科研單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考

孫海臣 王素敏 王巧燕 杜靖輝 張春鋒

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。2012年財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求行政事業(yè)單位基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，以更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

一、科研單位建立內(nèi)部控制體系的必要性

《規(guī)范》實(shí)施以來(lái)，科研單位內(nèi)部管理流程、財(cái)務(wù)管理水平、內(nèi)部權(quán)力制約等方面取得了較為明顯的效果。但科研單位大多屬于“公益性科研機(jī)構(gòu)”，經(jīng)費(fèi)大部分依靠各級(jí)財(cái)政撥款，管理模式基本延續(xù)行政事業(yè)單位管理思路和方法，運(yùn)行模式相對(duì)固定，運(yùn)用傳統(tǒng)內(nèi)部控制管理體系相對(duì)滯后，對(duì)內(nèi)控重視度不夠、內(nèi)控形式重于實(shí)質(zhì)、信息化水平較低、內(nèi)控對(duì)業(yè)務(wù)針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題普遍存在。近些年在審計(jì)、巡視檢查等過(guò)程中，由于內(nèi)控制度不健全、內(nèi)控措施落實(shí)不到位而出現(xiàn)問(wèn)題的情況屢見(jiàn)不鮮?，F(xiàn)代內(nèi)部控制是科研單位的“預(yù)防劑”，實(shí)行有效的內(nèi)部控制可以提高科研單位財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，規(guī)范內(nèi)部人員行為，提高工作效率，因此科研單位必須加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，建立科學(xué)、規(guī)范、易操作的內(nèi)部控制管理體系，保障資產(chǎn)安全，提高資金使用效率，為實(shí)現(xiàn)科研目標(biāo)保駕護(hù)航。

二、科研單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)淡薄

科研單位的資金主要來(lái)源于各級(jí)財(cái)政撥款，科研項(xiàng)目撥款是事業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，管理層和科研人員普遍重視項(xiàng)目的申報(bào)、研發(fā)、驗(yàn)收及評(píng)價(jià)工作，認(rèn)為只要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全部支出、研發(fā)內(nèi)容按合同完成，預(yù)期目標(biāo)完全實(shí)現(xiàn)即可，對(duì)項(xiàng)目資金使用的可行性、安全性和規(guī)范性不夠重視，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。尤其是《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》頒布以來(lái)，不少科研單位強(qiáng)調(diào)“放”和“服”而忽略了“管”，沒(méi)有樹(shù)立正確的科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制意識(shí)。另外，單位內(nèi)控建設(shè)應(yīng)該是“一把手”工程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視是內(nèi)控制度建設(shè)和有效執(zhí)行的根本，有的單位認(rèn)為內(nèi)控管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，單位各部門(mén)之間職能不清，互相推諉，存在脫節(jié)現(xiàn)象。

（二）內(nèi)部控制管理制度不健全

建立健全內(nèi)部控制管理制度是提高單位管理水平的必備條件，科學(xué)合理可行的制度是內(nèi)部控制制度執(zhí)行的根本。健全的內(nèi)控制度應(yīng)該明確各崗位的權(quán)利和責(zé)任，制定規(guī)范的內(nèi)控流程，使每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為都有法可依，有規(guī)可循，有證可據(jù)。有的單位只是將上級(jí)或者其他單位的內(nèi)控制度稍作改動(dòng)，作為本單位制度應(yīng)付了事，沒(méi)有針對(duì)本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定相應(yīng)可行的制度。特別是科研單位，由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》主要針對(duì)大部分行政事業(yè)單位的共性問(wèn)題，沒(méi)有針對(duì)科研項(xiàng)目和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制規(guī)范，因此科研單位應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，將內(nèi)控制度嵌入科研管理工作尤其是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理流程中，并貫穿于各個(gè)環(huán)節(jié)，才能確保單位自身穩(wěn)健有序運(yùn)行。

