公共政策視角下鄰避事件的政府困境與成因

【摘 要】 近幾年來，鄰避沖突的屢次發(fā)生使其成為地方政府治理的主要公共性問題，由于鄰避事件往往與公民自身利益密切相關(guān)，所以鄰避沖突也是典型的利益性群體事件，它涉及到政府、公民等社會多元主體，而其產(chǎn)生的根源是政策制定不合理以及政策利益結(jié)構(gòu)的失衡。本文將從公共政策的角度來分析鄰避事件中政策形成各環(huán)節(jié)存在的問題以及其產(chǎn)生的成因，并為政府走出鄰避困境提供建議，使得政府盡可能地達到社會利益最大化、政策成本最小化的治理目標。

【關(guān)鍵詞】 鄰避事件 政策制定 政策成因

一、引言

隨著我國城市化和工業(yè)化進程的逐步加快，許多和“鄰避沖突”相關(guān)的項目建設(shè)成為適應(yīng)經(jīng)濟迅速發(fā)展的必然要求，一些如垃圾焚燒站、污水處理廠等鄰避設(shè)施，在為社會公眾進行服務(wù)和提供產(chǎn)品的同時，也給周邊居民帶來了環(huán)境污染、心理威脅、安全隱患等不可避免的負外部性，同時也成為了令政府頭疼的治理難題?；忄彵軟_突是實現(xiàn)我國生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建和諧社會的題中之義，分析鄰避沖突首先必須明白鄰避設(shè)施是政府為解決某類社會問題或滿足公民的生活需求以及提供某類服務(wù)而修建的，由此引發(fā)的鄰避效應(yīng)以及更為嚴重的群體性事件應(yīng)當從公共政策的角度進行分析，從根源出發(fā)才有助于把握解決問題的方法。

二、文獻回顧

國外關(guān)于鄰避沖突的研究始于上世紀八十年代，起步較早。早期學(xué)者的研究主要集中在環(huán)境與資源利用，隨后逐步擴展到政治、經(jīng)濟、科技以及工程等領(lǐng)域。在當前國內(nèi)鄰避事件研究中，學(xué)者們大多關(guān)注于鄰避現(xiàn)象的內(nèi)涵特征、成因分析、治理路徑這三方面，具體的研究成果及特點如下：

周亞越和余海山（2015）認為鄰避沖突一般是指政府部門規(guī)劃的項目或公共設(shè)施，其產(chǎn)生的效益為全體社會成員所共享，但其可能帶來的不良后果卻由附近居民來承擔，于是受到選址周邊居民的反對，與項目投資興建者或當?shù)卣l(fā)生沖突。[1]解決鄰避沖突的路徑選擇也是多數(shù)學(xué)者關(guān)注的焦點，許多學(xué)者主張從公眾參與的視角提出對策，吳一鳴（2017）認為要化解鄰避困境，必須引入?yún)⑴c式治理，構(gòu)建參與式治理體系需要確保主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)商參與機制程序化、完善社會的信息共享機制、建立信任激勵模式及利益補償機制，并培育公眾參與式文化。[2]由于本文是從公共政策視角來分析鄰避問題，且鄰避事件的發(fā)生與政策過程密切相關(guān)，從政策科學(xué)性的角度我們可以給予其更加準確地界定：鄰避沖突是政府制定的政策和規(guī)劃的項目中利益和成本分攤不均，使得作為滿足公共服務(wù)需求的鄰避設(shè)施遭到選址地區(qū)附近居民的強烈反對甚至進行抗爭的現(xiàn)象。

三、“鄰避事件”中的政府困境

從公共問題到公共政策的形成過程被稱為“議程的建立”，政策議程的轉(zhuǎn)化本應(yīng)是在政府協(xié)調(diào)之下社會各方利益團體進行博弈的過程，尤其是像類似鄰避事件的政策方案，必須通過反復(fù)且謹慎的博弈與修正才能出臺。但我國多以“內(nèi)輸入”為主形成了一定的政策壟斷，加之民眾訴求超越政府承受能力或表達方式失當，都有可能使得政策的民意收集存在問題，最后甚至引發(fā)激烈的沖突。

