地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險及其防范措施

譚本軍

摘 要 近年來，為解決地方政府融資平臺公司債務(wù)問題，國家出臺了多項政策和規(guī)定，地方政府融資平臺公司新增的債務(wù)將由公司自己承擔(dān)。在自負(fù)盈虧的約束下，地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險較高，生存壓力較大。本文針對地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險防控中存在的問題提出優(yōu)化策略，以期能有效降低地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞 地方政府融資 債務(wù)風(fēng)險 風(fēng)險防范

一、地方政府融資平臺公司投融資環(huán)境及債務(wù)組成

目前，我國地方政府融資平臺公司的債務(wù)主要由長期借款、一年內(nèi)到期的非流動負(fù)債、預(yù)收款項、長期應(yīng)付款、其他應(yīng)付款以及短期借款等組成。2015年之后，國家將地方政府融資平臺公司債務(wù)和地方政府債務(wù)逐漸分離，地方政府融資平臺公司新增的債務(wù)不再等同于地方政府債務(wù)，而在后續(xù)要求中，也明確提出地方政府融資平臺公司不得利用政府資源來干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。相比其他企業(yè)，地方政府融資平臺公司目前主要的經(jīng)營方向集中于政府公益項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，投資范圍受限，投資收益率不高，且投資回收期較長，現(xiàn)金流穩(wěn)定性不強(qiáng)，各種因素疊加使得公司償債能力較弱，以新債償舊債是常態(tài)，負(fù)債增速較快。而且地方政府融資平臺公司的融資手段也較為有限，考慮到融資成本問題，公司常將銀行貸款作為主要的融資渠道，對金融工具的應(yīng)用不夠深入。隨著供給側(cè)改革的深入與“降杠桿”的要求，地方政府融資平臺公司債務(wù)是防控金融風(fēng)險的重點(diǎn)對象[1]。

二、地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險控制現(xiàn)狀

（一）風(fēng)險控制組織結(jié)構(gòu)分析

目前，我國多數(shù)地方政府融資平臺公司為控制債務(wù)風(fēng)險，成立了銀行貸款領(lǐng)導(dǎo)小組、債務(wù)管理小組等，在組織機(jī)構(gòu)中設(shè)有專門辦公室、融資部門、資金部門等，負(fù)責(zé)分析公司各申報項目，將符合貸款條件的項目及時上報審核，并監(jiān)管公司資金流動和使用情況，統(tǒng)籌安排公司所貸資金的借入、使用以及后期償還等工作。

（二）債務(wù)風(fēng)險控制制度分析

針對我國地方政府融資平臺公司債務(wù)管理和風(fēng)險控制，國家也出臺了一些政策規(guī)定，公司也據(jù)此制定了貸款資金管理方法、內(nèi)部審計暫行辦法等制度規(guī)章，多數(shù)地方政府融資平臺公司雖建立了債務(wù)風(fēng)險控制制度體系，但平臺公司對革新債務(wù)風(fēng)險控制制度的認(rèn)識不到位，平臺公司沒有推動債務(wù)風(fēng)險控制制度改革、完善的主動性，現(xiàn)有風(fēng)控制度未得到及時更新。

（三）債務(wù)風(fēng)險防控措施分析

目前，地方政府融資平臺公司對于從商業(yè)銀行籌集到的資金，基本按照銀行放貸要求提供各項書面資料、處置貸款資產(chǎn)，風(fēng)險防控效果較好。但對于非銀行融資，平臺公司還未形成一套規(guī)范、系統(tǒng)的管理方法，債務(wù)的風(fēng)險評估主要按財政審計的相關(guān)模式進(jìn)行，實際債務(wù)風(fēng)險控制力度較弱，平臺公司對債務(wù)問題整改要求執(zhí)行力度也不強(qiáng)，債務(wù)風(fēng)險管理較為粗放。

