說說新時代政府審計人才的培養(yǎng)
——基于GAO對審計人員能力要求的思考

張清玉

長期以來，我國政府審計機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是保證財政財務(wù)真實(shí)性，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，查處違紀(jì)違法問題?！秾徲嫹ā沸抻喴院?，政府審計還要審查財政資金使用效益，從而使得效益審計引起關(guān)注。而政府審計獨(dú)立性差，審計報告的真實(shí)性、完整性得不到保障。明確政府審計的職責(zé)定位：審計政府，為人民服務(wù)（張龍平，2010），就要徹底改革政府審計組織管理體制。十九屆三中全會重新部署審計管理體制，組建了中央審計委員會，為謀劃建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中重要作用，奠定組織保證基礎(chǔ)，擺脫了長期困擾政府審計“獨(dú)立難、權(quán)威差”的問題。政府審計要“全面覆蓋”、“拓展監(jiān)督廣度”、“消除監(jiān)督盲區(qū)”、“加大黨中央重大政策貫徹落實(shí)審計”、“揭示經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險”，以往僅實(shí)施財政財務(wù)收支審計已經(jīng)成為歷史，要監(jiān)督政府制定和實(shí)施的所有重大政策，關(guān)注政府運(yùn)行績效。當(dāng)前世界發(fā)展存在重大不確定性，恐怖主義、強(qiáng)權(quán)政治、單邊主義興起影響全球安全，環(huán)境問題、全球變暖趨勢日益嚴(yán)峻；經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不確定性顯著增加，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)發(fā)展對審計工作產(chǎn)生重大影響。政府審計工作面臨這些新形勢，審計監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)“全面覆蓋”必須有人才依托，借鑒美國政府問責(zé)局（GAO）對政府審計人才要求，探討我國政府審計人才培養(yǎng)策略。

一、政府審計人才培養(yǎng)文獻(xiàn)綜述

長期以來，我國政府審計人才缺乏專門培養(yǎng)機(jī)制，主要依靠會計人才“轉(zhuǎn)行”。直到20世紀(jì)90年代才開始設(shè)置社會審計（注冊會計師）專業(yè)，而與會計專業(yè)區(qū)分度較小，多數(shù)是在會計專業(yè)課基礎(chǔ)上增加少量審計專業(yè)課程，實(shí)質(zhì)是將審計作為會計組成部分（劉世林，2006）。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，注冊會計師行業(yè)受到追捧，高校講授審計課程主要是針對注冊會計師培養(yǎng)，涉及政府審計的課程較少，即使是專門講授政府審計的課程，也主要是作為選修課，未給予足夠重視。

政府審計人才的培養(yǎng)面臨困境，重要原因在于政府審計人才隊伍比較穩(wěn)定，主要通過公務(wù)員招錄，招錄專業(yè)沒有嚴(yán)格限制（馬德林、闞爽，2020）；而根本原因還在于我國政府審計長期從事財政財務(wù)審計，相對于注冊會計師審計難度較小，人們對政府審計不夠重視，將其作為注冊會計師審計的“附屬品”，無論審計難度還是規(guī)范性都較注冊會計師審計差。隨著國家對政府審計工作的重視，人們逐步認(rèn)識到三大審計的差異，一些高校開始系統(tǒng)培養(yǎng)政府審計人才（康芳芹，2016）。而就目前高校進(jìn)行的政府審計人才培養(yǎng)看，政府審計課程仍然偏少，政府審計理論教學(xué)與實(shí)踐差距較大，專業(yè)教材建設(shè)滯后，審計案例陳舊，一些審計實(shí)踐中的熱點(diǎn)問題如跟蹤審計、PPP審計、環(huán)境審計等尚沒有系統(tǒng)審計教材。

另外，由于審計機(jī)關(guān)編制受限，自行培養(yǎng)審計人才也是審計機(jī)關(guān)采取的重要措施。而無論是脫產(chǎn)培訓(xùn)、掛職交流，還是通過全國性審計項(xiàng)目開展來互相學(xué)習(xí)（陳進(jìn)，2017），都存在培訓(xùn)時間相對較短，忙于應(yīng)對日常審計項(xiàng)目等問題。短期交流式自行培養(yǎng)審計人才，主要是通過分享經(jīng)驗(yàn)掌握審計工作技能，難以理解專業(yè)理論知識，知識面較窄，往往只能停留在基礎(chǔ)實(shí)踐層面，很難升華到理論層面，在整體審計理論層次上難以提升，從培訓(xùn)過后的成果大多是“工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)報告”可見一斑。

