新冠肺炎疫情背景下金融業(yè)危機管理法治化問題研究

尹振濤 陳冠華

自2020 年初新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）爆發(fā)以來，為有效防控疫情，政府各部門采取了多種方式、不同程度的應(yīng)急管理措施。其中，金融業(yè)在此次危機中采取的多種應(yīng)對措施有效緩解了疫情對金融市場和實體經(jīng)濟的沖擊，但也暴露出面對突發(fā)事件金融業(yè)危機管理在法治化、精準化、科學化等方面的不足。中共十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，危機管理體系是國家治理體系的重要組成部分，提高金融業(yè)危機管理法治化水平是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意。本文將從法治化角度對金融業(yè)危機管理的現(xiàn)狀、特點、原則進行研究，并從立法和執(zhí)法角度對我國金融業(yè)危機管理體系的法治化建設(shè)提出建議。

一、金融業(yè)危機管理法治化進程與研究現(xiàn)狀

自2003 年中共十六屆三中全會明確提出要完善應(yīng)急管理體系、提高政府應(yīng)急管理能力以來，我國的危機管理法律體系得到了跨越式的發(fā)展。從部門法劃分上，各類危機管理規(guī)范散見于憲法、民法、刑法、行政法、社會法、程序法等多個法律之中；從危機事件的內(nèi)容上可分類為應(yīng)對自然災(zāi)害的法律（如《防震減災(zāi)法》）、應(yīng)對生產(chǎn)安全危機管理的法律（如《礦山安全法》）、應(yīng)對火災(zāi)事故的法律（如《消防法》）、應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的法律（如《傳染病防治法》）等；從危機事件的類型上可分類為戰(zhàn)爭狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下的法律規(guī)范[1]（P124-140）。

從上述分類可以看出，大部分立法圍繞危機事件的直接處置行為展開，并無針對金融業(yè)危機管理的專門性法律或監(jiān)管政策。但通過梳理各項法律、規(guī)章，仍可以勾勒出當前金融業(yè)危機管理的制度框架。首先，作為國家的根本大法，《憲法》對國家治理包括危機管理提供了制度安排和授權(quán)，金融監(jiān)管部門需要在憲法的授權(quán)下行使國家日常管理權(quán)及危機狀態(tài)下的管理權(quán)。其次，涉及金融業(yè)危機管理的規(guī)范也散見于多個單行法之中。例如：《國防動員法》第六十三條規(guī)定，國家實施國防動員后，根據(jù)需要可以依法在實施國防動員的區(qū)域?qū)鹑诘刃袠I(yè)進行管制。國家直接對金融業(yè)進行管制屬于較高級別的危機管理措施，對正常金融秩序的影響較大，只有在國家安全受到即刻的、嚴重的威脅時才能適用?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定了突發(fā)事件的分類方法，第四條規(guī)定了突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)體制，第五條提出了預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的突發(fā)事件處理原則。上述規(guī)定針對突發(fā)事件中的所有危機管理部門，對金融業(yè)危機管理亦有明確的指導(dǎo)意義。《合同法》第一百一十七條規(guī)定：“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規(guī)定的除外”，該規(guī)范可應(yīng)用于處理危機狀態(tài)下的金融合同糾紛。但需要注意的是，并非所有危機狀態(tài)下的金融合同都可以適用該條款，應(yīng)根據(jù)危機對個案的實際影響進行判斷[2]（P57-66）。另外，金融監(jiān)管部門發(fā)布的部門規(guī)章對金融業(yè)危機管理提供了一定的政策規(guī)范。如中國人民銀行于2014 年發(fā)布了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，中國銀保監(jiān)會于2019 年6 月發(fā)布了《銀行業(yè)保險業(yè)突發(fā)事件信息報告辦法》等規(guī)章，對金融業(yè)危機管理提出了一些具體危機管理行為指導(dǎo)。從實踐層面看，目前我國圍繞金融業(yè)危機管理并無專門立法，尚未形成法治化和系統(tǒng)性的制度體系。

