生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度改革進(jìn)展分析及有關(guān)建議

謝海燕　程磊磊

建立生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），提出要“構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)不全面、責(zé)任落實(shí)不到位、損害責(zé)任追究缺失等問(wèn)題”。本文有關(guān)改革進(jìn)展進(jìn)行了梳理總結(jié)，分析存在的問(wèn)題，明確下一步改革重點(diǎn)，提出對(duì)策建議，以期能進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、改革進(jìn)展分析

按照《方案》要求，生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度改革包括五項(xiàng)任務(wù)，完成較好的改革任務(wù)有“建立生態(tài)文明目標(biāo)體系”“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，完成良好的任務(wù)有“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，完成一般的任務(wù)有“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”由于改革思路調(diào)整，推進(jìn)進(jìn)展緩慢?？傮w看來(lái)，生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度改革基本完成，以更加注重資源節(jié)約、環(huán)境友好和生態(tài)保育為主要特征的領(lǐng)導(dǎo)干部在任考核、離任審計(jì)、終身問(wèn)責(zé)的制度體系已基本形成。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）部分地方與生態(tài)文明相關(guān)的考評(píng)指標(biāo)體系多套并存，存在重復(fù)考評(píng)現(xiàn)象，且考評(píng)結(jié)果運(yùn)用不充分、流于形式

在國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核辦法和指標(biāo)體系之前，許多地方已經(jīng)先行開(kāi)展了相關(guān)探索，出臺(tái)了資源環(huán)境領(lǐng)域的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和考核辦法。在國(guó)家生態(tài)文明目標(biāo)考核辦法和指標(biāo)體系出臺(tái)后，一些地方又按照國(guó)家要求出臺(tái)了地方生態(tài)文明目標(biāo)考核辦法和指標(biāo)體系，但并未對(duì)之前的考評(píng)指標(biāo)體系進(jìn)行整合，于是出現(xiàn)了好幾套考評(píng)體系同時(shí)并存實(shí)行的狀況。不同考評(píng)指標(biāo)體系中的指標(biāo)往往存在重復(fù)交叉，導(dǎo)致某些指標(biāo)權(quán)重過(guò)大。各類(lèi)指標(biāo)體系同時(shí)考評(píng)給地方領(lǐng)導(dǎo)干部帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)，也造成了理論和實(shí)踐上的困惑。此外，大多數(shù)地方對(duì)生態(tài)文明評(píng)價(jià)結(jié)果和考核結(jié)果的運(yùn)用不充分，使考核評(píng)價(jià)流于形式，影響制度創(chuàng)新實(shí)際成效。

（二）主體功能區(qū)理念體現(xiàn)不充分，生態(tài)文明建設(shè)分區(qū)分類(lèi)管控和考核的機(jī)制尚未建立

主體功能區(qū)規(guī)劃已融入國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制有關(guān)工作推進(jìn)緩慢，尚未根據(jù)資源環(huán)境承載能力預(yù)警等級(jí)，對(duì)不同地區(qū)實(shí)行對(duì)應(yīng)的綜合獎(jiǎng)懲措施。國(guó)家層面出臺(tái)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》并未按不同主體功能區(qū)實(shí)行分類(lèi)考核，該辦法適用于對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的評(píng)價(jià)考核，在實(shí)踐中，部分市、縣也按照該辦法進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)和考核。另一方面，一些地區(qū)出臺(tái)了分類(lèi)考核的辦法，如2019年四川省出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法，183個(gè)縣被劃分為四大類(lèi)別，根據(jù)主體功能區(qū)定位，差異化設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)行分類(lèi)考核?？傮w看來(lái)，全國(guó)各地生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)和考核方法并不一致，生態(tài)文明建設(shè)分區(qū)分類(lèi)管控和考核的機(jī)制尚未建立。

（三）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，編制方法不成熟，導(dǎo)致現(xiàn)有編制成果缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)薄弱，各自然資源主管部門(mén)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重，部分需要由多個(gè)部門(mén)共同采集的數(shù)據(jù)，因不同部門(mén)間統(tǒng)計(jì)口徑差異，出現(xiàn)不一致現(xiàn)象，統(tǒng)計(jì)部門(mén)難以審核評(píng)估，數(shù)據(jù)質(zhì)量管控不易，不少數(shù)據(jù)需要依靠第三方技術(shù)支撐開(kāi)展調(diào)查，編制核算成本大，經(jīng)費(fèi)保障不足。自然資源價(jià)值核算技術(shù)不成熟，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中的實(shí)物量數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確換算為價(jià)值量數(shù)據(jù)，不同資源的估價(jià)方法也不統(tǒng)一，甚至同一資源價(jià)值量不同地區(qū)核算方法也不統(tǒng)一，導(dǎo)致不同時(shí)點(diǎn)、不同地區(qū)資源價(jià)值量無(wú)法相互比較。目前在部分市（區(qū)、縣）進(jìn)行不同層次的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)，由于缺乏理論指導(dǎo)和方法指導(dǎo)，缺乏統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)支撐，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能核算和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制對(duì)地方缺乏實(shí)際指導(dǎo)作用。

（四）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)境保護(hù)督察等改革任務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，各項(xiàng)改革分部門(mén)獨(dú)立推進(jìn)，協(xié)同性不足

