社會治理檢察建議工作實踐問題研究

趙靜東

摘 要：社會治理檢察建議作為檢察法律監(jiān)督工作，對于檢察機關服務社會治理有著重要意義，但實踐中卻存在制發(fā)不規(guī)范、不專業(yè)、制發(fā)動力不足、成效不顯著等問題。深入推進社會治理檢察建議工作，檢察機關應充分認識到社會治理檢察建議是一種非程序化的法律監(jiān)督措施以及由此引申出的工作要求，科學引導、強化運作的管理、多渠道宣傳和多項評估，切實擴大工作的輻射面和影響力。

關鍵詞：社會治理檢察建議 檢察法律監(jiān)督 非程序化 完善路徑

社會治理檢察建議作為檢察機關深入?yún)⑴c和服務社會法治的重要方式，其不受限于檢察業(yè)務類型的靈活性和剛?cè)岵奶刭|(zhì)能有效結(jié)合“法律監(jiān)督”和“社會治理”[1]，契合了當前刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢，對檢察改革和法治社會建設有著重要意義。

一、社會治理檢察建議的性質(zhì)和工作要求

（一）社會治理檢察建議的性質(zhì)

2019年2月26日，最高人民檢察院公布修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），第11條明確規(guī)定了社會治理檢察建議定義和適用范圍，然而理論界與實務界對社會治理檢察建議的性質(zhì)卻存在頗多爭議。本文的觀點是，檢察建議本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督方式，其性質(zhì)上還具有非程序規(guī)范一面，具體而言：

1.社會治理檢察建議本質(zhì)是法律監(jiān)督方式。社會治理檢察建議作為一種法律監(jiān)督方式，應基于檢察機關“十大業(yè)務”的開展，即檢察機關制發(fā)的社會治理檢察建議不是“無本之木”而是源于檢察機關辦理的案件，也就是檢察機關通過案件的辦理發(fā)現(xiàn)凸顯的社會問題，通過制發(fā)社會治理檢察建議提出解決問題的路徑。因此，將社會治理檢察建議定位為一種法律監(jiān)督方式，是對檢察機關權(quán)力邊界的劃線，不僅避免了檢察機關服務社會治理的過度延伸，而且防止了檢察機關業(yè)務過度分散。

2.社會治理檢察建議是非程序規(guī)范的法律監(jiān)督方式。雖然《規(guī)定》第19條明確了被建議單位的回復義務，但仍沒有改變社會治理檢察建議預防性質(zhì)和柔性特點，從而決定了這類檢察建議很難設立什么法定程序。[2]根據(jù)《規(guī)定》要求，社會治理檢察建議不單純地著眼于被建議單位的回復和整改，對被建議單位的異議進行及時處理，而且要對無異議的社會治理檢察建議沒完沒了地跟蹤監(jiān)督。

（二）社會治理檢察建議的工作要求

1.作為一種法律監(jiān)督方式，社會治理檢察建議應更加強調(diào)制發(fā)程序和制發(fā)樣式上的規(guī)范性。社會治理檢察建議要加強其規(guī)范性來實現(xiàn)其剛性效果。實踐中，由于被建議單位的不同、涉及領域的廣泛，一些社會治理檢察建議存在制發(fā)不嚴謹、不規(guī)范、不專業(yè)的情況，嚴重影響了檢察建議工作的剛性。張軍檢察長強調(diào)要“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”，檢察機關制發(fā)社會治理檢察建議必須要有硬性要求，體現(xiàn)其嚴肅性。據(jù)此，社會治理檢察建議要有明確的制發(fā)原則、規(guī)范的制發(fā)程序。

2.作為一種非程序化監(jiān)督方式，社會治理檢察建議的剛性來源于內(nèi)容的高質(zhì)量。檢察建議的剛性主要取決于建議的質(zhì)量，質(zhì)量是檢察建議的核心和生命線。[3]社會治理檢察建議能不能挖掘問題，能不能專業(yè)地剖析問題的成因，能不能有效引導被建議單位解決問題成為其制發(fā)與落實的基礎。

二、P區(qū)檢察院社會治理檢察建議工作的效果考察

（一）P區(qū)檢察院制發(fā)社會治理檢察建議的分析

《規(guī)定》出臺后，P區(qū)檢察院及時貼合“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢，構(gòu)建社會治理檢察工作機制，優(yōu)化法律政策辦案部門對審核流程，建立社會治理檢察建議專人專崗審查模式，制定規(guī)范文件細化社會治理檢察建議宣告送達流程、通過第三方跟蹤監(jiān)督問效提升建議質(zhì)量，發(fā)布了反響大、效果好的典型案例。

