運用五大發(fā)展理念推進外匯管理部門內(nèi)部控制建設提質(zhì)增效

喻強 桂山林

黨的十九屆四中全會從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和長遠出發(fā)，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做了全面部署，并提出明確要求，尤其在金融系統(tǒng)風險陸續(xù)出現(xiàn)的當前，防范“黑天鵝”“灰犀?！备枰獜娀鹑谥卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化。新時代背景下外匯管理部門要在黨中央統(tǒng)一領導下，緊密結(jié)合本地區(qū)、本部門、本單位實際，在推進改革的同時，把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，健全風險防范處置機制，有效發(fā)揮和推進內(nèi)部控制機制建設，通過內(nèi)部控制提質(zhì)增效推進外匯管理治理體系、治理能力建設。本文試以習近平總書記提出的五大發(fā)展理念為框架，結(jié)合工作實際探討如何更新理念、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑，以供參考。

一、內(nèi)部控制是治理體系和治理能力現(xiàn)代化有效工具

所謂內(nèi)部控制，是指一個組織為實現(xiàn)其經(jīng)營目標，保護資產(chǎn)之安全與完整，保證會計信息資料之正確與可靠，確保經(jīng)營方針之貫徹與執(zhí)行，保障經(jīng)營活動之經(jīng)濟性、效率性及效果性而在組織內(nèi)部采取的一系列自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價及控制的方法、手段與措施的總稱。除審計署《規(guī)定》和《意見》外，財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、國資委《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》（國資委令第8號）等規(guī)定，都從各個方面對組織開展內(nèi)部控制實施內(nèi)部審計工作進行了具體規(guī)定?？梢孕蜗蟮匕褍?nèi)部控制比喻為人體內(nèi)的免疫系統(tǒng)，反映組織系統(tǒng)的健康狀況，是衡量評價治理體系和治理能力重要標準之一。

二、內(nèi)部控制自身固有局限性導致存在失效風險

COSO在《企業(yè)內(nèi)部控制——整合框架》中指出，判斷某一內(nèi)部控制系統(tǒng)是否有效，主要是基于評估五個要素是否存在以及是否有效發(fā)揮作用的主觀判斷，其中，構(gòu)成要素也是判定企業(yè)風險管理有效性的標準。美國證券交易委員會2003年6月通過的實施SOX法案404節(jié)的規(guī)則（SEC，2003）以及后來發(fā)布的管理層評價指南，都指出內(nèi)部控制評價的程序必須既能夠有效評價財務報告內(nèi)部控制的設計，又能充分測試運行之有效性。這種方法的基本思路，是以內(nèi)部控制框架或標準為參照物，根據(jù)這種框架的構(gòu)成要素是否存在來評價內(nèi)部控制設計之有效性，再通過測試內(nèi)部控制運行的有效性，最后綜合兩種有效性情況作出總體評價，評估內(nèi)部控制目標實現(xiàn)之風險大小，判斷重大漏洞是否存在，確定內(nèi)部控制是否有效。但是從近年來法興銀行、世界通訊以及金融系統(tǒng)腐敗大案來看，組織出現(xiàn)重大風險的同時無一不伴隨著內(nèi)部控制失效。

三、外匯管理部門內(nèi)部控制建設面臨的問題與挑戰(zhàn)

近年來，我國改革開放步伐不斷加大，金融風險伴隨積聚，外匯管理部門內(nèi)部控制工作面臨巨大挑戰(zhàn)：各級外匯管理部門不同程度存在著內(nèi)部控制理念不強;內(nèi)部審計現(xiàn)代化手段不夠;內(nèi)部審計隊伍素質(zhì)專業(yè)性不足;尚未建立科學的審計評價標準體系;審計認同感差，審計溝通共享難，現(xiàn)代內(nèi)部審計風險、控制、績效、治理理念還未得到廣泛接受等難題。

