淺述突發(fā)公共衛(wèi)生事件與應(yīng)急管理

沈曙銘

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是全球共同面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，所有國家與人類都是命運共同體。進入21世紀，重大傳染病疫情對人類健康和社會發(fā)展的威脅持續(xù)存在，特別是發(fā)生在2003 年的嚴重急性呼吸綜合征(severs acute respiratory syndrome，SARS)，2009 年H1N1人感染高致病性禽流感(Influenza A H1N1 2009)、2014 年西非埃博拉出血熱(Ebola virus hemorrhagic fever，EBHF)，以及2015 年韓國中東呼吸綜合征(Middle east respiratory syndrome，MERS)，都造成人類巨大的生命與財產(chǎn)損失。如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生重大危機事件，已經(jīng)成為世界各國政府和國際組織高度關(guān)注與研究的重要課題之一。

1 新中國成立前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件回顧

1.1 歷史上的大災(zāi)大疫[2]

病原體與人類同進化，疫災(zāi)與人類相始終。疫災(zāi)一直是中華民族的重大災(zāi)難之一。中國有3000多年的疫災(zāi)紀錄史，形成了世界上最長疫災(zāi)時間序列。據(jù)龔勝生對中國疫災(zāi)時空分布變遷規(guī)律的研究[2]，有確切疫災(zāi)年份記載的春秋時期至清朝時期(公元前770～公元1911 年)2 681 年中，疫災(zāi)之年共計669 年，平均疫災(zāi)頻度為每4 年就有1 年發(fā)生。從發(fā)生疫災(zāi)朝代看，669 個疫災(zāi)年份中清朝占32.6%、明朝25.3%、魏晉南北朝11%。各朝代的疫災(zāi)頻度中，清朝82%、明朝61%、元朝和南宋約33%、魏晉南北朝和北宋約20%。進入民國時期，鼠疫、霍亂、天花等瘟疫在全國大范圍肆虐，如1910～1911 年東北肺鼠疫、 1918 年晉綏鼠疫、 1918～1919 年流感大流行、 1932 年全國霍亂以及1934 年河北霍亂流行等。上述大災(zāi)大疫不僅造成某時代的人口大量減少和和社會經(jīng)濟凋敝，甚至影響到政權(quán)的穩(wěn)定和更迭。中國近代史上1910～1911年的東北鼠疫大流行造成了國家元氣大傷，清政府統(tǒng)治削弱，某種程度上助推了清王朝政權(quán)的消亡。

1.2 大災(zāi)大疫的應(yīng)對措施[3]

魏晉南北朝時期，政府和民間采取的應(yīng)對措施主要為：①遣醫(yī)送藥、無償治病；②減輕民間稅賦、接濟財物、撫恤民眾；③傳染病人實施隔離；④編寫醫(yī)書頒行民間。但受到各時代政權(quán)體制不同的制約，上述措施應(yīng)對作用微薄。宋代開始，中央政府對大災(zāi)大疫防治的關(guān)注和重視程度明顯提高，主要表現(xiàn)在：①設(shè)置醫(yī)藥組織，為染疫民眾提供醫(yī)藥服務(wù)；②建立社會保障機構(gòu)，隔離和救治病人；③進行公共衛(wèi)生環(huán)境治理等。防疫救災(zāi)在這個時期有了明顯的進步，對社會安定起到一定的作用。清朝至新中國成立前，近代防疫思想和手段逐漸被政府和民眾所認知，此階段主要應(yīng)對措施有：①制定相關(guān)法律制度及規(guī)章，建立基本防疫體系框架；②設(shè)置衛(wèi)生警示制度，開展或協(xié)助防疫抗疫實施；③宣傳和開展傳染病疫苗預(yù)防接種工作，如霍亂、傷寒、天花等；④疫情期間進行防病知識宣教；⑤建立與維護公共設(shè)施，加強社會與公共衛(wèi)生環(huán)境的治理與改造；⑥加強民眾衛(wèi)生思想教育，鼓勵社會民眾積極參與和應(yīng)對疫情。這時期的相關(guān)應(yīng)對措施較好地減輕了因大災(zāi)大疫帶來的社會動亂和民眾恐慌意識。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件與應(yīng)急管理相關(guān)概念