總之，現(xiàn)行探討會計人才、注冊會計師審計人才培養(yǎng)文獻(xiàn)較多，而專門探討政府審計人才培養(yǎng)的文獻(xiàn)非常有限。政府審計工作面對新形勢，如何培養(yǎng)高質(zhì)量政府審計人才，對于夯實(shí)政府審計基礎(chǔ)作為“黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”的戰(zhàn)略定位有重要意義。

二、美國政府問責(zé)局的工作部署及對審計人員的能力提升要求

美國總審計長吉恩L·多達(dá)諾（Gene L. Dodaro）分別在2018年5月9日于科羅拉多州斯普林斯市舉行的第22屆政府審計師論壇，以及同年8月13日在華盛頓舉行的美國注冊會計師協(xié)會政府會計和審計變革大會上，就美國政府問責(zé)局（GAO）面臨的影響政府和社會的發(fā)展因素及相關(guān)政府問責(zé)工作進(jìn)行發(fā)言，它對我國政府審計工作的未來走向及政府審計人員的能力要求具有借鑒意義。

吉恩L·多達(dá)諾列舉了影響政府和社會的八個方面趨勢，分別是全球安全、債務(wù)和財政展望、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易、教育和就業(yè)、人民和社會的變化、科學(xué)技術(shù)、政府和治理、環(huán)境與可持續(xù)性，就政府問責(zé)局相關(guān)工作要求、認(rèn)定的高風(fēng)險清單、風(fēng)險評估框架等做出說明。

實(shí)際上，從2004年美國總審計署更名為美國政府問責(zé)局，準(zhǔn)確地反映了其所承擔(dān)的角色，即由單純核查聯(lián)邦政府的財務(wù)狀況，發(fā)展到負(fù)責(zé)對聯(lián)邦政府的政策分析、業(yè)績評價、項(xiàng)目評估等方面，財務(wù)審計只占到其工作量的15%。美國政府問責(zé)局工作的最終目標(biāo)是提高聯(lián)邦政府工作績效，它要對美國國會和民眾承擔(dān)受托責(zé)任，來審查政府從事的項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，對美國國會和公眾負(fù)責(zé)。由現(xiàn)任總審計長提到的首要影響美國政府和社會的因素（全球安全），可以看出，美國政府問責(zé)局的工作重心，就是要提高政府工作績效，無論其是否是財政財務(wù)問題，只要可能影響聯(lián)邦政府運(yùn)行績效，都是其關(guān)注的內(nèi)容和工作范圍。

吉恩L·多達(dá)諾首先提出，政府問責(zé)局面臨的新形勢對美國政府審計人員的能力要求更加廣泛，不僅要具備一定專業(yè)知識（此處專業(yè)知識，不僅包括財會審計專業(yè)知識，還包括基建工程、網(wǎng)絡(luò)工程、法律規(guī)范等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，甚至還要了解軍事領(lǐng)域、核安全、核工業(yè)等方面的專業(yè)知識），還要具備戰(zhàn)略眼光，具有大局意識，能站在全球視野思考問題，最基本的出發(fā)點(diǎn)，就是要維護(hù)美國戰(zhàn)略利益，保障美國政府運(yùn)行的良好績效。

其次，美國債務(wù)與財務(wù)赤字是長期困擾美國政府和社會的問題，而對債務(wù)與財政進(jìn)行監(jiān)督審查也是政府責(zé)任署的最初始工作。審計人員需要具備會計、財務(wù)、財政、稅收、審計專業(yè)基礎(chǔ)知識，還要能熟練運(yùn)用數(shù)據(jù)庫軟件操作系統(tǒng)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)模擬運(yùn)算等。

再次，需要審計人員具有風(fēng)險意識，并具備風(fēng)險評估、風(fēng)險識別和風(fēng)險防范的能力；政府審計人員要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代要求，掌握網(wǎng)絡(luò)安全面臨的挑戰(zhàn)，熟悉人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的運(yùn)作及安全漏洞，掌握防范惡意軟件安裝的一般技能；了解私人和敏感數(shù)據(jù)獲取的方式方法，熟知信息獲取的流程以及相應(yīng)控制措施；了解現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)安全措施的運(yùn)行機(jī)理，從而發(fā)現(xiàn)可能存在的問題并提出改善建議等。

最后，政府審計人員還需要深入了解教育就業(yè)管理政策與措施，了解醫(yī)療保險和醫(yī)療補(bǔ)助的籌資、支出和監(jiān)督流程，了解改變社會發(fā)展進(jìn)程的新科技、自然災(zāi)害應(yīng)對、食品安全、供應(yīng)鏈監(jiān)督等。

由此，政府問責(zé)局對政府審計人員的要求是造就各個行業(yè)的專家，能夠精通政府運(yùn)行績效的各個方面。在審計師技能再造與能力提升上，對政府審計人員具體提出四個方面基本要求。

