新冠肺炎疫情防控應(yīng)急管理的思考與啟示

宋英華教授

(1.武漢理工大學(xué) 中國應(yīng)急管理研究中心，湖北 武漢 430070;2.武漢理工大學(xué) 安全科學(xué)與應(yīng)急管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

0 引言

自2019年12月湖北省武漢市等地陸續(xù)爆發(fā)新冠肺炎疫情，截止2020年6月23日全球新冠肺炎確診病例累計超過900萬例，死亡病例超過47萬例，我國確診病例超過8萬例，死亡病例超過4千例。這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[1]。湖北和武漢是這次疫情防控斗爭的重中之重和決勝之地。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在中央指導(dǎo)組的督導(dǎo)下，在全國各地的馳援襄助，以及湖北人民的艱苦努力下，疫情防控取得重要成效，向好態(tài)勢繼續(xù)鞏固。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，黨中央高度重視、迅速部署，總書記親自坐鎮(zhèn)指揮，全面加強(qiáng)對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提出“堅定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”的總要求，及時制定疫情防控戰(zhàn)略。1月25日(正月初一)，黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并向湖北派出指導(dǎo)組。43天內(nèi)，中央政治局召開7次常委會，研究加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控工作，這在歷史上也是很少見的。3月10日，習(xí)近平總書記又親赴武漢考察指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作。特別是，中央全面深化改革委員會第十二次會議強(qiáng)調(diào)，要從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力。

1 湖北省疫情防控的措施

新冠肺炎疫情爆發(fā)后，湖北省委省政府從“控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群”等方面入手，全力以赴開展疫情防控工作。在13個地區(qū)實(shí)行“封城”；對14個中心城區(qū)實(shí)行交通管制；居家隔離；延長春節(jié)假期；以10天的速度建成火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院，實(shí)現(xiàn)重癥患者集中救治；建“方艙醫(yī)院”，實(shí)現(xiàn)輕癥患者集中救治；成立涵蓋醫(yī)療、心理、應(yīng)急管理、法律等方面的綜合專家組輔助決策；建立超過1.3萬臨時黨組織，選派超過58萬黨員干部下沉社區(qū)(村)；極力保障醫(yī)療生活物資；積極做好疫情信息發(fā)布，引導(dǎo)疫情防控的新聞輿論等。多管齊下、多渠道解決矛盾問題，形成全面動員、全面部署、群策群力、聯(lián)防聯(lián)控的疫情防控“一盤棋”的工作局面。

2 疫情防控應(yīng)急管理問題

2.1 疫情監(jiān)測預(yù)警方面

2003年“非典”后，我國在疾控系統(tǒng)打造傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)[2]，做到了“縱向到底、橫向到邊”，也就是說這個系統(tǒng)納入全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，覆蓋包括醫(yī)療、監(jiān)督、疾病預(yù)防控制等機(jī)構(gòu)。這個系統(tǒng)具體運(yùn)行機(jī)制是：無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣醫(yī)院或市級醫(yī)院，只要醫(yī)生發(fā)現(xiàn)臨床傳染病例，都需要在規(guī)定的時限內(nèi)將信息報告至醫(yī)院傳染科，由專人填寫報告單，并登錄系統(tǒng)、錄入信息、進(jìn)行上報。其中，甲類和個別乙類傳染病的報告時間要求在2h以內(nèi)，大部分乙類傳染病的報告時間要求在24h以內(nèi)。也就是說從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可直接上報到中國疾控中心，不需一級一級上報，且要求報告是即時的。中國疾控中心實(shí)時查看全國各地上報的傳染病案例信息，匯總成周報向國家衛(wèi)健委提交。如果發(fā)現(xiàn)重大疫情，可專報國家衛(wèi)健委，中國疾控中心沒有對外發(fā)布疫情的權(quán)限。對不明原因肺炎更是監(jiān)測、報告的重點(diǎn)，然而在這次新冠肺炎疫情中，網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的啟動不夠及時。直到1月20日國務(wù)院常務(wù)會議確定將新冠肺炎作為乙類傳染病并按甲類管理后，網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)才開始上傳病例。

