安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中回族流動人口管理研究

殷艷梅

(安徽省公安教育研究院 安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230088)

我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，在20 世紀(jì)90 年代我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)之前，農(nóng)業(yè)人口還占據(jù)國內(nèi)總?cè)丝诘?1.9%。伴隨著90 年代社會主義市場經(jīng)濟(jì)確立和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，廣大農(nóng)牧區(qū)包括少數(shù)民族在內(nèi)的剩余勞動力越來越多地得到釋放，他們紛紛走進(jìn)城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)入工礦、基建、第三產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，成為城市中的流動人口。 在這些流動人口中，有漢族也有少數(shù)民族。 城市流動少數(shù)民族是指在不改變個人戶籍所在地的情況下，作為本民族文化的攜帶者，出于經(jīng)濟(jì)追求、社會交往等原因，往來于戶籍所在地和某一城市之間的群體。 目前，在全國2.45 億城市流動人口中，少數(shù)民族已超過3000 萬，占全國流動人口的1/10，少數(shù)民族流動人口已占少數(shù)民族總?cè)丝诘?/4 以上， 城市已成為少數(shù)民族流動人口社會交往的最主要的場所。 據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前我省城鎮(zhèn)境內(nèi)有55 個少數(shù)民族，城鎮(zhèn)少數(shù)民族流動人口為40 萬人，在這40 萬的少數(shù)民族流動人口中，回族人口最多，有近32 萬人。[1]越來越多的少數(shù)民族人員進(jìn)入我省城市務(wù)工或者經(jīng)商， 不僅推動了我省城鎮(zhèn)化的發(fā)展，滿足了城市對勞動力的需求，更加強(qiáng)了各民族之間的交融交流。

由于少數(shù)民族有著不同的民族文化和宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等，他們也成為城市流動人口中比較特殊的群體。這種特殊群體，既有流動人口面臨的共同社會問題，又和民族問題密不可分，因此，少數(shù)民族流動人口問題需要特別重視和慎重對待。 少數(shù)民族人口流入城市，面臨的主要問題有：生活、就業(yè)等基本權(quán)利得不到保障、風(fēng)俗習(xí)慣得不到尊重、子女教育問題得不到解決、政治權(quán)利無法行使等。[2]這些問題特別容易造成民族之間的糾紛， 不僅不利于民族的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和各民族共同繁榮， 也容易給社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展造成隱患。目前，我省對城市流動少數(shù)民族的管理主要存在以下幾個問題。

一、我省城市流動少數(shù)民族管理存在的問題

（一）流入地和流出地缺乏有效的對接

目前， 我省城市少數(shù)民族流入地與流出地之間缺乏有效的交流溝通， 如果流入地政府不了解流出地少數(shù)民族的宗教文化、風(fēng)俗習(xí)慣，在對流入本地的少數(shù)民族進(jìn)行日常管理以及突發(fā)事件處理中不能及時和流出地相關(guān)部門進(jìn)行有效的溝通交流， 就無法給流入的少數(shù)民族群眾提供有效管理和較好服務(wù)。[3]

（二）管理部門和服務(wù)部門工作有待完善

目前， 我省對城市流動少數(shù)民族的管理涉及到民族宗教事務(wù)委員會、公安部門、城市管理綜合行政執(zhí)法部門、流動人口管理辦公室、統(tǒng)戰(zhàn)部等。[4]這種管理主體的混亂， 很容易造成管理效率低下、 職責(zé)不清，在處理少數(shù)民族日常管理事務(wù)乃至突發(fā)事件時，常常出現(xiàn)互相推諉、扯皮的現(xiàn)象。 此外，我省城市流動人口管理部門和服務(wù)部門還存在“重管理、 輕服務(wù)”現(xiàn)象，側(cè)重控制防范，較少進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)改善。同時，因為少數(shù)民族問題涉及民族團(tuán)結(jié)等敏感問題， 大部分管理部門對涉及到少數(shù)民族的刑事或治安事件，往往以防止群體性事件發(fā)生、維護(hù)穩(wěn)定作為首要目標(biāo)，通常采取和稀泥或者壓、堵等方式，希望大事化小、小事化了，這并不能從根本上解決問題。