目前，生態(tài)文明領(lǐng)域的多項(xiàng)改革獨(dú)立推進(jìn)，沒(méi)有形成很好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)展不平衡、數(shù)據(jù)共享和銜接配合不到位，出現(xiàn)了改革“部門(mén)化”“碎片化”現(xiàn)象，影響了改革的整體效果。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記等都需要對(duì)各類(lèi)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行收集匯總、統(tǒng)計(jì)核算，但不同部門(mén)對(duì)自然資源的定義范圍、類(lèi)型劃分、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法等尚存在差異。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)，但兩項(xiàng)改革分別由統(tǒng)計(jì)部門(mén)和審計(jì)部門(mén)牽頭推進(jìn)，目前編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還難以滿(mǎn)足自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的需求。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度和環(huán)境保護(hù)督察制度在目標(biāo)、程序、內(nèi)容、方式等方面具有相似之處，又存在差異，目前兩項(xiàng)制度分別由審計(jì)部門(mén)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)牽頭推進(jìn)，資源未實(shí)現(xiàn)有效整合。

三、有關(guān)建議

（一）整合地方生態(tài)文明相關(guān)考評(píng)政策，統(tǒng)一納入高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)體系，不同主體功能區(qū)實(shí)行分類(lèi)考核

針對(duì)不少地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)指標(biāo)體系多套并存的現(xiàn)狀，以及國(guó)家擬將生態(tài)文明考評(píng)體系納入高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)體系的新要求，加快推動(dòng)地方整合相關(guān)指標(biāo)體系，形成統(tǒng)一的綠色發(fā)展指標(biāo)體系和生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系，并納入高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)體系，進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)和統(tǒng)一考核，減少重復(fù)交叉考核，減輕地方和基層負(fù)擔(dān)。貫徹落實(shí)主體功能區(qū)理念，針對(duì)不同的主體功能區(qū)，有關(guān)指標(biāo)考核賦予不同權(quán)重;縣級(jí)層面可制定差異化的考評(píng)指標(biāo)體系，實(shí)行分類(lèi)考核。同時(shí)，建議保留綠色發(fā)展指數(shù)評(píng)價(jià)和發(fā)布制度，用于不同地區(qū)衡量和比較綠色發(fā)展進(jìn)度，改進(jìn)相關(guān)工作。

（二）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，推動(dòng)改進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作，并與領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲、提拔任用、責(zé)任追究掛鉤

為避免生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)流于形式，應(yīng)針對(duì)考評(píng)、審計(jì)和督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，加強(qiáng)整改，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。將考評(píng)和審計(jì)結(jié)果，納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲、提拔任用的重要依據(jù)。對(duì)于考評(píng)、審計(jì)和督查中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，加強(qiáng)與生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)、自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)、環(huán)境保護(hù)督察制度的銜接。

（三）建立部門(mén)溝通與交流機(jī)制，增強(qiáng)各項(xiàng)制度改革的協(xié)同性，提高改革整體效應(yīng)

生態(tài)文明制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各項(xiàng)任務(wù)之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，涉及跨行業(yè)、跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)作問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)各項(xiàng)制度改革的協(xié)同性。加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，為其他生態(tài)文明制度提供支撐。加強(qiáng)自然資源、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等部門(mén)的溝通，改變自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等工作分頭推進(jìn)的局面。提高自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和環(huán)境保護(hù)督察工作的協(xié)同性，通過(guò)共建共享信息平臺(tái)、內(nèi)部人員交叉進(jìn)駐、定期溝通反饋審計(jì)或督察結(jié)果等方式，暢通交流渠道，推動(dòng)資源整合。

（四）建立統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)測(cè)算方法，實(shí)現(xiàn)信息共享

加快推進(jìn)自然資源調(diào)查成果收集整理等基礎(chǔ)性工作，摸清各類(lèi)自然資源的權(quán)屬、位置、面積等信息，建立覆蓋各級(jí)各部門(mén)的數(shù)據(jù)采集、傳輸、交換和發(fā)布體系，建成國(guó)家、省、市三級(jí)數(shù)據(jù)中心，形成上下貫通、高效完善的自然資源與地理空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息平臺(tái)。明確自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)置和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)測(cè)算方法，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間、省市之間、地區(qū)之間信息共享，減少分頭統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的重復(fù)工作量，避免出現(xiàn)不同口徑數(shù)據(jù)不一致的情況。

（五）加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，為地方提供理論方法支撐和政策資金支持

對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，僅憑地方力量難以取得重大突破，中央層面應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)中加強(qiáng)協(xié)調(diào)，盡快出臺(tái)完善相關(guān)政策，實(shí)行全過(guò)程、全方位的質(zhì)量管控，為地方提供政策支撐。雖然生態(tài)文明制度建設(shè)較少涉及工程類(lèi)項(xiàng)目，但各項(xiàng)制度改革成本較大，建議加大對(duì)生態(tài)文明有關(guān)制度改革的資金支持力度。組織有關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)理論研究，盡快形成相對(duì)統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、核算方法，為地方提供理論和方法指導(dǎo)。

（謝海燕，國(guó)家發(fā)展改革委體改副研究員。程磊磊，中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院荒漠化研究所副研究員）