現(xiàn)代危機管理研究始于19 世紀60 年代，與以往危機管理僅圍繞自然災(zāi)害不同，當時受二戰(zhàn)及冷戰(zhàn)反思熱潮的影響，危機管理研究也逐步向國家安全領(lǐng)域擴展。直至近年來，危機管理的研究領(lǐng)域已涵蓋自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、反恐、公共衛(wèi)生安全、群體性事件、生產(chǎn)建設(shè)安全等多個方面。在金融領(lǐng)域，已有的危機管理研究內(nèi)容主要有以下幾個特點：其一，危機管理研究主要聚焦在因經(jīng)濟或金融因素造成的危機，甚至已經(jīng)形成了較為獨立的理論（例如資產(chǎn)處置、生前遺囑等），鮮有針對非經(jīng)濟因素的危機管理理論，更缺乏對自然災(zāi)害、重大事故、公共衛(wèi)生事故引發(fā)的金融危機管理方面的研究。其二，涉及諸如此類疫情與金融業(yè)的危機管理聯(lián)動研究多集中于保險行業(yè)（例如巨災(zāi)保險制度、保險防災(zāi)防損等問題），很少涉及金融領(lǐng)域的銀行、證券等行業(yè)，缺乏整體視角下的金融業(yè)被動危機管理研究。其三，金融法治研究主要集中于日常監(jiān)管模式下的法治化建設(shè)，對危機狀態(tài)下的金融法治化建設(shè)，包括危機管理的立法、執(zhí)法與司法問題涉足較少。其四，金融業(yè)危機管理方法或具體措施介紹較多，例如針對此次新冠肺炎疫情，各方多關(guān)注于金融監(jiān)管部門以及金融企業(yè)的抗疫舉措，對于金融危機管理實踐的理論基礎(chǔ)、合規(guī)性、制度化探討較少。這也為本文從理論化、體系化和法治化的角度分析金融業(yè)危機管理的相關(guān)問題提供了較大的研究空間。

二、金融業(yè)危機管理的立法實踐與面臨的挑戰(zhàn)

面對新冠肺炎疫情的沖擊，中央多部委以及各級地方政府相繼出臺了一系列金融法律支持政策，以更好地發(fā)揮金融對實體經(jīng)濟的支持作用，其主要的政策法規(guī)涵蓋以下三個方面。

一是影響全局的整體性宏觀調(diào)控政策。2020 年1 月6 日下調(diào)金融機構(gòu)存款準備金率0.5 個百分點，釋放長期資金8000 多億元；2 月3 日和4 日累計開展1.7 萬億元逆回購操作；3 月和4 月兩次定向降準，分別釋放長期資金5500 億元和4000 億元；運用常備借貸便利、再貸款、再貼現(xiàn)等多種貨幣政策工具，確保金融市場流動性合理充裕。

二是對疫情防控重點保障單位提供金融扶持。主要采取的手段是對納入重點保障單位名單的企業(yè)給予專項再貸款和財政貼息支持。例如，中國人民銀行向金融機構(gòu)專門安排3000 億元專項再貸款，同時在支持金融機構(gòu)提供優(yōu)惠利率信貸的基礎(chǔ)上，中央財政按人民銀行再貸款利率的50% 給予貼息。

三是對受疫情影響企業(yè)進行金融解困支持。主要手段包括：對小微企業(yè)不得盲目抽貸、斷貸、壓貸，對受疫情影響嚴重而到期還款困難的企業(yè)，可予以延長還款期限或簽訂續(xù)貸合同；鼓勵金融機構(gòu)對受疫情影響較大的小微企業(yè)提供信用貸款支持，各級政府性融資擔保、再擔保機構(gòu)應(yīng)當取消反擔保要求，降低擔保和再擔保費率；發(fā)揮應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金作用，降低應(yīng)急轉(zhuǎn)貸費率，為受疫情影響較大的企業(yè)提供應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金支持；對于2020 年1 月25 日至6 月30 日中小微企業(yè)需支付的貸款利息，金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)企業(yè)延期付息申請，結(jié)合其受疫情影響的實際情況，給予企業(yè)一定期限的延期付息安排。

從實踐層面和研究角度看，金融業(yè)危機管理的法律制度均存在一些不足，在實施過程中面臨諸多的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