（一）具備數(shù)學(xué)和統(tǒng)計知識

具體包括機(jī)器學(xué)習(xí)能力，統(tǒng)計模型，實(shí)驗(yàn)設(shè)計能力；貝葉斯推理，監(jiān)督式學(xué)習(xí)（一個機(jī)器學(xué)習(xí)中的技巧），決策樹，隨機(jī)森林，邏輯回歸；無監(jiān)管學(xué)習(xí)（常見方法包K-Means、分層集群和自組織地圖），聚類分析，降維分析，梯度下降優(yōu)化算法和變異。

（二）具備各專業(yè)領(lǐng)域知識與軟技能

具體包括對各行業(yè)領(lǐng)域知識充滿熱情，對各種數(shù)據(jù)保持好奇心，不受權(quán)威干涉或影響；具有計算機(jī)“黑客”的思維模式，成為問題解決者，具有自主戰(zhàn)略創(chuàng)新與合作能力。

（三）具備編程與數(shù)據(jù)庫應(yīng)用能力

具體包括要具有計算機(jī)科學(xué)基礎(chǔ)知識，會運(yùn)用腳本語言（例如Python），具備使用計算機(jī)統(tǒng)計分析軟件包（如R軟件）能力，能運(yùn)用數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)化查詢語言和非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫，能運(yùn)用關(guān)系代數(shù)，操作并行數(shù)據(jù)庫與并行查詢處理等。

（四）具備溝通與可視化能力

包括具備講述“故事”的技巧，能將對數(shù)據(jù)的洞察力轉(zhuǎn)化為決策和行動，具有視覺藝術(shù)設(shè)計能力等。

可見，面對信息技術(shù)的挑戰(zhàn)，政府問責(zé)局對政府審計人員數(shù)字思維、數(shù)據(jù)應(yīng)用能力的提升非常重視，而這也是面對現(xiàn)行復(fù)雜數(shù)據(jù)審計環(huán)境，政府審計人員最迫切需要具備的能力。而我國政府審計人員的能力狀況如何？

根據(jù)馬德林、闞爽（2020）對2013-2018年審計署機(jī)關(guān)及所屬特派辦招錄公務(wù)員的專業(yè)要求發(fā)現(xiàn)，盡管招錄公務(wù)員的專業(yè)背景從傳統(tǒng)財務(wù)審計向地質(zhì)測繪、環(huán)境工程、交通運(yùn)輸?shù)裙こ填?，以及哲學(xué)、歷史、自然保護(hù)等專業(yè)轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出跨學(xué)科、多領(lǐng)域的特征，而工商管理類、財政類、金融類、經(jīng)濟(jì)類等專業(yè)仍是國家審計機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員的主要群體。尤其是包括會計學(xué)、審計學(xué)、財務(wù)管理等在內(nèi)的工商管理類專業(yè)招錄人數(shù)更是占到各年度招錄總?cè)藬?shù)的三分之一左右，最高年份出現(xiàn)在2014年（34.96%）。這就表明，財政財務(wù)監(jiān)督仍是現(xiàn)行國家審計的重要職能。另外，各特派辦對計算機(jī)類專業(yè)人才需求在逐步上升，2017年占到招錄全部公務(wù)員總數(shù)的17.38%，這也反映出應(yīng)對大數(shù)據(jù)審計環(huán)境的挑戰(zhàn)，國家審計機(jī)關(guān)意識到運(yùn)用計算機(jī)技術(shù)提高審計效率、保障審計工作質(zhì)量的重要性。

三、政府審計人才培養(yǎng)的路徑思考

（一）構(gòu)建政府審計人才質(zhì)量評價體系

面對我國政府審計的新形勢新要求，借鑒美國政府問責(zé)局的工作部署及對員工的能力要求，政府審計理論界應(yīng)與實(shí)務(wù)界協(xié)同合作，盡快研究構(gòu)建新形勢下的政府審計人才質(zhì)量評價框架，作為高等院校政府審計人才培養(yǎng)以及政府審計機(jī)關(guān)人才招聘的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行政府審計人才培養(yǎng)整體是依附于社會審計，缺乏獨(dú)立的人才質(zhì)量評價體系，導(dǎo)致政府審計人才的供給側(cè)與需求側(cè)都沒有可以參照的標(biāo)準(zhǔn)。由于政府審計面對的審計環(huán)境與社會審計、內(nèi)部審計有顯著區(qū)別，政府審計對象的特殊性決定了政府審計人員在審計中面對的審計環(huán)境通常具有高度信息化特征。因此，政府審計人才質(zhì)量評價體系的構(gòu)建，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)應(yīng)對現(xiàn)行數(shù)據(jù)化審計環(huán)境的意識與能力，提升數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)處理能力，在掌握計算機(jī)科學(xué)知識基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)數(shù)理統(tǒng)計知識以及數(shù)據(jù)庫應(yīng)用能力。