四、五大發(fā)展理念應當作為外匯管理內(nèi)部控制建設的基本遵循

黨的十八大以來，習近平總書記對創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”進行了系統(tǒng)論述，要求實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展。創(chuàng)新發(fā)展處于首位，側(cè)重于發(fā)展動力問題的解決，是牽動發(fā)展全局的關鍵;協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣，側(cè)重于發(fā)展不平衡問題的解決，既是發(fā)展的手段與目標，又是發(fā)展評價的標準與尺度，方法論上表現(xiàn)為發(fā)展重點論與兩點論的統(tǒng)一、不平衡與平衡的統(tǒng)一、潛力與短板的統(tǒng)一等;綠色發(fā)展側(cè)重于人與自然和諧相處問題的解決，其核心在于推動綠色生產(chǎn)發(fā)展方式和生活方式的形成，助力實現(xiàn)人民富裕、國家強盛和生態(tài)和諧;開放發(fā)展側(cè)重于發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題的解決，體現(xiàn)為主動順應經(jīng)濟發(fā)展全球化趨勢、主動滿足國內(nèi)國際兩個市場的需求;共享發(fā)展側(cè)重于社會公平正義問題的解決，堅持以人為本，符合社會主義的本質(zhì)要求，是踐行發(fā)展為了人民、走共同富裕之路的重要體現(xiàn)。

科學理念是人們對科學理論的凝練和升華，具有相對穩(wěn)定性，不會因一定時空變化而發(fā)生改變。五大發(fā)展理念是從中國社會發(fā)展實踐中提煉出來的規(guī)律性認識，進一步回答了“我們需要什么樣的發(fā)展、我們應該怎樣去發(fā)展”這樣的全局性問題。以五大發(fā)展理念指導內(nèi)部控制建設要緊密結(jié)合外匯管理工作實效，既不能束之高閣虛化，也不能亦步亦趨僵化。因此，探討如何將“五大發(fā)展理念”作為外匯管理內(nèi)部控制建設的基本遵循，具有較強現(xiàn)實意義。

五、五大發(fā)展理念在外匯內(nèi)部審計工作中的具體運用的思考

五大發(fā)展理念集中體現(xiàn)了國家“十三五”規(guī)劃的發(fā)展思路、發(fā)展方向與發(fā)展著力點，也是今后一段時期內(nèi)引領和推進外匯管理內(nèi)部控制建設工作的靈魂、精髓與主線，指導外匯管理治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過推進五大發(fā)展理念克服內(nèi)部控制自身固有缺陷，可以充分發(fā)揮組織內(nèi)部評價和檢查等功能，通過監(jiān)督角度向行政組織的管理者反映其在組織目標實現(xiàn)的過程中每個環(huán)節(jié)是否存在偏差、偏差的程度以及如何糾正。

（一）創(chuàng)新外匯內(nèi)審工作理念

在論述五大發(fā)展理念的內(nèi)在聯(lián)系時，習近平總書記指出，創(chuàng)新發(fā)展是方向和鑰匙，要瞄準世界科技的前沿，全面提升自主創(chuàng)新能力，要力爭在基礎科技領域作出大的創(chuàng)新，要在關鍵核心技術領域取得大的突破。同時，強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展居于首要位置，是引領發(fā)展的第一動力。

目前，外匯部門建有貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、資本項目等多個信息系統(tǒng)，涉及到的數(shù)據(jù)包括金融機構(gòu)代客數(shù)據(jù)、金融機構(gòu)自身數(shù)據(jù)、企業(yè)報告數(shù)據(jù)、外匯業(yè)務數(shù)據(jù)等海量數(shù)據(jù)，這為外匯部門運用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新技術提供有利條件，也使構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融時代外匯管理內(nèi)部控制評價體系成為可能。隨著管理信息化技術發(fā)展，外匯業(yè)務辦理、數(shù)據(jù)監(jiān)測分析和事后核查檢查等外匯管理工作均實現(xiàn)了系統(tǒng)化處理和信息化管理。外匯管理對信息化技術運用程度的提高，要求外匯管理部門必須創(chuàng)新防范風險思維，主動提高對內(nèi)部控制認知程度，系統(tǒng)建設必須要進一步加強頂層設計，結(jié)合外匯業(yè)務流程同步部署內(nèi)部審計信息系統(tǒng)。

（二）協(xié)調(diào)外匯內(nèi)審工作機制

協(xié)調(diào)發(fā)展，注重的是更加均衡、更加全面。增強發(fā)展協(xié)調(diào)性，必須在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強薄弱領域中增強發(fā)展后勁。

在外匯內(nèi)審工作中堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，推動黨內(nèi)監(jiān)督與內(nèi)控管理、專業(yè)監(jiān)督、再監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化各類監(jiān)督的定位、重點和頻率。 近年來，伴隨著外匯管理政策改革的不斷深入，外匯管理重心從事前審批轉(zhuǎn)變到事中事后監(jiān)管，外匯局的管理職能及方式不斷轉(zhuǎn)變。外匯局內(nèi)審工作也正在順應時代的潮流，轉(zhuǎn)變審計理念，在風險管控中同樣體現(xiàn)“黨建統(tǒng)領”的原則，強化黨支部建設促進內(nèi)部管理水平提升，將審計重心由“查錯糾弊”的合規(guī)性、監(jiān)督性審計理念提升到通過改善組織管理方式、改變組織人員結(jié)構(gòu)、減少審計成本、嘗試更加有效的審計方式來增加組織整體價值。