從這些鄰避事件的最終處理結(jié)果可以看出，政府一旦沒有處理好鄰避問題，也會對其造成不良影響?！班彵堋笔录l(fā)了公眾對政策過程的廣泛質(zhì)疑，政府即使能夠及時進行后期的溝通處理，但仍無法彌補前期沖突所造成的政府形象受損、政府信譽度下降等問題。由此可見，處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的政府正面臨著兩難的選擇。

（1）議程轉(zhuǎn)化過程中的角色困境

雖然市場經(jīng)濟體制改革要求政府積極從管理型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但政府主導(dǎo)整個議程轉(zhuǎn)化和政策制定過程的意圖依舊明顯。決策權(quán)的分割現(xiàn)象與壟斷并存是政府內(nèi)部面臨的矛盾之處，政府雖然將議程決策權(quán)封閉在內(nèi)部，但某些議程由單一部門負責，有的議程則分屬于不同機構(gòu)，部門之間面臨重復(fù)協(xié)商與博弈。這也反映出國家現(xiàn)行法律體系中未對鄰避問題的決策管轄權(quán)進行明確規(guī)定，這樣的漏洞也容易讓民眾產(chǎn)生對合法性的質(zhì)疑。不僅是鄰避設(shè)施周圍的居民會關(guān)注此類問題，鄰避設(shè)施如果涉及到另選他址也會影響附近群眾，這些居民都會積極關(guān)注事件的進展，并對政府回應(yīng)施加壓力。政府也需要警惕大眾媒體對于公共政策話語權(quán)的影響力，對于不實信息也要謹防過度放大以損害政府公信力，政府決策在既要履行法定職能，又要積極回應(yīng)滿足部分民眾的合理訴求中寸步難行。

（2）政府決策中的價值選擇困境

鄰避設(shè)施的相關(guān)政策始終存在價值取向不明晰的問題，政府在制定此類政策時偏向于技術(shù)理性，畢竟設(shè)施選址以及設(shè)施對周圍居民以及生態(tài)環(huán)境的影響都涉及到技術(shù)問題，需要專家進行測量評估和理性分析來尋求科學(xué)的答案。而這種技術(shù)理性的取向是以效率優(yōu)先為目的，對公眾意見沒有給予太多重視。而另一種政治取向便是政府認為鄰避問題屬于公共問題，需要有公眾參與表達意見，通過多方利益博弈和商討最終達成一致意見，由此也保證了程序上的多元參與和公平公正。但政府在鄰避問題處理上傾向于技術(shù)理性的行為，一是形成了決策系統(tǒng)的封閉性，容易在執(zhí)行時遇到群眾反對的困難，二是忽略了問題本身的公共屬性，導(dǎo)致最后政策失敗或效果不佳。

四、鄰避事件的政策成因

4.1公共政策制定缺乏科學(xué)性與連續(xù)性

公共政策具有公共性，要求它必須體現(xiàn)公民利益以及利益分配的公平與正義。但政府在制定公共政策時，考慮較多且排在首位的永遠是經(jīng)濟效益，所以大多數(shù)與“鄰避”相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往沒有體現(xiàn)許多生態(tài)效益，這些設(shè)施作為公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，一旦建成全社會都可以享受其帶來的利益，但同時鄰避設(shè)施產(chǎn)生的負外部性也由公民承擔。政府在進行鄰避設(shè)施選址以及制定相關(guān)政策時對環(huán)境成本評估存在偏差，只考慮經(jīng)濟利益而不考慮執(zhí)行公共政策的成本及后果，在缺乏溝通參與的情況出臺政策必然存在不合理或不科學(xué)的因素，從而導(dǎo)致沖突的增加。