2.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)事件[2]：是對突然發(fā)生的危及公共安全、社會秩序和人民生活的各種緊急情況的總稱，是一種需要做出迅速、特殊反應(yīng)的事件。國際上將突發(fā)事件分為災(zāi)難、突發(fā)事件、復(fù)雜突發(fā)事件和危機四個層次。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件[2]：是指突然發(fā)生，造成或者可能造成對社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒及其他嚴重影響公眾健康的事件。其中群體性不明原因疾病[3]是指短時間內(nèi)某個相對集中區(qū)域內(nèi)，同時或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)病人，且病例不斷增加，范圍不斷擴大，又暫時不能明確診斷的疾病。重大傳染病疫情[3]是指某種傳染病在短時間內(nèi)發(fā)生、波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量病人或死亡病例，其發(fā)病率遠遠超過常年發(fā)病率水平。主要包括《傳染病防治法》中的37 種傳染病暴發(fā)流行、已發(fā)現(xiàn)或已被控制的傳染病再度發(fā)現(xiàn)，新發(fā)傳染病流行以及人畜共患疾病在人間傳播。值得注意的是，新發(fā)傳染病目前在全球已經(jīng)呈現(xiàn)多發(fā)趨勢。新發(fā)傳染性疾病[3]狹義是指全球首次發(fā)現(xiàn)的傳染??；廣義是指一個國家或地區(qū)新發(fā)生的、新變異的或新傳入的傳染病。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，我國將其劃分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)、一般(Ⅳ級)四個級別。

《國際衛(wèi)生條例》[4](international health regulations，IHR)對“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”定義為：①通過疾病在國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生危害；②可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施。其中“公共衛(wèi)生危害”[2]是指具有損及人群健康可能性的事件，特別是可在國際傳播或構(gòu)成嚴重和直接危害的事件。

2.2 應(yīng)急管理與衛(wèi)生應(yīng)急

應(yīng)急管理與衛(wèi)生應(yīng)急[2]：是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前或發(fā)生后，采取相應(yīng)的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、儲備等應(yīng)急準備，以及現(xiàn)場處置等應(yīng)急措施，及時對產(chǎn)生事件的可能因素進行預(yù)防，對已出現(xiàn)的事件進行控制，同時實施緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援，以減少對社會政治、經(jīng)濟、人民群眾生命安全的危害。應(yīng)急管理主要包括預(yù)防與準備、監(jiān)測與預(yù)警、信息報告、應(yīng)急反應(yīng)、善后處理五大內(nèi)容。衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)[2]主要包括醫(yī)療衛(wèi)生救援分級響應(yīng)、現(xiàn)場醫(yī)療衛(wèi)生救援與指揮、疾病預(yù)防控制和衛(wèi)生監(jiān)督、信息報告與發(fā)布，以及醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急響應(yīng)的終止五個階段。根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》有關(guān)規(guī)定，視人員傷亡與健康危害情況，應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生救援事件也劃分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)、一般(Ⅳ級)四級。

2.3 應(yīng)急響應(yīng)機制[2]

響應(yīng)是指響應(yīng)主體對事件做出的反應(yīng)，以及根據(jù)事件發(fā)生的特點及時采用相應(yīng)措施，有效控制事態(tài)，使事態(tài)向正常狀態(tài)轉(zhuǎn)變。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機制是指當事件發(fā)生時，事件響應(yīng)系統(tǒng)中的組織及其內(nèi)部之間的相互關(guān)系。應(yīng)急響應(yīng)機制是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作的重心，其運行流程主要包括：響應(yīng)過程、響應(yīng)分級、響應(yīng)程序以及采取的相應(yīng)措施。按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有關(guān)規(guī)定，發(fā)生特別重大(Ⅰ級響應(yīng))事件時，應(yīng)當啟動國家響應(yīng)；發(fā)生重大(Ⅱ級響應(yīng))事件時，應(yīng)當啟動省級響應(yīng)；發(fā)生較大(Ⅲ級響應(yīng))事件時，啟動市級響應(yīng)；發(fā)生一般(Ⅳ級響應(yīng))事件時，啟動縣級響應(yīng)。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的法制建設(shè)與國際合作

3.1 法律制度建設(shè)[2]

新中國成立初期，人民健康水平低下，急烈性傳染病流行，人口死亡率為20‰，嬰兒死亡率200‰，平均期望壽命只有35 歲。衛(wèi)生機構(gòu)及從業(yè)人員數(shù)量少、水平低且分布不均，缺醫(yī)少藥現(xiàn)象嚴重，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與防控能力非常薄弱，相關(guān)法律制度缺失。

新中國成立至21 世紀初，中國政府針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理措施嚴重不足的問題，于1949 年9 月第一次召開了全國衛(wèi)生行政會議，初步確定了“預(yù)防為主”的全國衛(wèi)生功能建設(shè)總方針。在逐步推進相關(guān)制度建設(shè)的同時，也不斷建立與健全公共衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)。這個時期的主要法律制度有1955年6月頒布的《傳染病管理辦法》、1964 年《衛(wèi)生防疫站工作試行條例》。1978 年9 月在原《傳染病管理辦法》基礎(chǔ)上制定《中華人民共和國急性傳染病管理條例》并頒布。 1994 年《傳染病防治法》正式頒布，標志著中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理理念得到提升，法制化管理進一步加強。截止2002 年底，主要承擔(dān)公共衛(wèi)生管理工作的全國衛(wèi)生防疫站、?？品乐卧?所)分別從1952 年的147 所和88 所發(fā)展至3 580 所和1 839 所。另增設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督所571 個，衛(wèi)生防疫人員也從20 504 人擴展至3 876 373 人[2]。

