行政事業(yè)單位零余額賬戶的實(shí)施與規(guī)范

趙 平 游雙艷 沈小蘭

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理不斷實(shí)施改革，而且主要內(nèi)容集中在國(guó)庫(kù)集中支付制度方面，覆蓋面可以說(shuō)是非常廣泛的。為更好地適應(yīng)改革要求，涉及到的預(yù)算單位都已經(jīng)進(jìn)行零余額賬戶開(kāi)設(shè)，各個(gè)單位的支付資金控制使用情況就能夠由此得到實(shí)時(shí)、全面的監(jiān)控。但是，在看到這些顯著成績(jī)的同時(shí)，也要意識(shí)到，在全面改革的宏觀背景下，零余額賬戶的內(nèi)控有許多尚待完善之處。由此可見(jiàn)，關(guān)于“行政事業(yè)單位零余額賬戶實(shí)施與改進(jìn)規(guī)范”的研究和分析顯得尤為重要。

二、關(guān)于零余額賬戶實(shí)施與改進(jìn)規(guī)范的分析和研究

（一）零余額賬戶概述

提及零余額賬戶，通常就是專門針對(duì)財(cái)政部門而言的，主要目的就是為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)于預(yù)算資金管理的強(qiáng)化，具體實(shí)施路徑是，在商業(yè)銀行進(jìn)行本部門與預(yù)算部門的賬戶，所有預(yù)算資金的支付和清算都是通過(guò)這個(gè)賬戶實(shí)現(xiàn)的，而每日的終余額，則是由國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算和結(jié)零工作，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)是廣泛適用的，不僅工資開(kāi)支是適用的，大宗采購(gòu)是適用的，而且大中型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目支出也是適用的。

（二）零余額賬戶管理現(xiàn)狀分析

首先是資金支付方式選擇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，直接支付比例較低。隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的建立，各級(jí)財(cái)政部門相繼出臺(tái)了財(cái)政資金支付管理辦法，對(duì)零余額賬戶的使用和管理做出了明確規(guī)定，將工資、工程采購(gòu)和限額以上的商品服務(wù)支出納入財(cái)政直接支付的范圍，通過(guò)財(cái)政部門零余額賬戶進(jìn)行清算。財(cái)政直接支付方式有助于減少資金支付環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督管控，提高財(cái)政資金使用效率。但通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于種種原因，部分預(yù)算單位在對(duì)列入范圍內(nèi)的項(xiàng)目提交用款計(jì)劃申請(qǐng)時(shí)不愿采用直接支付方式，而財(cái)政部門在審核用款計(jì)劃時(shí)也未完全按照規(guī)定進(jìn)行審核，甚至有的連工資支出都未采用直接支付，導(dǎo)致財(cái)政資金采用直接支付方式的比例較低。

其次是違規(guī)大額提現(xiàn)，存在公款私存現(xiàn)象。在財(cái)政授權(quán)支付方式下，預(yù)算單位可以在財(cái)政批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)。有些地方對(duì)辦理零余額賬戶業(yè)務(wù)的時(shí)間進(jìn)行限制，部分預(yù)算單位為用款方便，減少麻煩，會(huì)將額度內(nèi)的資金一次性提現(xiàn)。同時(shí)受利益驅(qū)動(dòng)（如拉存款等），代理銀行會(huì)主動(dòng)要求單位出納人員將提取單位資金轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶，導(dǎo)致資金游離于財(cái)政監(jiān)管范圍之外，形成公款私存，極易發(fā)生挪用資金問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，個(gè)別出納人員財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，將單位資金轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶通過(guò)代理銀行進(jìn)行短期投資理財(cái)，少則幾天，多則幾十天，資金往來(lái)金額達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，雖說(shuō)所獲利息不多，但存在很大的資金損失風(fēng)險(xiǎn)。這種情況在財(cái)務(wù)內(nèi)控管理制度缺失的單位表現(xiàn)得尤為明顯。