第一，危機管理中的臨時性部門規(guī)章缺乏足夠的法律制度支撐。圍繞突發(fā)性的危機事件，政府或金融監(jiān)管部門一般會密集出臺大量臨時性政策，一方面盡量降低危機事件對正常經(jīng)濟秩序的影響，另一方面起到穩(wěn)定金融市場和支持相關(guān)行業(yè)的作用。但在沒有統(tǒng)一的危機管理法治化框架下，容易出現(xiàn)政府部門的特殊處置行為與基本法律理念相沖突的問題，以及部門利益與社會福利最大化和公平性問題。以此次新冠肺炎疫情為例，部分地方或部門允許受疫情影響的中小企業(yè)延期繳納稅款，并給予一定的稅收優(yōu)惠，但這些措施需要具體的法律規(guī)范來保證公權(quán)力行使遵守現(xiàn)行的稅收法定及稅收公平原則。其一，稅收法定不僅包括收稅法定，也包括免稅法定[3]（P120-125），且不能脫離稅法的征稅規(guī)定對應(yīng)稅企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。同時，稅收優(yōu)惠的制定和發(fā)布主體也應(yīng)當由國家授權(quán)部門制定和發(fā)布，如由非財稅部門發(fā)布則很難落地執(zhí)行。其二，稅收公平要求稅收優(yōu)惠應(yīng)當保持正義下的平等[4]（P112-117），在劃定稅收減免企業(yè)的范圍時要綜合考慮企業(yè)規(guī)模、受疫情影響程度、行業(yè)平均狀況等因素。財政補貼類的危機管理措施同樣存在上述問題，如當前多省市均出臺了針對中小微企業(yè)的貸款貼現(xiàn)政策，支持企業(yè)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，內(nèi)容上更多地關(guān)注具體的支持措施和實施標準，但對政策的公平性、信息公開披露及其透明性和政策效果的外部評估等問題涉及較少。

第二，危機管理法治化的一般原則與危機事件本身的多樣性難以契合。一般而言，危機狀態(tài)或危機事件往往呈現(xiàn)出巨大的差異性，即每次危機可能都有其獨特的問題或特殊的解決方法，很難通過立法對每次危機的應(yīng)對方式進行詳細規(guī)定。因此，危機管理立法的一般原則與危機狀態(tài)的多變性、不可預(yù)測性看似存在不可調(diào)和的矛盾，實則不然。危機管理立法并非要對危機管理主體的各類應(yīng)對措施做出事無巨細的規(guī)定，而是要在立法中結(jié)合危機管理的特點與原則，增強法律規(guī)范內(nèi)容上的可操作性和程序上的完備性。具體而言，首先是要明確各領(lǐng)域危機管理的主體，并給予事先的法律授權(quán)，此舉可以給予其較大的自由裁量權(quán)。其次要明確危機管理實施的決策程序和機制，通過目標原則、職責分工、問責機制以及政策評價相結(jié)合的方式，實現(xiàn)決策過程的科學化和法治化。

第三，危機管理立法中的倡導(dǎo)性規(guī)范與強制性規(guī)范難以嚴格區(qū)分。法律制度的制定和出臺必須考慮到執(zhí)行層面的可行性，并應(yīng)明確區(qū)分倡導(dǎo)性規(guī)范和強制性規(guī)范。但面對突發(fā)性危機事件和多維度的政策目標，很多本應(yīng)該屬于倡導(dǎo)性的政策措施卻被作為指標任務(wù)強制執(zhí)行或考核。例如，面對新冠肺炎疫情的影響，有的地方政府出臺地方法規(guī)要求金融機構(gòu)2020 年小微企業(yè)貸款余額不得低于去年同期，還有的出臺針對個體工商戶的租金減免政策。雖然以上政策意圖都是好的，但由于缺乏強制執(zhí)行的法律依據(jù)，很難落地執(zhí)行達到預(yù)期的政策目標。

第四，危機管理政策執(zhí)行中各參與主體難以實現(xiàn)目標一致或同步。危機管理制度本身屬于一項系統(tǒng)性工程，不僅涉及方方面面，更牽動各參與主體的根本利益。對中央及地方政府部門而言，面臨推動經(jīng)濟復(fù)蘇重振和財政資金壓力的矛盾；對金融監(jiān)管部門而言，面臨寬松刺激政策和保持物價及防范金融風險的雙重任務(wù)；對金融機構(gòu)而言，既需要防范因疫情而可能引發(fā)的風險集中暴露，又需要按照政策要求履行企業(yè)責任；對普通金融消費者而言，也面臨財產(chǎn)保值和增值直接的選擇問題。因此，合理的危機管理政策框架需要尋找各方主體的利益平衡點，在多政策目標下分清主次和次序。