2003 年發(fā)現(xiàn)于我國、流行至全球27 個國家和地區(qū)的8 096 例SARS新發(fā)傳染病，因其病死率高達9.6%而引發(fā)了全球?qū)Ψ揽匦掳l(fā)傳染病的危機感。中國在這場突發(fā)、新發(fā)急性傳染病疫情中，共發(fā)病5 327 人，病死率6.55%[2]。這場重大傳染病疫情挑戰(zhàn)了我國相關(guān)法律制度，也凸顯了國家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法上的嚴重不足。中國政府痛定思痛，深刻反思，疫情期間即開始積極建立和逐步完善應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制、體制與機制建設(shè)，并加快制(修)訂相關(guān)法律規(guī)范的進度。據(jù)初步統(tǒng)計[2]，中國目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律30 余件，行政法規(guī)近40 件，部門規(guī)章近60 件。其中，重要的衛(wèi)生法律5 件，行政法規(guī)近10 件，部門規(guī)章20 余件。2007 年8 月30 日發(fā)布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》從國家層面為維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序穩(wěn)定提供了法律依據(jù)；《中華人民共和國傳染病防治法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》更是標志著中國公共衛(wèi)生立法的重大進步以及與國際相關(guān)立法的接軌。法律制度的建立與實施，進一步明確和規(guī)范了各級政府行為，明確規(guī)定了政府衛(wèi)生行政部門的責(zé)任，同時也規(guī)定了衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)及其從業(yè)人員以及負有救援任務(wù)的專業(yè)和管理人員的職責(zé)與義務(wù)，并對全體公民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的行為提出了法律要求。

3.2 國際合作[2]

中國于1972 年第25 屆世界衛(wèi)生大會(World Health Assembly，WHA)獲得通過恢復(fù)在世界衛(wèi)生組織的合法席位。自此，中國政府開始向世界各國學(xué)習(xí)，積極推動我國在公共衛(wèi)生各領(lǐng)域與世界衛(wèi)生組織等國際組織或友好國家的聯(lián)系與交流，公共衛(wèi)生工作逐步向國際社會融入。2003 年初，中國在突發(fā)SARS重大傳染病疫情的應(yīng)急處理過程中，積極加強自身應(yīng)對，同時也請求世界衛(wèi)生組織支持并開展相關(guān)合作，防控行動得到了世界衛(wèi)生組織良好有效的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，促進了中國政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理理念提升、知識更新以及后續(xù)工作改進。2006 年5 月27 日，第59 屆世界衛(wèi)生大會通過了實施《國際衛(wèi)生條例(2005)》的決議。該決議加強了世界衛(wèi)生組織在發(fā)現(xiàn)、評估和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各國政府提供支持的戰(zhàn)略性衛(wèi)生活動，強調(diào)了各成員國在應(yīng)對全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應(yīng)履行的主要義務(wù)。中國政府積極響應(yīng)，并依此更加廣泛地開展與國際組織間的合作與互動，特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是新發(fā)傳染病重大疫情應(yīng)對上，始終保持著與世界衛(wèi)生組織的密切聯(lián)系，確保采取步調(diào)一致的衛(wèi)生應(yīng)急措施?？v觀發(fā)生在我國2019 年12 月的COVID-19疫情防控行動，中國政府更是積極與世界衛(wèi)生組織合作，第一時間通報疫情，邀請全球有關(guān)專家來華考察疫情、交流防控經(jīng)驗以及開展科研合作等，為防控世界范圍內(nèi)的大流行提前做出應(yīng)急準備，得到世界衛(wèi)生組織的肯定與贊許。中國在認真執(zhí)行《國際衛(wèi)生條例》的同時，也積極執(zhí)行落實世界衛(wèi)生組織制定的《亞太區(qū)域新發(fā)疾病防治戰(zhàn)略》[2](asia pacific strategy for emergency disease，APSED)這一重要基礎(chǔ)性技術(shù)文件，并以多種形式加入了與世界衛(wèi)生組織相關(guān)的公共衛(wèi)生預(yù)警與應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)[2]——全球暴發(fā)疫情預(yù)警和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(the global outbreak alert and response network，GOARN)、全球公共衛(wèi)生情報網(wǎng)絡(luò)(global public health intelligence network，GPHIN)以及世界疫情情報網(wǎng)(ProMED-mail)，以提高我國衛(wèi)生應(yīng)急管理能力和水平，進一步保持與世界各國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高度一致性。