（三）部分業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制落實(shí)不到位

內(nèi)控制度的有效實(shí)施是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范有序的前提。有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但只是發(fā)個(gè)文件、定個(gè)辦法，未能實(shí)際執(zhí)行，發(fā)揮不了內(nèi)控管理的真正作用。例如，不少科研單位存在領(lǐng)導(dǎo)按流程審批變?yōu)榧袑徟?，?dǎo)致在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出與項(xiàng)目?jī)?nèi)容關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，或者科研項(xiàng)目之間經(jīng)費(fèi)交叉使用、擠占挪用、隨意調(diào)整預(yù)算等不規(guī)范行為；部分單位針對(duì)試劑耗材實(shí)行出入庫(kù)管理，但實(shí)際操作過(guò)程中采取出入庫(kù)按照發(fā)票登記，入庫(kù)的同時(shí)辦理出庫(kù)，失去了材料出入庫(kù)內(nèi)控管理的意義；有的單位為加快項(xiàng)目資金支出進(jìn)度，將內(nèi)控管理拋至一旁，不能按照內(nèi)控流程和要求進(jìn)行約束和監(jiān)督。

（四）資產(chǎn)管理相對(duì)薄弱

資產(chǎn)的完整和高效利用是保證科研單位事業(yè)發(fā)展活動(dòng)有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。在科研單位建立科學(xué)有效的資產(chǎn)內(nèi)部控制管理體系，可以保證國(guó)有資產(chǎn)安全，防止資產(chǎn)流失，保障資產(chǎn)有效配置。由于資產(chǎn)內(nèi)控管理不到位，造成很多科研單位在資產(chǎn)管理上出現(xiàn)問(wèn)題。例如，有的科研單位忽視大宗材料的采購(gòu)、使用和管理與內(nèi)控制度相結(jié)合，為節(jié)省人力和時(shí)間，采取詢價(jià)、采購(gòu)、驗(yàn)收、保管均由同一部門(mén)甚至同一人辦理，很容易造成腐敗行為；另外，有的科研單位在儀器購(gòu)買和使用上存在前期論證不足、盲目列項(xiàng)等問(wèn)題，造成儀器設(shè)備功能未能完全開(kāi)發(fā)、大量閑置、使用率低等現(xiàn)象。

（五）內(nèi)部監(jiān)督未充分發(fā)揮作用

內(nèi)部監(jiān)督是對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施質(zhì)量和有效性評(píng)價(jià)的重要手段。內(nèi)部控制在貫穿全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，必須具有一定的獨(dú)立性。目前來(lái)看，多數(shù)科研單位針對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職能定位亟待加強(qiáng)。有些科研單位雖然成立了內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，但是職能定位不清晰，責(zé)任不明確，缺乏獨(dú)立性和客觀性。或者有的單位雖然設(shè)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有具體的運(yùn)行機(jī)制，給實(shí)際操作帶來(lái)困難，監(jiān)督力度不夠，造成監(jiān)督職能弱化。

三、科研單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的建議和對(duì)策

（一）建立完善內(nèi)控機(jī)構(gòu)，達(dá)到內(nèi)控協(xié)調(diào)統(tǒng)一

一是單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)要帶頭落實(shí)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)相關(guān)責(zé)任，積極承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范第一責(zé)任人的職責(zé)，帶動(dòng)其他成員和各部門(mén)自覺(jué)履行風(fēng)險(xiǎn)防范的分工職責(zé)。二是要完善內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，視單位規(guī)模和實(shí)際情況，成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、實(shí)施工作小組、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，還可成立具體業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組如預(yù)算管理委員會(huì)、政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組、重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)控監(jiān)督小組、預(yù)算工作小組等。三是加強(qiáng)各領(lǐng)導(dǎo)小組和各職能部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，各職能部門(mén)負(fù)責(zé)人作為內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成員，既是本部門(mén)內(nèi)部控制建設(shè)的組織者，也是內(nèi)部控制的實(shí)施者，應(yīng)以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，認(rèn)真扎實(shí)做好本部門(mén)主管業(yè)務(wù)的內(nèi)控流程設(shè)計(jì)和執(zhí)行，為全面推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)工作提供有力支撐。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，推進(jìn)內(nèi)控制度實(shí)施

