優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)巡審聯(lián)動(dòng)的探索實(shí)踐
——以z省農(nóng)業(yè)科學(xué)院審計(jì)實(shí)踐為例

皇甫江河

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央對(duì)加強(qiáng)審計(jì)工作、完善審計(jì)制度、改革審計(jì)管理體制等方面作出一系列重大決策部署。在新形勢(shì)下，內(nèi)部審計(jì)如何按照習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的要求，服務(wù)黨和國(guó)家工作大局，充分發(fā)揮職能作用，創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)方式，是農(nóng)業(yè)科研單位管理面臨的新課題，值得認(rèn)真思考。

一、新時(shí)代對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出新要求

堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。2018年5月習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力，注重把紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察等與審計(jì)監(jiān)督貫通起來(lái)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中將“審計(jì)監(jiān)督”首次從行政監(jiān)督中獨(dú)立出來(lái)成為“八大監(jiān)督”之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》明確，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》和《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》都提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋的要求。

二、農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部審計(jì)職責(zé)定位

根據(jù)2018年1月審計(jì)署發(fā)布的第11號(hào)令《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，內(nèi)部審計(jì)是指對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部審計(jì)緊緊圍繞“強(qiáng)監(jiān)督、重服務(wù)、促規(guī)范”的職責(zé)定位組織開(kāi)展各類審計(jì)業(yè)務(wù)，主要以科研項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政專項(xiàng)審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、基建審計(jì)、內(nèi)部控制檢查等為主，同時(shí)積極配合審計(jì)、紀(jì)委巡視等對(duì)本單位的各類審計(jì)監(jiān)督檢查，審計(jì)任務(wù)日趨繁重。

三、農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部審計(jì)方式創(chuàng)新的必要性

黨中央、國(guó)務(wù)院要求實(shí)行審計(jì)全覆蓋，審計(jì)監(jiān)督任務(wù)重、要求高，必須加強(qiáng)審計(jì)工作統(tǒng)籌，努力提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率，拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，切實(shí)發(fā)揮好“經(jīng)濟(jì)體檢”功能，精準(zhǔn)“查病”，有效“治已病”“防未病”。審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”要求審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新審計(jì)方式方法，統(tǒng)籌整合審計(jì)力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效能，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋提供有力支撐。

從我國(guó)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，目前高校普遍設(shè)立專門(mén)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)（審計(jì)處），而農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部審計(jì)多與財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、辦公室等部門(mén)合署設(shè)置，專職審計(jì)人員相對(duì)較少。面對(duì)審計(jì)全覆蓋的要求，農(nóng)業(yè)科研單位如何在人員有限的情況下，高質(zhì)量完成審計(jì)目標(biāo)促進(jìn)管理，通過(guò)優(yōu)化審計(jì)方式提高效能顯得尤為重要。近年來(lái)，浙江省積極落實(shí)審計(jì)署關(guān)于做好“兩統(tǒng)籌”有關(guān)工作的具體措施，為了探索在不同部門(mén)推行國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的協(xié)同機(jī)制，省審計(jì)廳在省級(jí)農(nóng)口部門(mén)選了7個(gè)部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)工作。Z省農(nóng)業(yè)科學(xué)院作為試點(diǎn)單位之一，紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)處（以下簡(jiǎn)稱紀(jì)審處）在國(guó)家審計(jì)部門(mén)的指導(dǎo)下，出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同機(jī)制試點(diǎn)工作方案》，不斷在實(shí)踐中探索“巡視聯(lián)動(dòng)”模式，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察與審計(jì)監(jiān)督貫通配合，靈活運(yùn)用“上下聯(lián)動(dòng)”，以專項(xiàng)式、橫向聯(lián)合式等審計(jì)項(xiàng)目組織方式，努力做到“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”。

四、農(nóng)業(yè)科研單位巡審聯(lián)動(dòng)的審計(jì)實(shí)踐

基于目前制度體系和農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部審計(jì)管理現(xiàn)狀，為進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)范管理，提升預(yù)算管理水平，提高資金效益，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)廉政建設(shè)，Z省農(nóng)業(yè)科學(xué)院紀(jì)審處緊緊圍繞院中心工作，根據(jù)院內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作部署，以預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部審計(jì)“三年一輪審”目標(biāo)為導(dǎo)向，于2017年起組織開(kāi)展了院屬研究所、科技保障中心、機(jī)關(guān)等18個(gè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部審計(jì)，運(yùn)用“巡審聯(lián)動(dòng)”模式，首次實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，輪審工作初見(jiàn)成效。