三、金融業(yè)危機管理的特點與立法原則

通過上文對金融業(yè)危機管理的法律實踐進行梳理可知，金融業(yè)與其他行業(yè)的危機管理相比既有相同點又有不同點。在建立和完善金融業(yè)危機管理法治化體系時，應(yīng)當充分考慮到金融業(yè)危機管理的特點，因病施治，對癥下藥。金融業(yè)危機管理的特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是金融業(yè)危機管理的附屬性。面對突發(fā)性公共事件，金融業(yè)的危機管理需要服從國家統(tǒng)一危機管理精神，需要配合其他的危機處置措施，需要服從整體的危機制度安排。與單純的金融體系自身發(fā)生的金融危機不同，由突發(fā)性事件引起的公共危機在應(yīng)對措施選擇上除了要考慮金融業(yè)本身，更應(yīng)當兼顧對實體經(jīng)濟以及其他領(lǐng)域的幫扶和救助。例如，2008 年金融危機因次貸問題引起，受負面沖擊和影響最大的主要是資本市場與金融企業(yè)，金融業(yè)危機管理的主要領(lǐng)域為金融體系，主要措施為彌補監(jiān)管漏洞和降低存量風險，管理目標是穩(wěn)定金融市場和信心[5]（P43-44）。而此次爆發(fā)的危機由新冠肺炎疫情引起，受影響最大的領(lǐng)域是實體經(jīng)濟特別是中小企業(yè)，危機管理目標是穩(wěn)定就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，主要措施則是有針對性的扶持和優(yōu)惠政策。因此，金融業(yè)危機管理需要緊緊圍繞這一政策目標開展，例如，中國人民銀行先后出臺3000 億元專項再貸款政策定向支持疫情防控重點企業(yè)，出臺5000 億元再貸款、再貼現(xiàn)政策定向支持中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

二是金融業(yè)危機管理的跨國性。疫情的發(fā)展雖然從地緣上看具有一定的區(qū)域性，但國際間傳播的趨勢十分明顯。我國金融業(yè)受疫情影響進行危機管理的同時，也要綜合考慮國際金融市場的發(fā)展變化。一方面，金融業(yè)危機管理措施的實施需要考量國際資本市場變化對我國金融市場的影響，避免顧此失彼引發(fā)次生性金融風險。另一方面，由于我國實體經(jīng)濟深度參與了全球產(chǎn)業(yè)鏈，受疫情影響嚴重的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，尤其是進出口業(yè)務(wù)也需在金融業(yè)的精準幫扶下渡過難關(guān)。此外，金融業(yè)良好的危機管理措施（例如金融科技和數(shù)字經(jīng)濟的支持），客觀上能夠促進我國金融業(yè)發(fā)展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，同時起到提升我國金融市場國際競爭力的作用。

三是金融業(yè)危機管理工具的常規(guī)性。金融法治及監(jiān)管政策是維護金融市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)，具有豐富的實踐經(jīng)驗和工具箱。因此，不同于其他行業(yè)需要單獨創(chuàng)設(shè)新的措施，金融業(yè)危機管理工具箱在日常的金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控中同樣適用。例如，在危機狀態(tài)下，醫(yī)院、公安、消防、社保以及社區(qū)管理等都需采取特殊的應(yīng)急手段應(yīng)對危機，此類危機管理和處理程序在平日并不常用。反觀金融業(yè)危機管理工具和手段，則常常作為金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控的方法使用，只是政策力度、頻率和標準的不同。為了降低中小企業(yè)融資成本，促進盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，中國人民銀行通過公開市場操作、定向降息降準和再貼現(xiàn)政策支持金融機構(gòu)服務(wù)于中小企業(yè)，而這些政策工具均是常態(tài)化監(jiān)管措施。因此，金融業(yè)危機管理能力和效果與當前的金融監(jiān)管體系、金融市場發(fā)展程度以及金融法治環(huán)境息息相關(guān)。