（二）突出政府審計人才培養(yǎng)的特色

不同于傳統(tǒng)會計、財務(wù)等學(xué)科，審計學(xué)科有其獨(dú)特學(xué)科體系，需要審計人員具備績效評價、環(huán)境工程、信息技術(shù)等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識與審計技能。有條件的高校應(yīng)獨(dú)立開設(shè)審計學(xué)院（系），把政府審計作為二級學(xué)科獨(dú)立開設(shè)，與政府審計機(jī)關(guān)密切合作，共同制訂政府審計專業(yè)人才培養(yǎng)方案，明確專業(yè)核心課程，根據(jù)政府審計領(lǐng)域設(shè)置專業(yè)課程模塊，針對政府審計面對新時代新形勢開設(shè)探討性選修課程；豐富政府審計專業(yè)人才的實(shí)踐鍛煉形式，把校內(nèi)理論學(xué)習(xí)與政府審計實(shí)踐有機(jī)結(jié)合。在教學(xué)中，應(yīng)著力體現(xiàn)政府審計“服務(wù)黨和國家政策方針、密切追蹤經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢、揭示經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行風(fēng)險隱患、審計政府與服務(wù)人民”特色，緊扣政府審計實(shí)踐，及時總結(jié)政府審計鮮活案例，探討大數(shù)據(jù)審計理論、欺詐風(fēng)險管理框架、政府審計功能等政府審計基本理論問題，建立健全政府審計準(zhǔn)則體系，逐步構(gòu)建政府審計理論框架。

（三）高等院校與政府審計機(jī)關(guān)密切協(xié)作

高等院校致力于會計、金融、經(jīng)濟(jì)管理等審計相關(guān)理論研究，缺乏理論應(yīng)用性檢驗(yàn)。各級審計機(jī)關(guān)多忙于審計事務(wù)，有豐富的審計操作技能，總結(jié)有諸多審計案例，盡管定期有審計總結(jié)、案例分享等內(nèi)部交流活動，但多屬于經(jīng)驗(yàn)介紹，在理論層面達(dá)到升華的較少。由于編制限制，政府審計人員隊伍比較穩(wěn)定，面對“全面覆蓋”的審計要求，擴(kuò)大審計人才隊伍是大勢所趨，急需掌握政府審計專業(yè)知識、具有較高思想覺悟的審計專業(yè)大學(xué)生。因此，審計機(jī)關(guān)和相關(guān)高等院校應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略合作，選派專業(yè)教師到審計機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)踐鍛煉，定期進(jìn)行理論研討、案例交流；將政府審計機(jī)關(guān)作為專業(yè)實(shí)踐基地，高校定期選派優(yōu)秀大學(xué)生到審計機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)踐鍛煉，提升大學(xué)生專業(yè)實(shí)踐能力，為政府審計培養(yǎng)后備人才。

（四）改進(jìn)政府審計干部培養(yǎng)機(jī)制

除高等院校外，審計干部在職培訓(xùn)也是政府審計人才培養(yǎng)的重要組成部分。充分履行對國家和人民負(fù)責(zé)的承諾、清正廉潔、剛正不阿等，是政府審計人才的顯著特色。各級審計機(jī)關(guān)要緊扣新時代教育主題，加強(qiáng)政治思想引領(lǐng)，牢固樹立服務(wù)意識，強(qiáng)化黨性修養(yǎng)，繃緊廉潔自律弦，提升審計基礎(chǔ)理論水平，服務(wù)政府審計實(shí)踐，全方位提升政治與業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，面對政府審計工作新形勢，各級審計機(jī)關(guān)必須完善激勵考核機(jī)制，實(shí)行末位淘汰制，讓審計干部自覺學(xué)習(xí)專業(yè)知識，提高審計專業(yè)勝任能力，更好地適應(yīng)新形勢下政府審計工作面臨的挑戰(zhàn)。另外，除了當(dāng)前審計干部短期脫產(chǎn)培訓(xùn)、不同層級審計機(jī)關(guān)干部相互掛職交流以及利用全國性審計項(xiàng)目相互學(xué)習(xí)外，應(yīng)多利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，開辟多種學(xué)習(xí)溝通交流平臺，交流工作經(jīng)驗(yàn)；引入高?；?qū)徲嬍鹂蒲兴碚搶＜?，讓理論與實(shí)踐更好結(jié)合，提升審計干部的專業(yè)素養(yǎng)。