4.2公共政策制定的社會利益表達與互動不足

鄰避沖突這一社會問題的政策性質(zhì)一旦界定后，就需要建立公共政策議程。啟動公共政策議程的途徑有三種：外在創(chuàng)始型、政治動員型、內(nèi)在創(chuàng)始型，政策議程的轉(zhuǎn)化本應(yīng)是在政府協(xié)調(diào)之下社會各方利益團體進行博弈的過程，必須通過反復(fù)且謹慎的征詢與修正才能出臺。而我國多以“內(nèi)輸入”為主，由上至下的政策制定過程使得社會化參與程度嚴重不足，并且有些地方政府在其自身經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，政府往往會對涉及“鄰避沖突”的政策制定進行封閉式?jīng)Q策，阻礙公民參與決策的核心部分。2009年通過的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》規(guī)定，當某些項目對周遭環(huán)境產(chǎn)生重大影響或存在嚴重分歧時“應(yīng)當在規(guī)劃草案報送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見”。但當公民真正參與到公共決策中來時，又存在政府弄虛作假，阻礙公民了解真實數(shù)據(jù)的情況。類似像化工廠等污染類和風險類的公共設(shè)施選址需要科學(xué)的測量和計算，可有時政府卻對公民隱瞞這些應(yīng)當予以公開的環(huán)境評價信息或者只是走過場或者僅進行膚淺的表面化的民意調(diào)查。而那些進行環(huán)境影響和風險評估的專家們有時也存在缺乏統(tǒng)一科學(xué)的解釋以及對公眾進行迷惑性解讀的現(xiàn)象，一旦民眾發(fā)現(xiàn)自己利益受損時也會對政府產(chǎn)生不信任，不利于下一步群眾意見的收集和一致方案的達成。因此在社會各方利益表達不充分的情況下制定出來的公共政策很容易面臨失敗，從而引發(fā)鄰避沖突等風險。

4.3公共政策合法化未得到足夠重視

服務(wù)型政府主導(dǎo)下的公共政策過程是依據(jù)法律程序受到法律保護的過程，法制的監(jiān)督貫穿政策制定的整個過程。從問題界定、議程建立、方案規(guī)劃和政策出臺，每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該嚴格依照法定程序去執(zhí)行。對于制定有關(guān)“鄰避設(shè)施”這類政策，政府往往是僅局限于解決環(huán)境問題，而忽略了政策法規(guī)中應(yīng)當體現(xiàn)的價值觀。一方面，我國目前的環(huán)境法律法規(guī)還不夠完善，多宏觀規(guī)制而缺乏具體可操作的辦法，尤其是缺乏懲罰問責機制;另一方面，公民知情權(quán)在法律地位上依舊無法得到很好的確認和保障，法制不嚴造成了在制定涉及環(huán)境問題的政策時公民始終處于弱勢地位，并且環(huán)境問題中個體訴訟成本也十分高昂。知情權(quán)和環(huán)境正義缺乏制度化，利益表達受阻，民眾與政府的不信任危機加劇，當這些因素對公眾的心理產(chǎn)生嚴重的剝奪感時，他們就容易通過激烈的方式表達自己的利益訴求，要求政府或企業(yè)停止對自身權(quán)益的侵害并給予相應(yīng)的補償?shù)鹊?，很多環(huán)境糾紛也就轉(zhuǎn)化為群體性事件。

五、鄰避事件的對策建議

5.1擯棄零和思維，促進包容增長

鄰避設(shè)施之所以會引發(fā)公民無序參與甚至違法行為，其原因的核心便是利益。規(guī)避乃至消解鄰避沖突首先應(yīng)該把握三個基本原則：其一，承認公眾在利益、價值和情感方面的多樣性和個體性。其二，承認公眾有基本的判斷力或常識，相信公眾在參與決策時可以扮演豐富且具有建設(shè)性作用的角色，并嘗試將一些主動權(quán)交予公眾。其三，承認利益博弈，具有明顯負外部性的鄰避項目建設(shè)注定不會是一蹴而就，在規(guī)劃和建設(shè)的初期都需要政府投入大量的人力財力物力去協(xié)調(diào)溝通彼此之間的利益平衡，并且最終還不一定能達到預(yù)期的目標。

此外，政策制定過程要符合公平公正公開的民主價值觀。地方政府要想政策最終實施能夠順遂且符合民意，首先就是要確保政策方案和方案抉擇過程的公平、公正和公開。隨著民主政治的發(fā)展和公民權(quán)利意識的不斷提高，政府的一切行動和決策時要保證公民意愿的體現(xiàn)，因此要構(gòu)建有效的信息公開機制，不僅是簡單地在決策中公開，而是要使信息透明化貫穿鄰避項目建設(shè)的始終。那么還能通過什么渠道去保證呢？第一，完善現(xiàn)有的利益補償機制。補償是最早用來解決鄰避沖突的制度，有直接補償和間接補償兩種方式，通過給予適當補償來提高居民接受度，從而減少公民的抵觸情緒使得項目實施更加順利。政府需要民眾在政策制定初始時將利益訴求明確告知政府來加強彼此的溝通以促進共識。除經(jīng)濟補償以外，還可組合利用其它補償，如稅費減免，增加就業(yè)，土地補償，購買保險以及提供有益身心的娛樂公共空間，將不同利益主體的訴求納入統(tǒng)一政策框架下，最大化實現(xiàn)利益和成本分攤的均衡，從零和博弈走向正和激勵，最終實現(xiàn)多方共贏。