（三）將綠色融入外匯內(nèi)審工作要求

綠色發(fā)展注重的是解決人與自然和諧問題，綠色發(fā)展，注重的是更加環(huán)保、更加和諧。必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展。

將綠色融入外匯內(nèi)審工作，要求比較外匯政策實施后的實際效果與政策目標的差異，評價政策目標是否實現(xiàn)，以及是否在最小的成本下實現(xiàn)了既定的政策目標。在各項常規(guī)性審計中，將各級管理者決策納入審計內(nèi)容，如將財力、物力、人力多種資源耗費納入經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，對管理者工作效率進行客觀評價。同時內(nèi)審部門要大力推廣使用非現(xiàn)場審計，在獲取大量數(shù)據(jù)的基礎上，跳出業(yè)務本身，開展穿透式分析，提升問題查找精準度，從而大大提高審計效率。

（四）將開放發(fā)展運用于外匯內(nèi)審工作實際

開放發(fā)展注重的是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題，開放發(fā)展，注重的是更加優(yōu)化、更加融入，發(fā)展、透明、公開，宣傳，用發(fā)展的觀點看問題，開放透明的審計程序，及時公開審計結(jié)果，宣傳審計的作用與效果。

開放發(fā)展，一方面要求外匯局按照政府信息公開條例相關規(guī)定，積極穩(wěn)妥地推進外匯審計信息公開，逐步實現(xiàn)外匯審計結(jié)果公開，同時，要不斷加大審計宣傳力度，將外匯審計工作中的好做法、好典型等持續(xù)不斷地宣傳出去，塑造良好的內(nèi)部審計形象。另一方面要將更多元素納入審計視野，減少信息不對稱。特別是要自覺加強黨務部門信息交流反饋，通過多種渠道多個維度增加信息點，給監(jiān)督對象和業(yè)務精準繪像，減少由于信息不充分導致的審計失敗。

（五）主動共享外匯內(nèi)部審計成果

共享發(fā)展注重社會公平正義問題解決，關注的是社會資源分配的公平和正義，如技術和成果，特別體現(xiàn)在跨行業(yè)的技術共享、跨部門間成果共享。

共享理念，要求互通有無。對于外匯內(nèi)部控制建設而言，一是推進與紀檢監(jiān)察、組織、巡視、人事、財政等相關部門以及國家審計機關間內(nèi)部審計信息和成果的互聯(lián)互通，資源共享，拓展監(jiān)督成果運用，增強監(jiān)督合力。二是推進審計成果在干部使用、反腐倡廉、節(jié)能減排等方面的共享與應用，提升審計工作的外溢效用。三是促進對權力運行的制約和監(jiān)督，審查政策執(zhí)行是否到位、分析體制機制性矛盾是否有效緩解、自由裁量權使用是否妥當，從而得出合理化建議，為領導決策提供研究依據(jù)，進而推動民生政策的不斷完善;四對于內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀問題以及不作為、慢作為問題的要加大揭露、查處力度，助力黨風廉政建設和反腐敗斗爭，為全民共享發(fā)展成果添磚加瓦。

六、相關建議

“五大發(fā)展理念”，指向五個不同的發(fā)展方向，但本質(zhì)上互相貫通與促進，都符合“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局，都是為了堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義，因此從操作層面來看看，必須將“五大發(fā)展理念”統(tǒng)一貫徹和落實，一同推進和發(fā)力，從而實現(xiàn)部門乃至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體到外匯管理內(nèi)部控制工作貫徹落實“五大發(fā)展理念”，本文提出如下建議：