（三）戶籍制度不夠完善

就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利都是公民的基本權(quán)利，這些基本權(quán)利都以戶籍為基礎(chǔ)。 但目前我省在勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、子女入學(xué)等方面的保障都是以具有城市常住人口身份為前提的。[5]當(dāng)前，沒有我省戶籍的流動人口， 除有關(guān)部門非常有限的臨時救濟(jì)措施外，幾乎不存在完整的社會保障體系。這就加大了相關(guān)部門對少數(shù)民族流動人口管理的困難。

（四）少數(shù)民族流動人員子女義務(wù)教育權(quán)利得不到保障

當(dāng)前， 我省大部分少數(shù)民族流動人員來自貧窮落后地區(qū)， 這些地區(qū)不僅教育資源和教育水平比較落后， 并且許多少數(shù)民族兒童自小學(xué)習(xí)的都是本民族語言，生活在本民族的語言環(huán)境之中，對漢族語言和文字并不熟練。[6]跟隨父母進(jìn)入城市生活之后，他們和同學(xué)們之間的交流就會出現(xiàn)障礙， 不僅阻礙了他們學(xué)習(xí)的積極性，更阻礙了他們?nèi)谌氤鞘械牟椒?。少?shù)民族流動人員子女義務(wù)教育權(quán)利得不到保障，不僅不利于民族團(tuán)結(jié)和社會和諧， 也在無形之中加大了有關(guān)部門對少數(shù)民族流動人口管理的難度。

（五）少數(shù)民族流動人員就業(yè)較漢族人員困難

我省少數(shù)民族人員失業(yè)率高于漢族平均水平，就業(yè)率低于漢族平均水平。少數(shù)民族人員流入城市，首先需要解決的問題就是就業(yè)問題。 就業(yè)是生存的基本前提， 未就業(yè)的少數(shù)民族人員在社會上不僅無事可做， 同時未就業(yè)導(dǎo)致本人和家庭可供支配資金不穩(wěn)定， 不僅不利于民族的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和各民族共同繁榮，也給社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展造成隱患。

（六）少數(shù)民族貧困家庭的幫扶工作有待完善

把我省城市少數(shù)民族流動人口的人均可支配資金和我省漢族城市流動人口的人均可支配資金以及我省城市人口最低生活保障線作對比，可以看到，目前我省還有不少少數(shù)民族流動人口家庭處在相對貧困狀態(tài)， 甚至還有一部分少數(shù)民族流動人口處在無法滿足基本生活需要的絕對貧困狀態(tài)。

二、改善城市流動少數(shù)民族管理與服務(wù)的措施

（一）流出地政府與流入地政府進(jìn)行協(xié)調(diào)合作

少數(shù)民族在流入地和流出地存在生活習(xí)慣、宗教文化上的不同， 他們常常不能順利適應(yīng)流入地的城市生活，因此，流入地政府與流出地政府的合作就顯得十分重要。第一，加強(qiáng)相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和素質(zhì)培養(yǎng)，向他們普及民族知識，有利于他們順利開展民族工作。[7]第二，不僅要在我省城市建立相應(yīng)的就業(yè)幫扶機(jī)構(gòu)，也要在流出地建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，比如在少數(shù)民族流動人口的家鄉(xiāng)開展有針對性的就業(yè)培訓(xùn)等，支持在流入地城市守法經(jīng)營。