再次是部分代理銀行網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置不合理，代理業(yè)務(wù)有待規(guī)范。按照規(guī)定，商業(yè)銀行從事代理零余額賬戶業(yè)務(wù)需要財(cái)政部門和人民銀行批準(zhǔn)，一些地處邊遠(yuǎn)的預(yù)算單位由于所在地區(qū)沒(méi)有代理銀行網(wǎng)點(diǎn)，為節(jié)約時(shí)間和財(cái)力就將授權(quán)額度一次性提現(xiàn)。在財(cái)政授權(quán)支付模式下，商業(yè)銀行承擔(dān)了大量的財(cái)政資金支付清算及信息提供等工作，付出大量人力、物力和財(cái)力，代理成本很高，且需在墊付資金的前提下才能與人民銀行進(jìn)行清算，代理銀行積極性受到一定影響。受利益驅(qū)動(dòng)或者為了維持客戶關(guān)系，代理銀行對(duì)預(yù)算單位不合規(guī)行為不能實(shí)施有效監(jiān)督，會(huì)盡量滿足其提取現(xiàn)金、特殊劃款等要求。

（三）行政事業(yè)單位零余額賬戶的實(shí)施與改進(jìn)規(guī)范分析

要想真正做好行政事業(yè)單位零余額賬戶的實(shí)施與改進(jìn)，筆者建議應(yīng)該從以下幾方面著手努力。

1.進(jìn)一步明確崗位具體分工及批準(zhǔn)權(quán)限

對(duì)于行政事業(yè)單位而言，要想充分發(fā)揮零余額賬戶的積極效用，應(yīng)該首先做好崗位責(zé)任制度的落實(shí)和完善，保證所有相關(guān)經(jīng)辦人以及審核人明確自己的崗位職責(zé)，這樣才能夠保證金融業(yè)務(wù)管理是有效的，是專業(yè)化的，是具體化的，是能夠?qū)⒇?zé)任切實(shí)落實(shí)到個(gè)人的。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，多是由會(huì)計(jì)人員或者出納人員進(jìn)行零余額賬戶用款具體經(jīng)辦，對(duì)于這類人不能再兼任其他工作，像核查或者對(duì)會(huì)計(jì)檔案管理等，其辦理人之間要相互牽制監(jiān)督。

還有一點(diǎn)是，對(duì)于零余額賬戶用款額度的批準(zhǔn)應(yīng)該是嚴(yán)格的，尤其是審批方式、審批權(quán)限以及具體程序和責(zé)任等，這樣的話，對(duì)于零余額賬戶用款額度的審批和管理才能夠做到規(guī)范化，才能夠逐漸實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)于相關(guān)審批人的工作權(quán)限一定要進(jìn)行嚴(yán)格限定，保證其業(yè)務(wù)審批是在工作職能范圍之內(nèi)實(shí)施的。

2.切實(shí)做好零余額賬戶用款額度內(nèi)部管理與控制

對(duì)于零余額賬戶而言，資金的使用一定要進(jìn)行預(yù)算，而且預(yù)算應(yīng)該科學(xué)合理，應(yīng)該以切實(shí)做好資金核算登記相關(guān)工作為基礎(chǔ)。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，資金使用計(jì)劃應(yīng)該與實(shí)際相符，應(yīng)該是真實(shí)有效的，尤其是保證其相關(guān)資金在采購(gòu)和勞務(wù)實(shí)施中的充分利用。就行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，對(duì)于零余額賬戶進(jìn)行用款申請(qǐng)時(shí)的證明材料一定要明確提供，如果資金是國(guó)庫(kù)所允許進(jìn)行劃撥的，劃入銀行要及時(shí)，這樣就能夠保證這筆資金不會(huì)被行政事業(yè)單位所使用，而且也會(huì)有效杜絕零余額賬戶的“小金庫(kù)”現(xiàn)象，有效規(guī)避“賬外收賬”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

如果說(shuō)在進(jìn)行商品購(gòu)買和施工資金支付的時(shí)候，需要使用到零余額賬戶的話，那么行政事業(yè)單位一定要其出具正規(guī)發(fā)票以及勞務(wù)資金支付票據(jù)等，這樣的話，就能夠充分保證零余額賬戶資金支付行為的真實(shí)性。如果所有相關(guān)票據(jù)都是準(zhǔn)確的話，那么行政事業(yè)單位就可以進(jìn)行用款額度申請(qǐng)，而且各種票據(jù)務(wù)必保管好，不能出現(xiàn)遺漏或者是損毀現(xiàn)象等。