2.2 疫情防控應(yīng)急物資管理方面

應(yīng)急物資在應(yīng)對突發(fā)事件中發(fā)揮著舉足輕重的作用[3]，應(yīng)急物資能否調(diào)得動、調(diào)得準(zhǔn)、運(yùn)得出、進(jìn)得來、統(tǒng)籌兼顧、平衡供應(yīng)，是衡量應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。在這次疫情防控過程中，中央和地方快速調(diào)用了一批醫(yī)療防護(hù)和生活物資運(yùn)往湖北，一定程度上緩解了供需矛盾，但在疫情防控初期也反映出應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急物資基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息、應(yīng)急物資的供需平衡、調(diào)配運(yùn)輸、質(zhì)量監(jiān)管等方面的不足。以口罩為例，急需口罩的醫(yī)院紛紛自發(fā)地進(jìn)行物資采購，在采購困難的情況下，又通過多種渠道發(fā)出求援信息，呼吁社會幫助解決；很多參與疫情防控的人員，只能一個口罩反復(fù)使用，相當(dāng)數(shù)量的群體沒有口罩可用，多地出現(xiàn)口罩搶購潮；普通民眾對紅十字會等部門發(fā)放不公平、不及時，售賣假劣口罩和臨時漲價現(xiàn)象議論紛紛、多有微詞。

上述這些現(xiàn)象直接反映疫情防控體系缺乏科學(xué)高效的應(yīng)急物資管理信息化平臺，對需求數(shù)據(jù)掌握不充分，未能及時、準(zhǔn)確分析短期需求和長期預(yù)測性需求；對生產(chǎn)產(chǎn)能數(shù)據(jù)掌握不夠，疫情發(fā)生時，正值春節(jié)放假前后，生產(chǎn)企業(yè)基本停工、員工放假，導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重不足；應(yīng)急物資需要通過公路、鐵路、水路、航空等各個運(yùn)輸環(huán)節(jié)運(yùn)送，且涉及裝卸、檢查、核對、記錄、入庫、公示等多個步驟，此次疫情中表現(xiàn)出對應(yīng)急物資調(diào)度過程數(shù)據(jù)掌握不夠，未能有效實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資運(yùn)輸和分發(fā)；對應(yīng)急物資的質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，未能有效防止一些偽劣產(chǎn)品流向市場。

2.3 疫情防控的工作模式方面

新冠肺炎疫情防控中，各省結(jié)合自身特點(diǎn)提出了多種工作模式，筆者初步分析，有河南的“黨建+防治”模式，山東的“互聯(lián)網(wǎng)+疫情防控”模式，山西的“3443”模式，浙江的“115”模式及湖北省的“立足社區(qū)，三社聯(lián)動：在線抗疫模式”。

筆者在2006年提出“全面應(yīng)急管理的TEM模式”，即對突發(fā)事件進(jìn)行“六全”管理[4-5]，相比2003年的“非典”防控，各省在此次疫情防控的全過程管理、全系統(tǒng)管理、全手段管理等方面，均取得了長足的進(jìn)步，但在全方位管理、全社會管理和全面應(yīng)急響應(yīng)方面仍顯不足，暴露出響應(yīng)不及時、信息來源混亂、專業(yè)人員缺乏、精細(xì)化排查困難等問題。

2.4 疫情防控的應(yīng)急管理體制方面

“非典”后，我國構(gòu)建以綜合性為主要特征的“一案三制”應(yīng)急管理體系[6]，對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件分類管理、綜合協(xié)調(diào)。但當(dāng)新冠肺炎疫情來臨時，最初的應(yīng)對顯得有些忙亂無序，這不僅僅暴露出在疫情發(fā)布、病源查找、醫(yī)療物資供應(yīng)等方面的問題，也促進(jìn)我們深刻反思：如何進(jìn)一步完善我國應(yīng)急管理體制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急體系和能力現(xiàn)代化。

“非典”之后，我國在國務(wù)院辦公廳及各省市政府辦公廳(室)內(nèi)設(shè)應(yīng)急辦，履行應(yīng)急值班、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職能。按照制度設(shè)計，應(yīng)急辦對衛(wèi)健部門應(yīng)急體系與制度建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)，使其做到常備不懈、有備無患。當(dāng)重大疫情超過衛(wèi)健系統(tǒng)應(yīng)對能力范疇時，應(yīng)急辦發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，調(diào)動、整合發(fā)改、工信、公安、運(yùn)輸?shù)榷鄠€部門及企業(yè)、社會多元力量共同參與，形成合力。但是，一個現(xiàn)實(shí)問題是，應(yīng)急辦難以協(xié)調(diào)其他部門，這就為后來的應(yīng)急管理體制改革埋下了伏筆。