（一）貫徹落實，要與具體業(yè)務相融合

貫徹落實“五大發(fā)展理念”，首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)內(nèi)部控制工作理念，建立以增加組織價值為目標和監(jiān)督服務并重的理念，將工作重心由原來的合規(guī)審計、項目審計，轉(zhuǎn)向績效審計、風險導向?qū)徲嫞瑢?nèi)部審計角色定位由原來的監(jiān)督檢查，轉(zhuǎn)向更高層次的參謀、助手和提供咨詢建議。一是不僅要糾錯查弊，更要提高站位，善于發(fā)現(xiàn)和揭示制度障礙、制度缺陷和潛在風險，從審計項目立項上貼近組織價值管理，審計業(yè)務流程更為科學規(guī)范，不斷提升審計項目的質(zhì)量、深度和精度。二是將創(chuàng)新內(nèi)部審計方法與微觀宏觀外匯管理方法工具相適應，進一步提高審計效率和整改落實力度，實現(xiàn)審計監(jiān)督對外匯管理組織價值提升的作用。三是不斷拓展外匯內(nèi)部審計外延，在關注績效審計、風險導向?qū)徲嫷耐瑫r，加大對組織治理、內(nèi)部控制等方面的關注，保證組織高效平穩(wěn)運行，實現(xiàn)外匯管理履職目標。

（二）具體執(zhí)行要抓住重點又要兼顧其他

當前，外匯領域的信息系統(tǒng)運用不斷加強，紙質(zhì)業(yè)務資料大幅度減少，而外匯各系統(tǒng)中則產(chǎn)生大量的業(yè)務數(shù)據(jù)信息。從分類角度來看，這些數(shù)據(jù)信息以銀行辦理外匯業(yè)務如國際收支申報、外債登記等業(yè)務數(shù)據(jù)為主，外匯局受理業(yè)務如結(jié)售匯市場準入等業(yè)務數(shù)據(jù)為輔。外匯局既要實施微觀市場監(jiān)管，又要開展宏觀層面的審慎監(jiān)管。踐行“五大發(fā)展理念”，就求外匯管理審計人員探索創(chuàng)新審計新模式，在傳統(tǒng)審計模式基礎上，探索利用大數(shù)據(jù)等新手段開展非現(xiàn)場審計，提高審計效率。另外，防范跨境資金流動風險也要求審計人員充分利用外匯業(yè)務系統(tǒng)如跨境資金流動監(jiān)測與分析等系統(tǒng)，開展非現(xiàn)場審計，來綜合分析外匯管理領域潛在的跨境資金流動風險，以及是否開展有效事中事后監(jiān)管，是否進行了有效預警和防范。一是充分利用業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)流和信息流，通過對業(yè)務數(shù)據(jù)信息的篩選分析，查出異常情況、找出薄弱環(huán)節(jié)，開展對外匯職能部門的績效審計和風險導向?qū)徲?，做出客觀評價、發(fā)現(xiàn)潛在風險并提出有效建議，實現(xiàn)外匯內(nèi)部審計價值增值。二是將審計信息技術和工具運用于外匯管理內(nèi)部審計，如在業(yè)務系統(tǒng)建設開發(fā)時就考慮嵌入式審計模塊，實現(xiàn)對控制事項進行持續(xù)監(jiān)督跟蹤，增強內(nèi)部控制的動態(tài)關注，減少在數(shù)據(jù)抽樣分析、分類匯總上的時間，有利于提高內(nèi)部審計工作效率。

（三）在實踐中不斷拓展運用范圍和水平

當前外匯內(nèi)部審計管理實行“監(jiān)督同級、下查一級”的管理方式。總局設置內(nèi)審司，對分局內(nèi)部審計工作進行統(tǒng)一管理。分局及中心支局設置審計監(jiān)督崗，內(nèi)部審計對象主要針對同級處室及下級局，工作開展主要為審計監(jiān)督檢查，與人民銀行分支行內(nèi)審機構(gòu)編制和工作內(nèi)容均有所不同，容易影響外匯管理內(nèi)部審計履職效果。要不斷提升“五大發(fā)展理念”在外匯內(nèi)審工作的則運用范圍和水平，就需要推進外匯內(nèi)審監(jiān)督體制創(chuàng)新，推動外匯內(nèi)審組織機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是加強垂直管理，建議將中心支局、支局專兼職審計人員的編制和考核管理上收到分局，由分局統(tǒng)一集中使用，提高分支局審計監(jiān)督獨立性，強化審計監(jiān)督管理。二是加強與人民銀行內(nèi)審部門溝通聯(lián)系，積極借鑒人民銀行內(nèi)審工作的成熟經(jīng)驗，與人民銀行聯(lián)合開展績效審計、風險導向?qū)徲?，提高外匯內(nèi)部審計的專業(yè)性、規(guī)范性、實效性。

作者單位：中國人民銀行信陽市中心支行