（二）完善相關(guān)部門的管理功能和服務(wù)功能

第一，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)宣傳和法制宣傳，把促進(jìn)團(tuán)結(jié)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定作為做好我省城市少數(shù)民族流動人口管理工作的根本出發(fā)點； 把民族政策法規(guī)和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步及新時期中國特色社會主義建設(shè)的宣傳教育， 作為開展我省城市少數(shù)民族流動人口管理工作的重要內(nèi)容。第二，建立以民族宗教事務(wù)委員會為主導(dǎo)的城市民族工作各部門一體化聯(lián)動機(jī)制， 將相關(guān)任務(wù)內(nèi)容進(jìn)行明確的分工和分解， 避免出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。摸清我省流動少數(shù)民族人口情況，利用基層組織對我省流動少數(shù)民族人口進(jìn)行動態(tài)服務(wù)管理，有的放矢制定工作措施，[8]并及時進(jìn)行矛盾的排查調(diào)處和服務(wù)管理的跟進(jìn)工作， 消除工作盲點。 同時，在工作中應(yīng)注意避免出現(xiàn)“重管理、輕服務(wù)”現(xiàn)象，還應(yīng)注重公共服務(wù)建設(shè)改善。 第三，在我省各城鎮(zhèn)分別設(shè)立少數(shù)民族權(quán)益保障服務(wù)機(jī)構(gòu)， 提供政策解答、信息咨詢、業(yè)務(wù)辦理等服務(wù)，幫助他們解決急難問題。第四，發(fā)揮我省城鎮(zhèn)民間組織及社區(qū)組織的作用，積極引導(dǎo)流動少數(shù)民族人員加強(qiáng)自身管理；開展社區(qū)民族文化系列服務(wù)， 為各族居民共居共學(xué)共事共樂營造良好氛圍，形成“黨政主導(dǎo)，公眾參與、社會協(xié)同、上下聯(lián)動”的基層民族工作新格局，促進(jìn)各族群眾團(tuán)結(jié)和諧、共同繁榮。

（三）改革和完善戶籍制度

從限制型戶籍制度向服務(wù)型戶籍制度轉(zhuǎn)變，完善戶籍制度，把戶籍制度和福利政策脫離，使城市流動人口能夠基本享有城市各種保障。例如2016 年成都市出臺的居住證制度就是一個很好的先例。 該制度要求，非本市戶籍人員在本市居住3 天以上，應(yīng)登記為流動人口；居住半年以上，符合有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定就業(yè)、連續(xù)就讀任何一個條件的，就可以申領(lǐng)居住證。[9]改革和完善戶籍制度可以使少數(shù)民族流動人口獲得城市居民享有的各項基本權(quán)利和社會保障，這中間就包括就業(yè)、生活、教育等基本社會保障。

（四）重視少數(shù)民族流動人口子女義務(wù)教育

近年來， 我省為貫徹落實中央和國務(wù)院關(guān)于流動人口子女教育問題的指示精神， 不斷加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。目前，我省在不少城市都設(shè)有專門的民族中小學(xué)，如定遠(yuǎn)縣民族學(xué)校、太和縣民族中學(xué)、合肥市35 中西藏班、蕪湖市田家炳實驗中學(xué)西藏班、當(dāng)涂縣二中新疆班等等，這些民族中小學(xué)在少數(shù)民族子女義務(wù)教育上都做出了不可估量的貢獻(xiàn)，但不可否認(rèn)的是， 這些學(xué)校的辦學(xué)條件普遍不如普通中小學(xué)。[10]筆者認(rèn)為，不僅要讓少數(shù)民族子女平等享受我省教育政策，還應(yīng)改善少數(shù)民族學(xué)校的辦學(xué)條件，營造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)習(xí)氛圍， 真正幫助我省少數(shù)民族流動人口解決好他們的子女教育問題。

（五）健全就業(yè)相關(guān)政策，做好就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)工作