（一）優(yōu)化審計(jì)方式和范圍

按照建立綜合監(jiān)督體系和各項(xiàng)監(jiān)督相互融合的要求，本輪預(yù)算審計(jì)紀(jì)審處探索采用內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部巡察和專項(xiàng)監(jiān)督檢查（即“巡察+審計(jì)”）相結(jié)合的方式：紀(jì)委根據(jù)掌握的信訪舉報(bào)等情況和巡視巡察工作需要，對(duì)審計(jì)計(jì)劃及審計(jì)重點(diǎn)提出建議，內(nèi)部審計(jì)將與審計(jì)內(nèi)容有關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、案件查處、巡視反饋等情況作為相關(guān)工作的重要依據(jù)，將整改情況作為重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察工作中發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題組織開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)隱患及時(shí)向紀(jì)委反饋，屬于重大問(wèn)題線索的按程序移送上級(jí)紀(jì)委，紀(jì)委督促被審計(jì)單位將審計(jì)結(jié)果及整改情況納入黨風(fēng)廉政檢查考核、述職述廉的重要內(nèi)容。通過(guò)巡審聯(lián)動(dòng)，同向發(fā)力，精準(zhǔn)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“計(jì)劃互商、內(nèi)容分擔(dān)、成果共享、分工協(xié)作”的統(tǒng)籌模式，促進(jìn)提高內(nèi)部審計(jì)效率和質(zhì)量。

在做好審前調(diào)查的基礎(chǔ)上，紀(jì)審處內(nèi)部審計(jì)與巡察雙向溝通，根據(jù)農(nóng)業(yè)科研單位被審計(jì)對(duì)象的不同特點(diǎn)，制定針對(duì)性的預(yù)算執(zhí)行專項(xiàng)審計(jì)工作方案，重點(diǎn)審計(jì)巡視巡察關(guān)注的問(wèn)題、中央“八項(xiàng)規(guī)定”執(zhí)行情況、科研經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)管理、“三公”經(jīng)費(fèi)、“三重一大”決策及公開(kāi)公示等執(zhí)行情況。紀(jì)審處牽頭成立審計(jì)組，內(nèi)審骨干任主審，抽調(diào)科研、產(chǎn)業(yè)、計(jì)財(cái)、基建等管理處室部分業(yè)務(wù)骨干協(xié)助審計(jì)調(diào)查，根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際需要聘請(qǐng)1-2名外部財(cái)務(wù)或工程咨詢專家。近三年對(duì)18個(gè)被審計(jì)單位分類分批實(shí)施審計(jì)，堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和登錄系統(tǒng)非現(xiàn)場(chǎng)核查、數(shù)據(jù)分析相結(jié)合，統(tǒng)一發(fā)文，統(tǒng)一進(jìn)點(diǎn)時(shí)間，統(tǒng)一處理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一報(bào)告，規(guī)范取證，推進(jìn)審計(jì)流程規(guī)范化。審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)組與巡察組不斷溝通，定期召開(kāi)碰頭會(huì)開(kāi)展交流，積極總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)并部署下一階段工作重點(diǎn)。這種巡審聯(lián)動(dòng)的審計(jì)模式是探索內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的創(chuàng)新舉措，充分實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和政治站位的深度融合，極大提升了監(jiān)督效率。同時(shí)，借助紀(jì)檢監(jiān)察、職能部門(mén)合作和社會(huì)審計(jì)多方面的監(jiān)督合力，也可以有效緩解內(nèi)部審計(jì)人手不足的壓力。

（二）審計(jì)基本情況和發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

從整體審計(jì)結(jié)果來(lái)看，近三年各單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理不斷加強(qiáng)，預(yù)算收支總體規(guī)范，執(zhí)行財(cái)務(wù)制度及財(cái)經(jīng)紀(jì)律總體情況較好，“三公”經(jīng)費(fèi)支出逐年規(guī)范，內(nèi)控機(jī)制逐步健全，審計(jì)反映問(wèn)題發(fā)生的單位、次數(shù)有所減少。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)如下主要問(wèn)題。