完善內(nèi)控管理制度是單位實(shí)施內(nèi)控管理的基礎(chǔ)和根本，做好內(nèi)控管理，建立完善內(nèi)控管理制度是首要工作。各單位要按照中央和本地區(qū)有關(guān)文件要求，制定《內(nèi)部控制度建設(shè)方案》，結(jié)合單位實(shí)際情況，按照以下步驟開(kāi)展內(nèi)控制度設(shè)計(jì)工作：一是確定單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)組織和牽頭單位；二是梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程；三是明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；四是系統(tǒng)分析單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)目標(biāo)，確定各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；五是設(shè)計(jì)控制措施和控制流程；六是建立、健全、全面梳理單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度；七是內(nèi)控制度執(zhí)行、反饋與完善。完善內(nèi)控制度體系還要求編制《內(nèi)部控制手冊(cè)》，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。在《內(nèi)部控制手冊(cè)》中，要將單位領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)工作人員作為內(nèi)控監(jiān)督的對(duì)象，結(jié)合崗位職責(zé)，細(xì)化崗位責(zé)任，明確權(quán)責(zé)分配和崗位具體工作及標(biāo)準(zhǔn)要求，確定各崗位權(quán)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。對(duì)科研單位來(lái)說(shuō)，各科研項(xiàng)目承擔(dān)單位還要結(jié)合本單位的科研特點(diǎn)，從科研項(xiàng)目申報(bào)與立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收和評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)制定內(nèi)控措施，并針對(duì)勞務(wù)費(fèi)、科研補(bǔ)貼、會(huì)議培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、科研材料采購(gòu)費(fèi)、科研副產(chǎn)品和間接費(fèi)用等具體業(yè)務(wù)，制定既符合上級(jí)政策又符合現(xiàn)實(shí)管理需要的具體可操作的內(nèi)控管理細(xì)則。最終建成制度完善、流程科學(xué)、崗位合理、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的內(nèi)控管理體系。

（三）加大宣傳力度，提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)

要以加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)為契機(jī)，加大內(nèi)控建設(shè)培訓(xùn)宣傳力度。內(nèi)控體系建成后，要組織單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員和科研人員參加相關(guān)培訓(xùn)，可適當(dāng)將內(nèi)控培訓(xùn)與專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育結(jié)合起來(lái)，邀請(qǐng)專家對(duì)內(nèi)控建設(shè)和管理情況進(jìn)行講解。通過(guò)加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)等方式，促進(jìn)各部門(mén)、各單位職工深刻領(lǐng)悟內(nèi)部控制規(guī)范要求，更新管理理念，掌握內(nèi)控方法，形成“人人學(xué)內(nèi)控、人人講內(nèi)控、個(gè)個(gè)受約束”的良好氛圍，促進(jìn)建立系統(tǒng)、規(guī)范、高效的內(nèi)部控制管理機(jī)制。

