，讓應(yīng)急處置和救援成為有備之戰(zhàn)。通過數(shù)據(jù)公開和信息共享，讓公眾更為直觀地了解危機處理現(xiàn)狀，增強公眾抗災信心和抗災措施的依從性[75]。此外，還可借助信息技術(shù)，增強抗災期間由于人力緊缺造成的服務(wù)供給不足，通過人工智能、無人化智能服務(wù)的提供，來保障社會秩序的穩(wěn)定有序。

5.2.3 事后恢復

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中除了事前預防和事中處理外，事后恢復也尤為重要。應(yīng)急管理不是直線型流程，而是一個循環(huán)流程，這就意味著事后恢復情況不僅對于應(yīng)急處理整體結(jié)果有重要影響，同時也對未來的事前預防有著重要意義。許多文獻強調(diào)在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的恢復階段必須解決的許多問題，包括應(yīng)激創(chuàng)傷、焦慮等心理咨詢的需求[76]，事后評估和應(yīng)急計劃的修訂[77]，以及社會凝聚力和信任的重建[78]等。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的事后恢復還需基于成熟全面的應(yīng)急管理評價體系，對事件的早期、中期和末期進行全程評估，發(fā)現(xiàn)當前應(yīng)急管理體系中的不足之處，從而不斷完善，以構(gòu)建更為靈敏、精準、高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，保障人民安全、社會穩(wěn)定、國家發(fā)展。