農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接研究

李佳珉

黨的十九屆五中全會(huì)將“脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)”納入“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)，提出“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧都是以促進(jìn)農(nóng)民富裕，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展為中心，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而扶貧開發(fā)則致力于農(nóng)民精準(zhǔn)脫貧，貧困村、貧困鎮(zhèn)、貧困縣摘“貧困帽”。在鄉(xiāng)村振興視角下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)二者有機(jī)銜接，成為一個(gè)亟待解決的問題。

一、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的內(nèi)在聯(lián)系

鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕、平衡發(fā)展的路徑，而農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧是鄉(xiāng)村振興的重要支柱。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧是利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)林產(chǎn)業(yè)資源，通過農(nóng)林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧。地方政府要將農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧作為扶貧開發(fā)的重要方式，通過發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)林產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來帶動(dòng)農(nóng)民脫貧。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧將鄉(xiāng)村振興具體化，對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了補(bǔ)充，并提供了方法論，將推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)與效益的耦合

考察農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和所產(chǎn)生的效果，首先要分析二者目標(biāo)的契合程度。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧所解決的是貧困村、貧困鎮(zhèn)、貧困縣的溫飽與發(fā)展問題，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都著眼于解決“三農(nóng)”問題，因此在目標(biāo)上是耦合的。從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程所產(chǎn)生的影響看，作為農(nóng)村最基本的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅解決了脫貧問題，還解決了農(nóng)村的發(fā)展問題，使得貧困村、貧困鎮(zhèn)、貧困縣有了自己的支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)村、鎮(zhèn)、縣可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，這與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興所產(chǎn)生的效果不謀而合。因此，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)與效益耦合。二者的耦合加快了兩個(gè)戰(zhàn)略的相互融合與銜接。

（二）農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的服務(wù)目標(biāo)耦合

農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧作為扶貧開發(fā)的方式，其服務(wù)的對(duì)象是貧困村、貧困鎮(zhèn)、貧困縣的貧困線以下農(nóng)民，通過有效的扶貧政策與貧困戶精準(zhǔn)對(duì)接，并給予技術(shù)支持、資金支持、政策支持，最終實(shí)現(xiàn)脫貧與共同富裕。雖然農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二者服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)不同，但最終目的都是讓廣大農(nóng)民共同富裕。農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的核心，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的參與者與服務(wù)對(duì)象，只有農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕，鄉(xiāng)村的發(fā)展才會(huì)上一個(gè)新的臺(tái)階；只有農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕，才能激活其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。因此，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，新農(nóng)村建設(shè)的第一步就是脫貧。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間相互依存。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)脫貧的質(zhì)的飛躍，而農(nóng)林產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的量的積累，二者的服務(wù)目標(biāo)耦合。

（三）農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)資源耦合

扶貧開發(fā)的核心思想就是提高農(nóng)村自主發(fā)展的能力，依靠農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧來實(shí)現(xiàn)脫貧“摘帽”。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要環(huán)節(jié)。而農(nóng)林產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。鄉(xiāng)村振興與農(nóng)林經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)扶貧都必須依托當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)資源，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品的附加值，從而使廣大農(nóng)民獲得更多收益。因此，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，二者在產(chǎn)業(yè)資源上相融合，是共性與個(gè)性的關(guān)系。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧的特點(diǎn)就是依托當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)林產(chǎn)業(yè)資源，包括當(dāng)?shù)靥厣N植業(yè)產(chǎn)品，對(duì)特色產(chǎn)品的加工產(chǎn)業(yè)與農(nóng)副產(chǎn)品的銷售倉儲(chǔ)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的一系列農(nóng)林扶貧產(chǎn)業(yè)，通過農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富。例如，內(nèi)蒙古通遼市的科爾沁左翼中旗建成了以牛肉為核心的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從屠宰到加工的一系列配套產(chǎn)業(yè)，形成了一個(gè)特色品牌，實(shí)現(xiàn)貧困縣 “摘帽”。

二、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的困難

依據(jù)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，可認(rèn)為二者能實(shí)現(xiàn)有效銜接。但是鄉(xiāng)村振興與農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧處在量變和質(zhì)變的不同階段，側(cè)重點(diǎn)也有所不同，因此在銜接上還存在一定困難。

（一）部門與部門之間難以統(tǒng)籌

農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧屬于扶貧開發(fā)的一種方式，由扶貧部門管理。當(dāng)?shù)氐姆鲐毑块T還負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)扶貧政策的落實(shí)，如建檔立卡、對(duì)扶貧專項(xiàng)資金的分配與使用，動(dòng)員基層的力量參與定點(diǎn)扶貧工作等。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧是系統(tǒng)性工程，在農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧中，地方要依靠當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)林產(chǎn)業(yè)資源大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)林產(chǎn)業(yè)，如特色產(chǎn)品的種植業(yè)、加工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等。這些農(nóng)林相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)不僅涉及扶貧部門和農(nóng)林部門，還涉及市場(chǎng)監(jiān)管部門、水利部門等。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興的負(fù)責(zé)部門不同，為二者的統(tǒng)籌規(guī)劃與銜接帶來了一定困難。多頭管轄容易造成資源配置不合理、政務(wù)流程過長(zhǎng)等。因此，如何實(shí)現(xiàn)部門的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)成為鄉(xiāng)村振興與農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧有效銜接亟待解決的問題。