三、地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險防控中存在的問題

（一）過度依賴地方政府

受地方融資平臺公司管理體制的影響，雖然地方政府融資平臺公司和地方政府之間逐漸分割開來，但我國地方政府融資平臺公司部分過往債務(wù)還款負(fù)責(zé)人仍然為地方政府，這就使得地方政府對融資平臺公司部分債務(wù)的償還負(fù)有一定的救助責(zé)任，再加上地方政府融資平臺公司盈利能力弱，獨(dú)自償還債務(wù)的難度較大，迫使其只能依賴地方政府來周轉(zhuǎn)債務(wù)償還。在此背景下，地方政府融資平臺公司對地方政府仍然存在較強(qiáng)的依賴性，自身對債務(wù)風(fēng)險的防控還不夠重視。

（二）融資渠道相對單一

在地方政府融資平臺公司的債務(wù)中，長期借款和預(yù)收款項占比較高，二者比例占有一半多，但地方政府融資平臺公司融資主要依靠商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)，融資方式以銀行貸款為主，少部分為融資租賃，多數(shù)公司對銀行承兌、債券的認(rèn)識不深，應(yīng)用不足。在當(dāng)前我國大力調(diào)整商業(yè)銀行借貸規(guī)范，加大地方政府融資平臺公司舉債融資整改力度的背景下，地方政府融資平臺公司獲取商業(yè)銀行貸款的難度也在逐漸增加，公司融資受限，不利于平臺公司債務(wù)風(fēng)險防控[2]。

（三）融資規(guī)劃不夠科學(xué)

相比一般企業(yè)經(jīng)營管理而言，地方政府融資平臺公司事實上不能完全理解為一個可以獨(dú)立運(yùn)營、自我約束、權(quán)責(zé)明確的實體，平臺公司在實際管理時，并不能獨(dú)自決定投資活動的開展，在投資項目的選擇上較為受限，主要集中于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等方面的建設(shè)或者代建政府投資的相關(guān)工程，不能只按照投資收益、投資回報等來選擇投資項目，這給平臺公司融資規(guī)劃也帶來了難度。從當(dāng)前地方政府融資平臺公司短接長投、以新債還舊債的現(xiàn)狀來看，多數(shù)公司的融資規(guī)劃還不夠科學(xué)、合理。

（四）債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管不嚴(yán)

地方政府融資平臺公司內(nèi)部審計仍然存在獨(dú)立性較弱的通病，公司審計部門難以有效行使監(jiān)督權(quán)，而且部分平臺公司審計工作受多方因素的影響制約，審計人員專業(yè)水平與知識領(lǐng)域也較為簡單，對公司業(yè)務(wù)活動的了解不夠全面、深入，難以及時發(fā)現(xiàn)存在的深層次的問題，不能就負(fù)債風(fēng)險方面的內(nèi)控有關(guān)情況發(fā)表合理的內(nèi)部控制評價意見，審計報告無法為公司債務(wù)風(fēng)險管控決策提供有效支持。

四、地方政府融資平臺公司防控債務(wù)風(fēng)險的對策

（一）健全現(xiàn)代化企業(yè)管理模式

首先，地方政府融資平臺公司應(yīng)健全治理結(jié)構(gòu)。按照黨委會、董事會、監(jiān)事會以及管理層的管理結(jié)構(gòu)，重塑公司部門崗位，按照政企適度分開、權(quán)責(zé)分明的原則，明確劃分各部門、各崗位權(quán)責(zé)，彼此間相互制衡，確保各結(jié)構(gòu)各司其職、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，公司應(yīng)完善議事規(guī)則和制度。地方政府融資平臺公司正處于商業(yè)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，平臺公司應(yīng)參考國家關(guān)于“三重一大”決策的相關(guān)要求，在內(nèi)部建立符合公司自身發(fā)展的重大決策、重大項目安排以及大額資金運(yùn)作的決策程序和制度，科學(xué)、嚴(yán)格地開展投融資項目審核工作，強(qiáng)調(diào)項目投資可行性分析以及成本控制的重要性，在公司運(yùn)營中，嚴(yán)格按照決策制度進(jìn)行[3]。再次，要建立健全責(zé)任追究制度和績效考核制度，既要將公司債務(wù)風(fēng)險防控工作和每個部門、崗位責(zé)任掛鉤，也要和個人利益關(guān)聯(lián)，通過合理的績效激勵提升人員工作的積極性。