（四）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進(jìn)內(nèi)控制度有效運(yùn)行

要分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照《內(nèi)部控制手冊(cè)》中的關(guān)鍵控制點(diǎn)和流程圖實(shí)施內(nèi)控管理?？蒲袉挝粦?yīng)主要從以下幾方面實(shí)施控制：一是不相容職務(wù)分離控制。要求單位全面系統(tǒng)地分析、梳理業(yè)務(wù)流程中所涉及的不相容職務(wù)，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約的工作機(jī)制。二是授權(quán)審批。明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任。三是歸口管理。根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門(mén)或牽頭人員等方式，對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。四是預(yù)算控制。要求單位實(shí)施全面預(yù)算管理制度，明確各責(zé)任單位在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范預(yù)算的編制、審核、批復(fù)和執(zhí)行程序，強(qiáng)化預(yù)算約束。五是資產(chǎn)控制。單位建立財(cái)產(chǎn)日常管理制度和定期清查制度，采取財(cái)產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤(pán)點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)等措施。六是會(huì)計(jì)控制。建立健全本單位財(cái)會(huì)管理制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序。七是單據(jù)控制。明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)，要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。八是信息內(nèi)部公開(kāi)。建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息內(nèi)部公開(kāi)制度，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定信息內(nèi)部公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、方式和程序。科研單位要重點(diǎn)抓科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理，做到支出款項(xiàng)有決策、支出科目有預(yù)算、支出標(biāo)準(zhǔn)有依據(jù)、支出手續(xù)有審批、支出方式有規(guī)范、支出憑證有資料等。

（五）強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理，保證資產(chǎn)安全

科研單位的資產(chǎn)是實(shí)施開(kāi)展科研平臺(tái)條件的保證，為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)有資產(chǎn)管理工作也顯得尤為重要。固定資產(chǎn)管理要做到購(gòu)置程序嚴(yán)格審批，使用過(guò)程隨時(shí)跟蹤，報(bào)廢程序手續(xù)合規(guī)，日常管理要細(xì)化到相關(guān)責(zé)任人，做到固定資產(chǎn)購(gòu)置、使用，報(bào)廢回收全過(guò)程納入內(nèi)控體系?？蒲胁牧弦?guī)范管理要建立采購(gòu)申請(qǐng)、驗(yàn)收、入庫(kù)、保管、領(lǐng)用、支付、記賬等一系列程序，做到專人負(fù)責(zé)，專人登記，不相容崗位相分離。

（六）建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)流程化管理

單位應(yīng)購(gòu)買或定制內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)，或并入單位OA管理系統(tǒng)中，同時(shí)將各項(xiàng)內(nèi)控制度和工作流程嵌入其中，做到事事有依據(jù)、事事有流程、事事有留痕，實(shí)行剛性化、標(biāo)準(zhǔn)化、留痕化操作，強(qiáng)化制度執(zhí)行，規(guī)范流程管理，減少責(zé)任推諉，真正使內(nèi)控管理方便、快捷、準(zhǔn)確?？蒲袉挝粦?yīng)當(dāng)在全面分析本單位主要業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)安全、系統(tǒng)、科學(xué)的科研項(xiàng)目管理信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)表單化、表單信息化、信息透明化，使各級(jí)之間、各部門(mén)之間溝通順暢、信息對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的閉環(huán)效果。

（七）加大內(nèi)外部監(jiān)督力度，促進(jìn)內(nèi)控有效實(shí)施

內(nèi)部控制監(jiān)督是保證科研單位內(nèi)部控制體系建設(shè)質(zhì)量和有效性的重要手段。內(nèi)部控制離不開(kāi)審計(jì)監(jiān)督的支持，它是財(cái)務(wù)管理制度實(shí)施的重要保障。審計(jì)監(jiān)督部門(mén)要選擇來(lái)自不同部門(mén)專業(yè)優(yōu)秀人才組成，監(jiān)督管理團(tuán)隊(duì)要定期對(duì)財(cái)務(wù)工作進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要提出警告以及處理方案，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量。單位還應(yīng)結(jié)合審計(jì)、巡視檢查等情況，進(jìn)一步完善制度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管。科研單位要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的職能作用，對(duì)科研單位內(nèi)部控制制度的建立、執(zhí)行情況和有效性進(jìn)行審計(jì)或評(píng)價(jià)，逐步完善內(nèi)部控制體系，保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相互牽制、相互監(jiān)督，更加有效地促進(jìn)科研單位內(nèi)部控制管理的實(shí)施，確保科研單位預(yù)期控制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。