四是金融業(yè)危機管理的長期性。雖然金融業(yè)危機管理措施很多都是臨時性密集出臺，但由于金融市場本身存在政策傳導(dǎo)機制所引起的時滯效應(yīng)，其政策落地執(zhí)行與政策效果發(fā)揮均具有一定的長期存續(xù)性。因此，金融業(yè)危機管理措施的選擇應(yīng)當綜合考慮在危機不同發(fā)展階段對金融市場和實體經(jīng)濟可能產(chǎn)生的不同影響，需要審慎適用。在制定金融業(yè)危機管理措施時，需要注重長期性和時效性因素，做好周期性管理，在制度設(shè)計中預(yù)埋政策調(diào)整的閾值條件。

通過對金融業(yè)危機管理的特點進行梳理可知，金融業(yè)需要在整體協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上構(gòu)建自身的危機管理體系和工具箱，以更強的專業(yè)性實現(xiàn)更好的危機管理效果，其中法治化建設(shè)尤為重要。金融業(yè)危機管理在完善立法與法律實踐的過程中除了應(yīng)當結(jié)合上述特點外還需要遵循下列原則：

第一，公開透明原則。無論在日常還是危機期間，無論是監(jiān)管部門還是金融機構(gòu)，公開透明都應(yīng)作為其危機管理的行為準則。尤其在疫情期間，如何保障現(xiàn)有資金以最大效率向一線抗疫企業(yè)傾斜？除了要有科學主動的政策判斷外，還應(yīng)在立法環(huán)節(jié)加重對違法違規(guī)行為的法律制裁。此外，在危機管理中堅持公開透明原則是受疫情影響各主體能夠得到公平救助的必然要求。金融監(jiān)管的核心在于信息監(jiān)管[6]（P2-3），多層次資本市場建設(shè)以及多樣化融資工具的運用必須要解決投資者保護以及防止系統(tǒng)性金融風險等問題，而解決上述問題的核心正是監(jiān)管信息的獲取和有效的使用。由此可見，無論在日常監(jiān)管還是危機管理中，信息和數(shù)據(jù)的獲取、分析與運用能力同等重要，更是金融業(yè)危機管理的核心要素。

第二，合理化原則。首先是危機管理人員配置合理化。雖然金融業(yè)危機管理屬于社會整體危機管理的一部分，但金融業(yè)具有自身獨特的運轉(zhuǎn)邏輯，從業(yè)人員需要在該領(lǐng)域有大量的知識儲備和實踐能力，才能深刻地理解金融業(yè)的運轉(zhuǎn)邏輯，進而從事金融監(jiān)管、調(diào)節(jié)和運營活動。金融業(yè)的法律實踐對于人的依賴程度較大，擁有德才兼?zhèn)涞慕鹑诜蓪嵺`人才能夠獲得更好的法律實施效果。其次是危機管理的程度合理化。危機管理往往以效率價值為優(yōu)先，因此需要高度集中的權(quán)力配置，金融業(yè)危機管理的程度應(yīng)與所面臨危機的嚴重程度、緊急程度成正比。再次是危機管理目標合理化。危機管理的首要目標在于消除危機狀態(tài)對社會、經(jīng)濟等正常工作生活的影響，危機管理在實現(xiàn)管理目標后應(yīng)當適時回歸日常行為模式，包括危機管理期間的各類措施都應(yīng)合理退出，以免造成對市場的過度干預(yù)或因退出不當引發(fā)次生風險。

第三，責權(quán)利效相統(tǒng)一原則。責權(quán)利效相統(tǒng)一原則是指參與金融業(yè)危機管理的主體應(yīng)當在權(quán)力配置、責任義務(wù)、利益分配以及行為效率等方面實現(xiàn)有機統(tǒng)一[7]（P76-77）。突發(fā)事件具有不可預(yù)知性，事前無論是法律規(guī)范或操作準則都難以對危機管理的行為做出充分的規(guī)定。此外，在危機管理時為了提高效率，也可以根據(jù)突發(fā)事件急迫程度的不同對公權(quán)力進行適度集中。因此，在危機管理狀態(tài)下，為了避免越權(quán)、擅權(quán)、權(quán)力尋租等行為，必須堅持責權(quán)統(tǒng)一。利益分配在日常狀態(tài)下主要由市場機制調(diào)整，金融市場主體的責權(quán)利關(guān)系在“看不見的手”的調(diào)整下能夠大體處于合理配置狀態(tài)。危機狀態(tài)下的金融市場主體常常不能以利益最大化為目標，市場機制難以發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用，只有對參與者的責權(quán)利進行科學合理的配置，才能對危機管理起到正向的激勵效果。