4 COVID-19重大傳染病疫情應(yīng)急管理的簡要梳理

2019 年12 月發(fā)生在中國的新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)已經(jīng)蔓延至全球百余個國家和地區(qū)，形成了令人擔(dān)憂的全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件。截止北京時間2020 年3 月13 日10:00[5]，世界衛(wèi)生組織報告全球共確診COVID-19病例125 048 例，死亡4 613 例。其中，中國確診80 981 例，死亡3 173 例；另有全球117 個國家和地區(qū)確診44 069 例，死亡1 440 例。值得注意的是，中國——世界衛(wèi)生組織新冠肺炎聯(lián)合專家考察組2月24日在新聞發(fā)布會上稱，中國有476 所醫(yī)療機構(gòu)3 389 名醫(yī)務(wù)人員感染了COVID-19。由于該病毒對人群具有普遍易感性，且傳播能力強，傳播途徑多種，國家衛(wèi)生健康委員會于2020 年1 月20 日將該病納入乙類傳染病，按照甲類傳染病實施管理。 1 月22 日，湖北省啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)，1 月23 日起實施武漢疫情封閉式管理，繼而實行湖北全省封閉管理。 1 月22 日，世界衛(wèi)生組織將疫情全球風(fēng)險評估為“高”，將中國評估為“非常高”。 1 月23 日～29 日，中國31 個省(自治區(qū)、直轄市)均啟動Ⅰ級響應(yīng)，各省指揮部根據(jù)國務(wù)院的決策部署和統(tǒng)一指揮，積極組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的疫情應(yīng)急處置工作。1 月18 日，國家衛(wèi)生健康委員會高級別專家組赴武漢調(diào)查并指導(dǎo)疫情防控工作。 1 月24 日，國家衛(wèi)生緊急救援啟動Ⅰ級響應(yīng)，國家衛(wèi)生健康委員會組建首批醫(yī)療衛(wèi)生緊急救援隊當日急赴武漢，之后又陸續(xù)派出31個省(自治區(qū)、直轄市)醫(yī)療隊共計4.2 萬余名醫(yī)務(wù)人員支援湖北全省開展疫情防治工作。 2 月2 日，武漢火神山醫(yī)院建成并投入使用，另有雷神山醫(yī)院以及多個方艙醫(yī)院相繼建立并投入使用。 1 月15 日～3 月4 日，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布了多部多版相關(guān)預(yù)防與防控(防護)指南、防控技術(shù)方案等，保障和保證了確診病例與疑似病例的有效收治。 2 月28 日，國務(wù)院新聞辦公室在武漢舉行新聞發(fā)布會[6]，國家衛(wèi)生健康委員會主任馬曉偉在發(fā)言中指出，本次新冠肺炎疫情是新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。同日，世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽宣布，世界衛(wèi)生組織將COVID-19疫情的全球風(fēng)險調(diào)至最高級別——“非常高”，讓世界各國為可能到來的疫情做好準備。至此，COVID-19疫情的爆發(fā)與傳播成為21 世紀以來最嚴重的全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

梳理上述應(yīng)對本次疫情所開展的防控工作可見，這是本世紀以來中國政府應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)最為快速、預(yù)防措施最為嚴厲、全國動員最為積極有效的一次抗疫行動，充分體現(xiàn)和表達了中國政府及全國人民抗疫的堅定信心以及與國家命運同舟共濟的精神。世界衛(wèi)生組織2020 年2 月25 日發(fā)布的《中國—世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)聯(lián)合考察報告》[7]給予中國應(yīng)對新冠肺炎這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件很高的評價：面對這種前所未知的病毒，中國采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施。中國采取的果敢措施有效遏制了這一新的呼吸道病原體的迅速蔓延，改變了疫情擴散流行的危險進程。

5 結(jié) 語

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的歷史經(jīng)驗表明，一個智慧的民族在災(zāi)難面前學(xué)到的知識遠比在安逸中學(xué)到的知識更多。

人類需要與大自然和諧共生——善待地球，善待大自然，善待一切生命體，是我們遠離和阻斷突發(fā)公共衛(wèi)生事件的生存規(guī)則與底線。

(志謝：中國工程院院士王隴德及其團隊；②北京大學(xué)口腔醫(yī)院醫(yī)務(wù)處常娟老師、李玉峰助理研究員；院感管理科丁建芬助理研究員在文稿撰寫中給予了法律指導(dǎo)、文獻與資料的查詢。)