（二）資源整合難度大

農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧是鄉(xiāng)村振興的前提與基礎(chǔ)。但是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興在資源整合方面存在一定難度。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)久的目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村三大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，核心為協(xié)調(diào)、長(zhǎng)期、可持續(xù)。而農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧追求的是短期內(nèi)擺脫貧困，短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之間存在著矛盾。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的矛盾是貧困與脫貧的矛盾，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)期是發(fā)展的矛盾。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧注重一、二產(chǎn)業(yè)，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施則強(qiáng)調(diào)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。但資源配置是有限的，短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)不同會(huì)導(dǎo)致資源整合上存在困難。

（三）人才對(duì)接困難

人才是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的核心要素。無論是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施還是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧，都離不開人才。人力資源一直是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，導(dǎo)致農(nóng)村空心化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，人才流向城市更加突出。一方面是農(nóng)林專業(yè)人才對(duì)接困難。隨著農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧也需要更新，也就是延伸農(nóng)林產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)。因此，從事農(nóng)林扶貧專業(yè)的人才也需要不斷學(xué)習(xí)。另一方面是數(shù)量對(duì)接比較困難。過去，我國(guó)農(nóng)村教育質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)教育不均衡，導(dǎo)致農(nóng)村人才培育相對(duì)滯后。改革開放后，大量年輕人到城里務(wù)工，農(nóng)村人才流失嚴(yán)重。如今，優(yōu)質(zhì)教育資源相對(duì)集中在城市，農(nóng)村學(xué)子接受教育后不愿意再回到農(nóng)村，因此現(xiàn)有的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)人才數(shù)量較少，使得農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧無法質(zhì)變?yōu)猷l(xiāng)村振興。

（四）資金支持方面銜接困難

資金是目前農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，缺少足夠的資金支持，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興都無法持續(xù)。目前我國(guó)在農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧中投入了大量資金而且已經(jīng)看到了成效，完成了脫貧，但是從農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型過程中仍然存在資金銜接難的問題。從政府的角度看，政府投入的資金在農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興中依舊占很大比例，在農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型后，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧的資金怎樣同鄉(xiāng)村振興對(duì)接，目前沒有相應(yīng)的規(guī)定。從資本的構(gòu)成來看，怎樣引導(dǎo)社會(huì)資本投入到農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型之中，仍然是需要解決的問題。

三、加快農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的相關(guān)政策選擇

脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型成為必然趨勢(shì)。目前農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧同鄉(xiāng)村振興的銜接仍然存在一定困難，因此加快農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型必須作出合理的政策選擇。

（一）加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌規(guī)劃

農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型中離不開政府各部門的統(tǒng)籌規(guī)劃。為保障政策的有效執(zhí)行，就要明確政府各部門的職責(zé)，依據(jù)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的需求，結(jié)合各地方的政策，責(zé)任到人，責(zé)任到崗。將職責(zé)清晰化、實(shí)施過程透明化，加強(qiáng)組織建設(shè)，避免多頭管轄，理順部門關(guān)系，提高行政效率。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接需要各個(gè)部門統(tǒng)籌規(guī)劃，加大基層的參與度。同時(shí)需要利用信息技術(shù)搭建相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)，共享信息。

（二）建立有效的政策銜接

技術(shù)人員在河南省西華縣“葉用甘薯”示范基地查看葉用甘薯生長(zhǎng)形勢(shì)

可利用農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興的政策共性。在農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型中，要繼承共性，保持穩(wěn)定性，降低轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，降低政策成本，避免沉沒成本。在過去的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧中，政府制定了很多優(yōu)惠政策，脫貧攻堅(jiān)完成后要將這些政策延續(xù)下來同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，在這些政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策。鄉(xiāng)村振興不是一個(gè)短期工程，而是長(zhǎng)期戰(zhàn)略，要制定好、完善好由短期農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向長(zhǎng)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的政策體系。

（三）完善人才培養(yǎng)

目前鄉(xiāng)村振興人才短缺，要在從農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型過程中突破瓶頸，培養(yǎng)人才。強(qiáng)化人才培訓(xùn)建設(shè)，重點(diǎn)培養(yǎng)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧中的帶頭人，不斷更新知識(shí)，讓他們繼續(xù)成為農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的排頭兵。要提高人才待遇，吸引人才回到農(nóng)村，將新知識(shí)、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)帶回農(nóng)村，使他們成為農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興銜接的中堅(jiān)力量。利用好人才的專業(yè)知識(shí)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提高附加值，讓他們?cè)谵r(nóng)村的廣闊天地里發(fā)揮光和熱。

（四）加大資金投入

資金過去是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧的物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)在是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)。不僅要做好農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興的對(duì)接，還要加大農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的資金投入。在財(cái)政投入方面，要制定合理的財(cái)政投入機(jī)制，合理劃分國(guó)庫轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政的投入比例，防止出現(xiàn)忽視地方財(cái)政的收支，形成上級(jí)出文件、下級(jí)出錢的現(xiàn)象。要依據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀合理分配財(cái)政投入，不能過多，也不能過少。在條件允許的情況下要允許地方發(fā)售鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)債券。還要延續(xù)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧期間的財(cái)政優(yōu)惠政策，吸納社會(huì)資本，拓寬資金來源。