1.“三公”經(jīng)費(fèi)及會(huì)議費(fèi)培訓(xùn)費(fèi)等支出執(zhí)行不夠規(guī)范。存在超預(yù)算而未履行預(yù)算調(diào)整報(bào)批手續(xù)的情況，公務(wù)接待和出租車報(bào)銷存在一些不規(guī)范現(xiàn)象，社會(huì)租賃用車不規(guī)范情況比較普遍，個(gè)別單位公車管理不夠規(guī)范。

2.科研經(jīng)費(fèi)使用方面管理不夠嚴(yán)格。一些研究所存在科研項(xiàng)目赤字且長(zhǎng)期未處理情況，存在工資性支出和激勵(lì)費(fèi)列支不夠規(guī)范情況，科研項(xiàng)目管理費(fèi)、大額材料費(fèi)測(cè)試費(fèi)使用欠規(guī)范，科研項(xiàng)目報(bào)賬核算欠規(guī)范等問(wèn)題。

3.往來(lái)款管理欠規(guī)范?！捌渌麘?yīng)收款”“其他應(yīng)付款”“應(yīng)付賬款”“應(yīng)繳稅費(fèi)”等科目未及時(shí)清理且掛賬賬齡較長(zhǎng)。

4.內(nèi)控制度建設(shè)和政策執(zhí)行規(guī)范不夠。有的單位內(nèi)部控制制度不夠完善，修訂不夠及時(shí)，有的單位政府采購(gòu)政策執(zhí)行不夠嚴(yán)格，部分基建項(xiàng)目未嚴(yán)格遵守基建程序，管理不夠規(guī)范，個(gè)別未按合同條款履行，項(xiàng)目支出的預(yù)算進(jìn)度滯后，年末為達(dá)到年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度而突擊花錢(qián)，不規(guī)范支付預(yù)算資金給單位帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

5.個(gè)別單位資產(chǎn)和投資管理不夠規(guī)范。存在房屋出租管理欠規(guī)范、完工項(xiàng)目未及時(shí)交付固定資產(chǎn)，單位房產(chǎn)未及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)證、長(zhǎng)期歇業(yè)的公司待清理等問(wèn)題。

此外，從單位管理來(lái)看，院本部單位財(cái)務(wù)管理相對(duì)規(guī)范，非本部研究所由于2016年8月才實(shí)行院一體化管理，管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，特別是基建項(xiàng)目程序執(zhí)行不規(guī)范，管理不到位，內(nèi)控管理薄弱，財(cái)務(wù)收入核算問(wèn)題較為突出，管理規(guī)范化水平有待提高。

（三）審計(jì)主要成效

在審計(jì)過(guò)程中，紀(jì)審處與被審計(jì)單位進(jìn)行充分溝通和交流，審計(jì)提出的問(wèn)題經(jīng)雙方一致認(rèn)可后，出具正式審計(jì)報(bào)告。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，內(nèi)部審計(jì)主要從規(guī)范公務(wù)支出、加強(qiáng)預(yù)算、科研經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)核算、資產(chǎn)管理及健全內(nèi)部控制制度建設(shè)六個(gè)方面提出了審計(jì)意見(jiàn)和建議，督促被審計(jì)單位通過(guò)調(diào)整賬務(wù)、收回違規(guī)款項(xiàng)及建章立制等措施落實(shí)整改。被審計(jì)單位要及時(shí)反饋整改措施、落實(shí)整改負(fù)責(zé)人和計(jì)劃整改完成時(shí)間。根據(jù)后續(xù)整改情況跟蹤，以及審計(jì)整改“回頭看”結(jié)果，審計(jì)提出問(wèn)題得到較好解決，取得明顯成效。

1.促進(jìn)一批歷史遺留問(wèn)題整改。通過(guò)審計(jì)“回頭看”專項(xiàng)行動(dòng)的督查，破解一些整改難題，提升審計(jì)整改率，如研究所科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)赤字、多年基建超支掛賬款等問(wèn)題都已整改完成。省審計(jì)廳對(duì)Z院2018年預(yù)算執(zhí)行情況專項(xiàng)審計(jì)提出個(gè)別項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低的問(wèn)題，內(nèi)審不斷跟蹤整改進(jìn)度，督促相關(guān)部門(mén)制定整改計(jì)劃和具體措施，最終問(wèn)題整改銷號(hào)。

2.促進(jìn)完善內(nèi)控管理。通過(guò)審計(jì)整改，促進(jìn)院職能部門(mén)圍繞預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、基建、科研管理等方面制定完善了一系列有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待和社會(huì)租賃用車等方面的規(guī)章制度，健全內(nèi)部管理機(jī)制，制定了《內(nèi)部審計(jì)整改工作實(shí)施辦法（試行）》，促進(jìn)審計(jì)整改規(guī)范化。