2018年，黨的十九屆三中全會拉開國家機(jī)構(gòu)改革序幕。國務(wù)院整合11個部門的13項(xiàng)職責(zé)，組建應(yīng)急管理部。筆者團(tuán)隊自2019年起開始參與應(yīng)急管理部科技中長期發(fā)展規(guī)劃研究工作，全面梳理應(yīng)急管理部的職責(zé)，4大類突發(fā)事件中，應(yīng)急管理部主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難應(yīng)對，公共衛(wèi)生事件與社會安全事件的主責(zé)部門分別是衛(wèi)健委和公安部。但改革方案明確規(guī)定，將原國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，劃轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部，即應(yīng)急管理部應(yīng)仍然具有對各類突發(fā)事件綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)。而且，機(jī)構(gòu)改革賦予了應(yīng)急管理部編制國家總體應(yīng)急預(yù)案并指導(dǎo)包括衛(wèi)健委在內(nèi)的相關(guān)部門制定、修訂預(yù)案職責(zé)。應(yīng)該指出的是，在各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，衛(wèi)健委也是成員單位，因?yàn)楦黝悶?zāi)害事故的處置都離不開醫(yī)療救援。但此次新冠肺炎疫情防控中，是在疫情蔓延開、引起高層領(lǐng)導(dǎo)重視后，各方面的力量和資源才被調(diào)動起來。而且此次疫情應(yīng)對，應(yīng)急機(jī)制似乎運(yùn)行不充分，前期一度顯得忙亂無序。

表面看，應(yīng)急管理部門需要且能夠協(xié)調(diào)衛(wèi)健部門。但是，作為2個平行的部門，應(yīng)急管理部門要協(xié)調(diào)衛(wèi)健部門必須要擁有更高的制度權(quán)威。而且從此次疫情應(yīng)對的實(shí)踐看，在國家層面構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)匹配、權(quán)威高效的應(yīng)急能力體系迫在眉睫。

從性質(zhì)看，新冠肺炎是生物致災(zāi)因子引發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件，也是一場巨大的社會危機(jī)，需要多個部門、多元主體共同應(yīng)對。但是衛(wèi)健部門作為專業(yè)部門發(fā)現(xiàn)疫情后，難以協(xié)調(diào)其他部門第一時間響應(yīng)。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，新建立的應(yīng)急管理部門作為疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的組成部分，在做好自身防護(hù)的同時，24h枕戈待旦，以做到聞警即動。但是，應(yīng)急部門僅僅作為一種力量是不夠的，因?yàn)橹卮蠊残l(wèi)生事件的應(yīng)對，實(shí)際上需要高規(guī)格的常態(tài)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。成立臨時指揮部以應(yīng)對重大疫情的缺陷，并不利于制度的固化和完善，也不利于經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的積累。

3 疫情防控的思考與建議

3.1 加強(qiáng)疫情監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)

圍繞“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的目標(biāo)，健全網(wǎng)絡(luò)直報、輿情監(jiān)測、醫(yī)療衛(wèi)生人員報告、科研發(fā)現(xiàn)報告等多渠道疫情監(jiān)測上報和快速反應(yīng)體系，充分發(fā)揮傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的功能，及時啟動、及早報告，避免逐級匯總層層上報的時滯性，實(shí)現(xiàn)重大疫情風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警信息數(shù)據(jù)共享。

3.2 建立應(yīng)急物資智慧管理平臺

充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，構(gòu)建生產(chǎn)、庫存、調(diào)撥、分配全程可視追蹤、高效集中管控的應(yīng)急物資智慧管理平臺。具體說就是“四要”：第一，要基于大數(shù)據(jù)建立標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、動態(tài)更新的應(yīng)急物資儲備數(shù)據(jù)庫[7]，形成應(yīng)急物資儲備“一張圖”；第二，要基于人工智能對需求進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測，對倉庫選址、企業(yè)密度、產(chǎn)能情況進(jìn)行優(yōu)化分析，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資供需的智能匹配；第三，要基于地理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資多式聯(lián)運(yùn)統(tǒng)一調(diào)配的可視化[8]；第四，要基于區(qū)塊鏈實(shí)現(xiàn)捐款捐物實(shí)時信息公開透明、資源溯源，防止偽劣產(chǎn)品流向市場[9]。