第四，尊重經(jīng)濟規(guī)律與商業(yè)習慣原則。經(jīng)濟規(guī)律與商業(yè)習慣根植于所有經(jīng)濟活動之中，并不因日常狀態(tài)或危機狀態(tài)而有所改變。金融業(yè)危機管理的法律實踐和法治化建設(shè)需要在充分了解和尊重經(jīng)濟規(guī)律與商業(yè)習慣的基礎(chǔ)上進行[8]（P169-187），倘若違背這一原則有可能導(dǎo)致事倍功半，甚至引起其他負面效果的出現(xiàn)。同時，要最大限度地達到危機管理的目的，通過市場化商業(yè)機制才能更好地保障政策的可持續(xù)性。

上述金融業(yè)危機管理法治化的原則相互關(guān)聯(lián)，例如：公開透明原則是實現(xiàn)責權(quán)利效合理配置的必要條件，尊重經(jīng)濟規(guī)律與商業(yè)習慣必然要求危機管理行為符合合理化原則。因此，在構(gòu)建金融業(yè)危機管理法治化體系和進行危機管理的立法實踐時要綜合考慮上述原則，將金融業(yè)危機管理納入法治、高效和科學的軌道中。

四、完善金融業(yè)危機管理法治體系的對策

結(jié)合上文對金融業(yè)危機管理的內(nèi)容、特點與原則等問題的分析與評述，對于金融業(yè)危機管理法治化體系的進一步完善，我們提出以下對策：

第一，確立金融業(yè)危機管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。構(gòu)建完善的危機管理法治體系，除法律法規(guī)和政策工具箱以外，最重要的是確立國家金融領(lǐng)域危機管理的最高決策部門或領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。黨的十九屆四中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，危機管理是國家治理體系的重要組成部分，危機管理的成效是對國家治理能力的全方位檢驗。目前，國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會作為我國金融監(jiān)管框架中最高的決策部門，在統(tǒng)籌監(jiān)管方面可以發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，因此建議賦予其金融業(yè)危機管理的最高領(lǐng)導(dǎo)職能。同時，由于中國人民銀行承擔宏觀審慎管理及貨幣政策職能，其可作為金融業(yè)危機管理的具體牽頭部門。

第二，適時出臺《金融業(yè)危機管理辦法》。法治化建設(shè)的基礎(chǔ)是構(gòu)建完備的法律制度框架，鑒于金融是實體經(jīng)濟的血脈，應(yīng)盡快貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對法》立法精神，制定金融業(yè)相關(guān)法規(guī)。建議由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會協(xié)調(diào)，中國人民銀行牽頭銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外管局、財政部、發(fā)改委和國稅局等部門，適時出臺《金融業(yè)危機管理辦法》，主要內(nèi)容應(yīng)涵蓋領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、職責分工、啟動機制、政策工具、效果評估、政策保障與問責機制等。

第三，完善科學合理的決策及問責機制。立法的決策質(zhì)量關(guān)系到危機管理的成敗，而質(zhì)量主要取決于決策程序是否科學合理，這也是法治化一項重要表現(xiàn)。金融業(yè)危機管理的決策機制主要包括決策前的信息獲取與溝通、決策流程與分工以及政策發(fā)布與跟蹤，其中各部門間的溝通協(xié)調(diào)尤為重要。除了監(jiān)管部門之間及與被監(jiān)管對象之間的溝通外，還應(yīng)著力建設(shè)與完善金融監(jiān)管部門與其他政府危機管理部門間的協(xié)調(diào)、中央監(jiān)管部門與地方監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)。同時，要保證決策的效率和質(zhì)量，需要輔以問責機制，從事后問責的角度反向約束決策者勤勉、依法、合規(guī)行使權(quán)力[9]（P10-16）。