5.2健全利益表達機制培育公民參與文化

據(jù)統(tǒng)計，大部分鄰避事件的發(fā)生從某種程度上講都歸咎于政府在形式職能的過程中有法不依，執(zhí)法不嚴，從而使利益表達渠道受到了權(quán)力和資本擁有者的侵害。如鄰避設(shè)施相關(guān)政策的制定是服務(wù)型政府為相關(guān)群體提供服務(wù)必須盡到的職責與義務(wù)，如果政策面臨失敗或是執(zhí)行效果不好，政府更多時候需要從自身上尋找原因，選擇正確的政策工具。首先政府需要健全完善內(nèi)部各項工作機制，落實各環(huán)節(jié)部門的責任，運用內(nèi)部監(jiān)管工具強化內(nèi)部管理與監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)服務(wù)的承諾。其次，以公民利益為本位是政策制定的中心原則，只有健全公民表達利益的渠道，培育公民認知能力和政治參與能力，同時重視線上線下的意見反饋，正確發(fā)揮政府的引導(dǎo)性職能。政府也應(yīng)當引導(dǎo)享有一定信息優(yōu)勢的企業(yè)在事前決策時積極參與到利益表達與溝通中來，這也有利于營造共同參與而不是對抗的氛圍，從而避免鄰避事件之后的二次沖突。

5.3保證政策合法科學(xué)優(yōu)化公共政策制定

對于政府來說，鄰避設(shè)施建設(shè)的程序正義是關(guān)鍵，政策的合法化也應(yīng)當貫穿政策制定的全過程。從問題界定、議程建立再到方案抉擇，政府需要保證每個步驟都嚴格依照法律相關(guān)規(guī)定。一方面合法性的來源必須是公民普遍認可或是已確定的制度規(guī)范，否則決策的合法科學(xué)與程序正義將無從談起。而對于鄰避事件產(chǎn)生最直觀的影響因素便是選擇決策，政府必要建立科學(xué)規(guī)范的選址決策程序，充分暢通聽證渠道;對于技術(shù)專家的意見應(yīng)當給予重視但不可盡信權(quán)威，一些地方政府甚至與專家一起隱瞞相關(guān)風險信息指揮激起群眾的反抗情緒。當下推動設(shè)施選址的“鄰避風險評價制度”是優(yōu)化公共政策制定，有效治理鄰避重提的現(xiàn)實要求和必然趨勢，只有政策制定合法化真正實現(xiàn)，才能夠在一定程度上消除民主對于鄰避設(shè)施的普遍猜疑與抵觸情緒。

六、總結(jié)

從行政發(fā)展的視角來看，只要存在著政府，就必然存在著政府與社會的關(guān)系問題，而政府如何主動地處理這一關(guān)系始終是政府治理的一大難題。而政策制定是政府工作的中心和重要職能，在過去統(tǒng)治型或管理型治理模式中政府習慣于采取封閉式?jīng)Q策行為，如今服務(wù)型政府治理模式的轉(zhuǎn)變讓各種利益關(guān)系人有機會進入并參與公共政策制定。伴隨著民主政治的不斷發(fā)展和公民權(quán)利意識的覺醒，有關(guān)鄰避設(shè)施的政策制定缺乏實質(zhì)上的民意吸納機制產(chǎn)生了政策合法性未得到充分重視、政策制定不科學(xué)等弊端，導(dǎo)致鄰避沖突不斷升級。因此規(guī)避鄰避沖突應(yīng)當擯棄零和思維，促進包容增長，通過健全利益表達機制，培育公民參與文化，讓政策的制定與抉擇過程更加符合公平公正公開的民主價值觀，實現(xiàn)公共政策職能的優(yōu)化以及政府、企業(yè)、公民三者的合作共贏。

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作者簡介：趙梓桐（1995—）女，漢族，四川南充人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀研究生，研究方向：地方政府管理方向。