少數(shù)民族流動人口不管是就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育培訓(xùn)、衛(wèi)生保健都應(yīng)該享有相應(yīng)的服務(wù)和保障， 建立完善的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)也正是少數(shù)民族流動人口獲得公共服務(wù)的組織保證之一。 第一，應(yīng)在我省城鎮(zhèn)、街道建設(shè)一支專兼職相結(jié)合的專門負(fù)責(zé)少數(shù)民族就業(yè)工作的隊伍和一支高水平、專業(yè)化的就業(yè)指導(dǎo)教師隊伍，為少數(shù)民族人員就業(yè)提供良好服務(wù)。第二，為培訓(xùn)后沒能就業(yè)的漢族和少數(shù)民族人員舉行專場招聘會，提供就業(yè)信息，幫助他們盡快走上工作崗位。[11]還可以在人力資源中心市場設(shè)立“少數(shù)民族就業(yè)服務(wù)”窗口，宣傳就業(yè)扶持、社會保險繳納等政策，提供政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)推薦、勞動維權(quán)等服務(wù)，多渠道促進(jìn)就業(yè)。第三，發(fā)揮我省企業(yè)吸納就業(yè)的主渠道作用，建立政府與企業(yè)的聯(lián)系機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任。積極爭取少數(shù)民族就業(yè)專項資金，加快中、小、微企業(yè)園區(qū)的建設(shè)力度，發(fā)展和扶持一些有特長的少數(shù)民族手工業(yè)者進(jìn)企業(yè)園區(qū)辦廠創(chuàng)業(yè)。[12]第四，鼓勵少數(shù)民族大學(xué)生進(jìn)企業(yè)園區(qū)從事設(shè)計、電子、網(wǎng)頁制作、動漫制作等科技含量比較高的行業(yè)，用少數(shù)民族大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)來帶動他們的就業(yè)。第五，針對我省靈活就業(yè)人群較大的特點，對少數(shù)民族就業(yè)人員進(jìn)行摸底，對他們的就業(yè)形式進(jìn)行分類，促進(jìn)就業(yè)。例如根據(jù)我省企業(yè)勞務(wù)工程外包、家政服務(wù)等現(xiàn)代生產(chǎn)生活型服務(wù)業(yè)的發(fā)展， 重點發(fā)展家政服務(wù)、社區(qū)照料服務(wù)、病患陪護(hù)服務(wù)等家庭服務(wù)業(yè)。第六，結(jié)合旅游項目建設(shè)，打造一批少數(shù)民族特色村寨、民族風(fēng)情文化、民族特色飲食等民族優(yōu)勢品牌，為少數(shù)民族未就業(yè)人員提供更大的就業(yè)空間。

（六）做好貧困家庭的幫扶工作

要解決少數(shù)民族流動人口困難家庭的脫貧致富問題，就要建立起政府分管、領(lǐng)導(dǎo)牽頭、民族宗教部門協(xié)調(diào)、相關(guān)部門通力合作、社會各方面共同幫助的保障機(jī)制， 鼓勵他們樹立自救脫貧、 勤勞致富的信念。[13]第一，相關(guān)部門應(yīng)大力開展少數(shù)民族人員就業(yè)技能培訓(xùn)幫扶工作；民族宗教部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)，促成有關(guān)部門與少數(shù)民族貧困戶幫扶結(jié)對； 有關(guān)部門應(yīng)把少數(shù)民族貧困戶結(jié)對幫扶工作納入部門的年度目標(biāo)任務(wù)。[14]第二，加強(qiáng)資金監(jiān)管工作。 應(yīng)按照有關(guān)少數(shù)民族幫扶資金管理使用工作的要求， 嚴(yán)格資金審批、撥付等程序，加強(qiáng)資金監(jiān)管，堅決杜絕少數(shù)民族幫扶資金出現(xiàn)虛假、冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用、擅自改變資金使用用途等現(xiàn)象的發(fā)生。 有關(guān)部門還應(yīng)根據(jù)專項資金項目績效目標(biāo)， 對專項資金績效運行情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。