1.制發(fā)社會治理檢察建議的整體情況。2019年度P區(qū)檢察院共制發(fā)社會治理檢察建議39件，回復率為100%。P區(qū)檢察院針對多起有影響力的案件制發(fā)檢察建議，加強了社會治理，成效大，效果好。如針對轄區(qū)內(nèi)民辦教育培訓機構(gòu)教師性侵未成年人犯罪案件多發(fā)的問題，分別向P區(qū)兩家主管單位制發(fā)檢察建議，建議加強對民辦教育培訓機構(gòu)的監(jiān)督管理，檢察建議得到高度重視，主管單位通過集中梳理排摸轄區(qū)內(nèi)民辦教育培訓機構(gòu)、加大聯(lián)合執(zhí)法檢查力度以及健全完善區(qū)、街鎮(zhèn)、職能部門聯(lián)動機制等措施，有效凈化了民辦教育培訓機構(gòu)的市場環(huán)境。整體而言，P區(qū)檢察院根據(jù)典型案件制發(fā)的社會治理型檢察建議取得良好成效具備兩個方面特點：一是社會治理檢察建議具有內(nèi)容質(zhì)量高和規(guī)范性強的特點;二是涉及社會熱點問題，公眾知悉度、關注度均較高，且都得到了被建議單位、行業(yè)的積極響應和配合，建議落實效率較高。

2.社會治理檢察建議的類型分布及分析。根據(jù)《規(guī)定》第11條規(guī)定的六種社會治理檢察建議類型進行歸類分析，P區(qū)檢察院制發(fā)社會治理檢察分布情況為“預防犯罪”（23件，占比59%）“堵漏建制”（8件，占比20%）“風險預警”（無制發(fā)）“督促履職”（5件，占比13%）“追究責任”（3件，占比8%）“其他”（無制發(fā)）。從數(shù)據(jù)上看，預防犯罪類社會治理檢察建議占比達59%，堵漏建制類社會治理檢察建議占比20%，而風險預警類檢察建議的無制發(fā)。從業(yè)務分布上看，P區(qū)檢察院制發(fā)社會治理檢察建議基本來源于刑事案件辦理，刑事檢察部門仍然是檢察建議制發(fā)的主要力量。從制發(fā)目的上看，主要是為了回應個案所引發(fā)的犯罪防控需求，存在制發(fā)檢察建議在超脫案件事實之上的風險宏觀評估、提煉能力較弱等問題。

（二）影響社會治理檢察建議效果的問題

1.社會治理檢察建議制發(fā)動力不足。社會治理檢察建議因其非程序化的性質(zhì)，推進建議落實工作周期長短不一，相關工作難于量化，也由此難以建立起科學有效的激勵機制，雖然數(shù)量指標的取消能有效遏制低質(zhì)量檢察建議的產(chǎn)生，但是卻缺乏對高質(zhì)量社會治理檢察建議工作的激勵體系。

2.社會治理檢察建議制定的專業(yè)性和針對性有待提高。在運作上，雖然法律政策研究部門承擔了社會治理檢察建議的審核工作，但內(nèi)設機構(gòu)改革后，P區(qū)檢察院法律政策研究隊伍縮減，隊伍力量僅能承擔對檢察建議形式的規(guī)范性審查，難以開展實質(zhì)內(nèi)容的審查、論證。實踐中，存在部分社會治理檢察建議內(nèi)容過于簡單，說理性不強，缺乏實際操作性，這類檢察建議即使得到被建議單位的回復，也多停留在形式上回復。

3.社會治理檢察建議內(nèi)外傳達和宣傳的渠道不夠暢通。部分社會治理檢察建議的社會知曉度不夠，一方面是因為檢察建議工作仍然局限個案的處理，沒有深層次挖掘;另一方面則是社會治理檢察建議傳達和宣傳的渠道不夠暢通，加之客觀上有些被建議單位也不希望相關問題被本單位干部職工、社會各界知曉，致使部分優(yōu)秀的社會治理檢察建議輻射面小，工作成效被打折扣。

三、完善社會治理檢察建議工作的建議

（一）建立對社會治理檢察建議工作的科學引導機制

1.圍繞社會治理檢察建議工作推進檢察官的培訓工作。社會治理檢察建議工作的好壞直接影響社會對檢察機關的認可度，因此要有針對地加強培訓，檢察機關要定期及時地圍繞社會治理檢察建議工作組織相關培訓和研修工作，以推送典型案例、組織資深專家講座和業(yè)務訓練等形式，強化培養(yǎng)檢察官服務社會治理的意識，樹立檢察官“雙贏、多贏、共贏”的理念。