第四，豐富金融業(yè)危機管理的工具箱。金融業(yè)危機管理與平日的監(jiān)管政策在工具和方法上并無本質(zhì)上的區(qū)別。首先，需要進一步改革和完善基礎(chǔ)的金融政策制度，包括繼續(xù)推進利率和匯率的市場化改革[10]（P1-10）、統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施、建立多層次的資本市場和金融機構(gòu)體系、構(gòu)建金融業(yè)綜合統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫等，這些基礎(chǔ)性的制度建設(shè)均為金融市場有效運轉(zhuǎn)提供支撐。倘若平時融資渠道匱乏或不暢，危機期間也很難臨時創(chuàng)造適宜的融資工具幫助企業(yè)渡過難關(guān)。其次，還需設(shè)計補充一些專門的應(yīng)急箱。例如，可參考美聯(lián)儲要求金融機構(gòu)設(shè)立“生前遺囑（Living Will）”的做法，提前制定應(yīng)對危機的股東注資、財產(chǎn)拆分、資產(chǎn)處置等緊急行動指南[11]（P1-8）。

第五，在危機管理中正確認識企業(yè)社會責任。在危機管理執(zhí)法活動中要區(qū)分倡導(dǎo)性規(guī)范與強制性規(guī)范，引導(dǎo)金融企業(yè)正確認識和承擔社會責任。《公司法》第五條對公司的社會責任進行了規(guī)定，但是該立法僅在原則上認為公司應(yīng)當承擔責任，卻沒有對公司社會責任的內(nèi)容、承擔方式等進行規(guī)定。具體而言，一方面金融監(jiān)管在引導(dǎo)企業(yè)履行社會責任時不能片面采取行政命令的方式，對法律尚無規(guī)定的社會責任宜采取提供優(yōu)惠政策等市場化激勵方式引導(dǎo)企業(yè)承擔。另一方面，企業(yè)無論是以何種方式承擔社會責任，無論企業(yè)的性質(zhì)屬于公有制企業(yè)還是民營企業(yè)，其決策過程也要符合公司治理要求，大股東、企業(yè)高管等實際控制人無權(quán)直接決定。

第六，在危機管理法治化建設(shè)中注重國際經(jīng)驗借鑒。其他國家和地區(qū)在危機管理法治化中的經(jīng)驗對我國提高金融業(yè)危機管理水平具有重要的借鑒意義。雖然各國資本市場由于發(fā)展歷史、政體差異等原因具有各自特點，但經(jīng)濟全球化和金融一體化使得各國和各地區(qū)之間的金融市場聯(lián)系愈發(fā)緊密，金融市場的各項制度逐漸趨同。因此，應(yīng)當繼續(xù)以開放的姿態(tài)加強國際合作，吸取域外發(fā)達金融市場的危機管理法治化建設(shè)經(jīng)驗。此外，由于全球金融市場存在聯(lián)動效應(yīng)，使得一國的政策調(diào)整常常波及其他國家或地區(qū)，容易引發(fā)負外部性問題。因此，在面臨突發(fā)性危機情況時，一國金融業(yè)危機管理政策需與其他國家配合，有助于實現(xiàn)更好的危機管理效果，降低次生金融風險擴大化的可能。

在此次新冠肺炎疫情防控中，中國金融行業(yè)展現(xiàn)出應(yīng)有的責任與擔當，立足各自領(lǐng)域，在防范新冠肺炎疫情過程中發(fā)揮了重要的積極作用，為取得抗疫的最終勝利做出了巨大的努力。面向未來，金融監(jiān)管部門及各市場主體應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷提高危機管理能力和危機管理的法治化水平。金融業(yè)危機管理立法，應(yīng)當秉承宜細不宜粗的立法理念，盡快明確管理組織結(jié)構(gòu)和專項法律制度。金融監(jiān)管部門在危機管理時應(yīng)當堅持法無規(guī)定即禁止的一般原則，注重依法行政。金融機構(gòu)則應(yīng)該以商業(yè)可持續(xù)的原則參與危機管理活動，并履行必要的企業(yè)社會責任。總之，金融業(yè)危機管理的未來發(fā)展應(yīng)以法治化建設(shè)為契機，實現(xiàn)常態(tài)化管理與危機中管理的有機結(jié)合，為戰(zhàn)勝此次疫情以及未來可能的其他突發(fā)性事件發(fā)揮金融業(yè)應(yīng)有的作用，對其他危機管理領(lǐng)域提供必要的支持和幫助。