（二）構(gòu)建多層次融資渠道

首先，平臺公司應(yīng)主動拓展融資渠道，利用股權(quán)融資、公司債券、項目融資等多種融資方式，提高公司融資能力，降低對地方政府的依賴，不斷優(yōu)化公司資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。其次，平臺公司應(yīng)控制舉債規(guī)模，逐漸減少新增債務(wù)，以此來控制總負(fù)債量。為此，在年度預(yù)算編制時，應(yīng)先考慮舊債的償還，再將剩余的資金預(yù)算用于新建項目。同時，在年度管理中，公司應(yīng)強(qiáng)調(diào)債務(wù)追蹤的動態(tài)性，由融資管理人員及時追蹤公司債務(wù)變動情況，及時上報管理者，采取措施解決問題。

（三）加強(qiáng)市場化運(yùn)作

地方政府投融資平臺公司還應(yīng)加強(qiáng)市場化運(yùn)作，加快公司從政府融資載體轉(zhuǎn)向市場化主體的過程，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展特色、項目發(fā)展前景等，通過并購整合提高公司“造血”能力，充分利用每一項資產(chǎn)。首先，針對可資產(chǎn)化的資源，平臺公司應(yīng)及時和當(dāng)?shù)卣块T等進(jìn)行充分溝通，就該部分資源的注入，商討出雙方都可接受的措施，充實公司資產(chǎn)。其次，針對可規(guī)劃利用的土地資源，公司應(yīng)提前和規(guī)劃部門進(jìn)行交流，做好對接工作，編制合理的土地資源開發(fā)項目計劃書，并在土地和債務(wù)間建立鎖定機(jī)制，以便充分發(fā)揮土地價值，保證債務(wù)的可償還性。

（四）完善債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制

地方政府投融資平臺公司需要從審計、法律、紀(jì)檢等多個角度出發(fā)。首先，要建立健全債務(wù)風(fēng)險內(nèi)控體系。從公司投融資項目的前期審核、中期監(jiān)督以及后期追蹤全過程對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管。在前期項目審核時，公司需收集整合項目相關(guān)資料、市場信息等進(jìn)行項目可行性分析，對項目所需投入的金額、項目收益以及回報期等進(jìn)行細(xì)致預(yù)測;在項目中期，公司需嚴(yán)格落實各項監(jiān)督手段，通過對項目現(xiàn)金流、擔(dān)保等風(fēng)險點(diǎn)的檢測，動態(tài)監(jiān)管公司財務(wù)管理工作，及時進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險預(yù)警，再在財務(wù)人員的協(xié)助下，制定有效的防控方案，提高公司防范債務(wù)風(fēng)險的能力;在項目后期，平臺公司需要對當(dāng)期運(yùn)營中存在的債務(wù)風(fēng)險以及債務(wù)風(fēng)險防控手段的有效性進(jìn)行評估，編制報告提交給公司管理者，為債務(wù)風(fēng)險防控體系的完善提供有效意見。

五、結(jié)語

政企分離是未來地方政府融資平臺公司發(fā)展的趨勢，地方政府融資平臺公司應(yīng)堅定市場化發(fā)展理念，以提升自身盈利能力為管理中心，提升公司“造血”能力，同時做好融資渠道拓展、債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管體系完善等工作，保證平臺公司債務(wù)償還能力。

（作者單位為成都交投簡州新城城市綜合運(yùn)營有限公司財務(wù)融資部）

參考文獻(xiàn)

[1] 饒祖卉，彭碧婷，陳欣儀.湖南省地方融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險與化解研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2019（34）：88-90.

[2] 潘理權(quán)，程霞珍，吳義達(dá).分類推進(jìn)地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型[J].地方財政研究，2019（12）：43-47+59.

[3] 魏洪福，付錦泉，孟曉倩.京津冀區(qū)域地方政府投融資平臺公司財務(wù)風(fēng)險研究[J].會計之友，2019（04）：38-43.