2.構(gòu)建科學的考核激勵機制提升檢察建議質(zhì)效。圍繞社會治理檢察建議的成效，應形成不同層級的優(yōu)秀檢察建議評選機制，通過定期和不定期組織檢察系統(tǒng)內(nèi)評選和邀請第三方，如人大代表、行業(yè)專家和人民監(jiān)督員公開評選，在內(nèi)外共同評選的基礎上，選拔優(yōu)秀檢察建議，并匹配構(gòu)建科學的正向加分激勵機制，給予單位的檢察官相應精神和物質(zhì)獎勵，以此充分調(diào)動檢察官制發(fā)高質(zhì)量社會治理檢察建議的積極性。

（二）強化對社會治理檢察建議運作的管理

1.建立高質(zhì)量社會治理檢察建議培育機制。對于涉及領域較廣、專業(yè)程度較深或者爭議較多的問題，檢察機關制發(fā)社會治理檢察建議，應充分調(diào)動社會各界資源，在檢察建議醞釀、擬定過程中，適當引入專家人才參與檢察建議內(nèi)容的論證，必要時與被建議單位、相關行業(yè)協(xié)會等組織進行圓桌會議模式，充分聽取被建議單位的意見，確保檢察建議指出的問題準確、提出的建議可行，提升檢察建議質(zhì)量。

2.以機構(gòu)職能整合強化法律政策研究部門實質(zhì)內(nèi)容審核職能。檢察機關應有效整合基層檢察院業(yè)務管理部門職能，通過明確流程監(jiān)控對形式審查、案件質(zhì)量評查重點審查的分工，使法律政策研究隊伍集中力量于常規(guī)實質(zhì)內(nèi)容的審查，以更好地對檢察建議的管理、研判和可行性論證。對于在涉及到跨業(yè)務的社會治理檢察建議，可以嘗試構(gòu)建法律政策研究部門與辦案部門社會治理檢察建議工作聯(lián)動工作機制。

（三）多舉措推動社會檢察建議深入落實

1.暢通檢察建議宣告送達和通報渠道。對于社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應當引起有關部門重視的社會治理檢察建議，檢察機關要暢通“上、下、左、右”信息通報渠道，在重視典型案例的宣傳的同時，可嘗試建立同級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關或者被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等信息共享平臺，保證重點社會治理檢察建議通報的及時、有效，并對被建議單位形成有效的制約。

2.積極開展社會治理檢察建議宣告送達工作。進一步擴大社會治理檢察建議宣告送達的覆蓋面，做到應宣告送達的全部宣告送達，可對宣告送達排期提前以網(wǎng)絡微信等形式對外公布，在邀請人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員、媒體代表以及被建議單位的干部職工參加和旁聽的基礎上，讓廣大群眾能夠參與、了解社會治理檢察建議內(nèi)容，切實擴大社會治理檢察建議的影響，推動檢察建議進一步落實。

（四）強化對社會治理檢察建議成效的監(jiān)督

1.堅持對重點社會治理檢察建議長效回訪。對于重點社會治理檢察建議，檢察機關與主管單位、行業(yè)協(xié)會必要時可建立協(xié)同工作機制，安排專人對接。有關單位落實建議過程中發(fā)現(xiàn)的問題，檢察機關可通過對接渠道對被建議單位提供專業(yè)指導，促成檢察建議深入落實。對于被建議單位不理不睬、敷衍塞責的，檢察機關既要建立與有關單位建立長效溝通，也要活用抄送制度和及時上報上級檢察院。

2.完善社會治理檢察建議成效考察評估體系。對于社會治理檢察建議制發(fā)和落實成效的考察，實踐中可采取由專業(yè)機構(gòu)評估、特定區(qū)域問卷調(diào)查和關聯(lián)類型案件數(shù)據(jù)分析等方式推進整體的檢察建議成效評估，并建議將社會治理檢察建議落實成效的評估情況納入相關被建議單位所在政府機構(gòu)、行業(yè)組織等管理考核或評價體系，以此形成社會治理檢察建議的約束力。此外，檢察機關也可通過邀請人民監(jiān)督員定期、系統(tǒng)、宏觀地評估本院制發(fā)社會治理檢察建議工作的情況。

注釋：

[1] 參見楊書文：《檢察建議基本問題研究》，《人民檢察》2005年第9期。

[2] 參見王志坤：《正確把握和運用各種類型的檢察建議》，京檢在線https：//mp.weixin.qq.com/s/Tpka2Y1lTLQlxLEds-I6dA，最后訪問日期：2019年12月22日。

[3] 參見湯維建、楊建順、高景峰、張振忠：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。