3.促進(jìn)管理規(guī)范化水平逐年提升。如2017年以后研究所沒(méi)有再出現(xiàn)公務(wù)接待列支酒水的現(xiàn)象，“三公”支出明顯規(guī)范；科保中心規(guī)范了食堂采購(gòu)流程，杜絕現(xiàn)金交易，建立食材進(jìn)銷存管理臺(tái)賬、維修工程合同臺(tái)賬，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)有效加強(qiáng)。

4.促進(jìn)院屬企業(yè)規(guī)范化管理。通過(guò)審計(jì)管理建議書(shū)，督促N集團(tuán)公司加強(qiáng)自身監(jiān)管，同時(shí)加大對(duì)下屬企業(yè)的監(jiān)管力度。通過(guò)延伸審計(jì)，加快僵尸企業(yè)清理，如促進(jìn)Y所2018年8月完成下屬某園林工程有限公司的10%的股權(quán)出讓及工商變更手續(xù)，Z所2019年完成下屬某生化發(fā)展有限公司的注銷手續(xù)。

（四）啟示與展望

“三年一輪審”預(yù)算執(zhí)行審計(jì)已完成全覆蓋，“審計(jì)+巡察”巡審聯(lián)動(dòng)的同步模式取得較好的成效，突破了單一監(jiān)督的局限性，大大增強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督威懾力和巡察監(jiān)督精準(zhǔn)度，真正形成審深查透合力，有效助推成果的深化運(yùn)用。下一步Z院內(nèi)審工作重心將從預(yù)算審計(jì)向全面審計(jì)轉(zhuǎn)移，從面上審計(jì)向重點(diǎn)審計(jì)轉(zhuǎn)移，從財(cái)務(wù)審計(jì)進(jìn)一步向重點(diǎn)工作開(kāi)展轉(zhuǎn)移。

1.持續(xù)關(guān)注共性問(wèn)題，確保審計(jì)成果長(zhǎng)效落實(shí)。加強(qiáng)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)、社會(huì)租賃用車、科研經(jīng)費(fèi)支出激勵(lì)分配等問(wèn)題的關(guān)注，鞏固落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”精神整治和巡視整改成果。

2.重點(diǎn)關(guān)注院重點(diǎn)工作落實(shí)，加強(qiáng)審計(jì)在政治監(jiān)督中的作用。結(jié)合內(nèi)部巡察和專項(xiàng)檢查，圍繞中央和省委決策部署，抓好Z院重點(diǎn)工作落實(shí)，重點(diǎn)打造農(nóng)業(yè)科研高地，加強(qiáng)“四大全局性任務(wù)”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入審計(jì)。

3.加強(qiáng)制度執(zhí)行審計(jì)，著力完善院所風(fēng)險(xiǎn)防范體系。加強(qiáng)對(duì)院和各研究所制度執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，提高各單位執(zhí)行制度的自覺(jué)性，確保各項(xiàng)制度執(zhí)行落到實(shí)處。切實(shí)推進(jìn)各單位工作規(guī)程的建立和實(shí)施，著力提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

4.做好審計(jì)后半篇文章，切實(shí)提升審計(jì)在規(guī)范管理中的作用。對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，加強(qiáng)分析并提出建議，促進(jìn)職能部門(mén)和相關(guān)單位建章立制，提升規(guī)范化管理水平。

五、結(jié)語(yǔ)

巡審聯(lián)動(dòng)的審計(jì)實(shí)踐，努力構(gòu)建了“多專業(yè)有機(jī)融合、多層級(jí)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多部門(mén)高效協(xié)同”的審計(jì)模式，優(yōu)化了內(nèi)部審計(jì)組織方式，取得了較好成效。內(nèi)部審計(jì)在抓好審計(jì)組織方式統(tǒng)籌管理的同時(shí)，還要抓好審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃源頭，科學(xué)布局，圍繞中心工作，加大對(duì)重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)的審計(jì)力度，堅(jiān)持審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”，全面提升審計(jì)實(shí)效。內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員要認(rèn)真履行職責(zé)，積極探索實(shí)踐，不斷更新審計(jì)理念，創(chuàng)新審計(jì)方式方法，為完善治理體系提升治理能力作出更大貢獻(xiàn)。