3.3 完善疫情防控的全面應(yīng)急管理模式

首先，社區(qū)治理能力和水平直接關(guān)乎疫情防控的成效和公眾的獲得感、幸福感、安全感，充分發(fā)揮基層社區(qū)的力量，創(chuàng)新疫情防控模式，彌補(bǔ)在“全方位管理”“全社會管理”和“全面應(yīng)急響應(yīng)”方面的短板，打造一個“全方位”的社區(qū)應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)對疫情的全面監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)對和善后工作；第二，動員“全社會”力量，建立應(yīng)急管理專家?guī)臁I(yè)應(yīng)急救援隊伍和應(yīng)急志愿者群體[10]，實(shí)現(xiàn)疫情防控的全面化、精準(zhǔn)化和專業(yè)化；第三，完善社區(qū)管理“智慧平臺”，下沉防控力量，構(gòu)建區(qū)級、街辦、社區(qū)三級“網(wǎng)格化”快速反應(yīng)和線索反饋的機(jī)制[11]，實(shí)現(xiàn)疫情防控的“全面應(yīng)急響應(yīng)”。

3.4 優(yōu)化應(yīng)急管理能力體系建設(shè)

今后，應(yīng)急管理部門不僅要統(tǒng)籌自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的應(yīng)對，還要提高應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)的職權(quán)[12]，集中全社會應(yīng)急力量，高效應(yīng)對重大疫情，它的意義在于：第一，實(shí)現(xiàn)常態(tài)衛(wèi)生應(yīng)急與非常態(tài)衛(wèi)生應(yīng)急結(jié)合。當(dāng)一般疫情發(fā)生，衛(wèi)健部門單獨(dú)可以應(yīng)對；當(dāng)重大疫情發(fā)生，衛(wèi)健部門負(fù)責(zé)專業(yè)救治，而應(yīng)急部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)。第二，防救結(jié)合。平時應(yīng)急與戰(zhàn)時應(yīng)急相互配合，平時衛(wèi)健部門做好疫情防控，應(yīng)急部門指導(dǎo)衛(wèi)健部門做好應(yīng)急準(zhǔn)備，包括與其他救援力量聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)，提升總體應(yīng)急能力。第三，加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前的應(yīng)急管理能力建設(shè)落后于體系建設(shè)，體系部門多，責(zé)任層層壓實(shí)，但干部的應(yīng)急管理能力，特別是處置急難險重任務(wù)的能力有待提高。

對現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制運(yùn)行機(jī)制，筆者認(rèn)為，核心問題還是資源的調(diào)動(配)權(quán)限(力)和統(tǒng)籌安排，從制度設(shè)計上要讓應(yīng)急管理部門在啟動應(yīng)急響應(yīng)級別后自動獲得應(yīng)對災(zāi)情的各種調(diào)配權(quán)限和手段，而不能僅僅只是預(yù)報，災(zāi)情等不了，它在猶豫和應(yīng)對遲疑中蔓延，且一發(fā)不可收拾。在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)中，總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)應(yīng)急體系和能力現(xiàn)代化，要發(fā)揮應(yīng)急部門的綜合優(yōu)勢和其他部門的專業(yè)優(yōu)勢。在重大疫情應(yīng)對時同樣適用，即統(tǒng)合應(yīng)急部門的綜合優(yōu)勢與衛(wèi)健部門的專業(yè)優(yōu)勢。如果在重大疫情期間疊加發(fā)生重大自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故或社會安全事件，統(tǒng)合的必要性就更加突顯。只有以大概率思維預(yù)防小概率事件，才能把“黑天鵝”和“灰犀?！倍佳b進(jìn)制度管控的籠子。推進(jìn)應(yīng)急管理改革不能一促而就，需要持續(xù)發(fā)力。為了應(yīng)對日益復(fù)雜的突發(fā)事件，必須提升應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威，高效應(yīng)對重大疫情、有效維護(hù)公共安全和社會穩(wěn)定。

4 結(jié)論

重大疫情是小概率事件，我國的制度設(shè)計者應(yīng)該從此次疫情應(yīng)對中感受到痛，更應(yīng)當(dāng)痛定思痛，汲取教訓(xùn)。只有與災(zāi)害事故統(tǒng)一考量，才能不斷完善疫情防控應(yīng)急管理體系。吃一塹，長一智。希望此次新冠肺炎應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)再次開啟完善應(yīng)急管理體制運(yùn)行機(jī)制的“機(jī)會之窗”。