還有一點(diǎn)特別需要注意的是，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，和銀行以及財(cái)政部門之間關(guān)于零余額賬戶用款情況的核實(shí)驗(yàn)證應(yīng)該有專人負(fù)責(zé)，從而保證用款額度和實(shí)際使用情況的完全一致。如果發(fā)現(xiàn)有異常、有出入的話，就要及時(shí)做好相關(guān)審查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為要及時(shí)糾正。另外還要注意把握好以下幾個(gè)要點(diǎn)。

要點(diǎn)一：積極推行公務(wù)卡結(jié)算制度，規(guī)范現(xiàn)金結(jié)算行為。對(duì)在授權(quán)支付范圍內(nèi)的資金支出，則嚴(yán)格執(zhí)行各級(jí)財(cái)政部門公布的公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，凡目錄規(guī)定的公務(wù)支出項(xiàng)目，按規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算，原則上不得使用現(xiàn)金結(jié)算，從而在零余額賬戶用款額度內(nèi)最大程度減少現(xiàn)金使用，同時(shí)也能有效加強(qiáng)對(duì)公務(wù)消費(fèi)行為的監(jiān)控。

要點(diǎn)二：進(jìn)一步完善代理銀行業(yè)務(wù)工作。財(cái)政部門與人民銀行應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定代理銀行資格標(biāo)準(zhǔn)，選擇服務(wù)能力強(qiáng)、質(zhì)量高、成本低、信譽(yù)好、風(fēng)險(xiǎn)低的銀行作為代理銀行，適當(dāng)增加代理網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量，以方便預(yù)算單位辦理業(yè)務(wù)。代理銀行應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，除經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)外，不允許出現(xiàn)預(yù)算單位大額提現(xiàn)和轉(zhuǎn)給個(gè)人賬戶的現(xiàn)象。

要點(diǎn)三：加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和從業(yè)水平。要加大財(cái)會(huì)從業(yè)人員培訓(xùn)力度，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，全面了解財(cái)政業(yè)務(wù)知識(shí)。要進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高對(duì)公款私存問(wèn)題嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)。健全財(cái)務(wù)內(nèi)控管理制度，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)章制度辦事，強(qiáng)化零余額賬戶管理。

三、結(jié)語(yǔ)

（一）實(shí)施零余額賬戶至關(guān)重要

零余額賬戶的實(shí)施對(duì)于財(cái)務(wù)管理制度完善和規(guī)范是極為重要的，但是要真正做好上述工作并非一件容易的事，需要先進(jìn)的理念為指導(dǎo)，需要明確的分工為依托，需要有效的責(zé)任劃分為保障，還有一點(diǎn)就是落實(shí)到人，崗位責(zé)任制要盡快建立健全，逐漸完善，這樣才更加利于規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)。

（二）強(qiáng)化員工素養(yǎng)不容忽視

對(duì)于從事這方面工作的相關(guān)人員，一定要定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不僅是專業(yè)方面的，還應(yīng)該有職業(yè)道德素養(yǎng)的培訓(xùn)，充分意識(shí)到自己所從事工作的重要性和必要性，從而能夠以主人翁責(zé)任感和使命感投入到各項(xiàng)工作中去。

（三）深化監(jiān)督管理刻不容緩

做好對(duì)于零余額賬戶用款額度監(jiān)督檢查，內(nèi)容主要涉及到以下幾個(gè)方面：零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)相關(guān)崗位及人員的設(shè)置情況，重點(diǎn)檢查是否存在零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)不相容職務(wù)混崗的現(xiàn)象；零余額賬戶用款額度授權(quán)批準(zhǔn)制度執(zhí)行情況，重點(diǎn)檢查零余額賬戶用款額度支出授權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)是否健全，是否存在越權(quán)審批行為；支付款項(xiàng)印章保管情況，重點(diǎn)檢查是否存在辦理付款業(yè)務(wù)所需的全部印章交由一人保管的現(xiàn)象；票據(jù)保管情況，重點(diǎn)檢查授權(quán)支付等票據(jù)的購(gòu)買、領(lǐng)用、保管手續(xù)是否健全，票據(jù)保管是否存在漏洞。