文旅融合高質(zhì)量發(fā)展研究

崔鳳軍 徐鵬 陳旭峰

摘要：文化與旅游在形態(tài)上相融、產(chǎn)業(yè)上相通、業(yè)態(tài)上相連、功能上相關(guān)，但文旅融合發(fā)展僅僅依靠市場(chǎng)的自發(fā)行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，離不開(kāi)政府的大力推動(dòng)。最新一輪的文旅機(jī)構(gòu)改革之后，文化和旅游部門在職能融合、市場(chǎng)融合、服務(wù)融合、產(chǎn)業(yè)融合、交流融合等方面開(kāi)展了積極的探索，文旅融合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力十分強(qiáng)勁。但與此同時(shí)，市縣文化和旅游部門因?yàn)槔砟畈町?、運(yùn)行不暢、人才短板、布局相異等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，對(duì)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展形成了很大的內(nèi)在矛盾。當(dāng)前亟需通過(guò)遵循文旅融合的客觀規(guī)律、夯實(shí)文旅融合的內(nèi)容支撐、優(yōu)化文旅融合的空間布局、強(qiáng)化文旅融合的要素保障等舉措來(lái)助推文旅融合高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)改革;文旅融合;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號(hào)：G124文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）06-0098-007

文化和旅游在形態(tài)上相融、產(chǎn)業(yè)上相通、業(yè)態(tài)上相連、功能上相關(guān)。具體表現(xiàn)在：文化發(fā)現(xiàn)價(jià)值，旅游體驗(yàn)價(jià)值;文化創(chuàng)造價(jià)值，旅游實(shí)現(xiàn)價(jià)值;文化在時(shí)間上串連古今，旅游在空間上縱橫天下。事實(shí)上，從旅游業(yè)誕生以來(lái)，旅游與文化從來(lái)就沒(méi)有分開(kāi)過(guò)。文化使旅游有了靈魂，旅游使文化有了載體。但作為政府行政部門的文化和旅游，從其誕生開(kāi)始就幾乎沒(méi)有融合過(guò)，甚至因?yàn)槔砟畈煌纬蓛纱箨嚑I(yíng)，例如關(guān)于文物保護(hù)的方式方法問(wèn)題，旅游專家與文物專家?guī)缀蹼y以形成統(tǒng)一意見(jiàn)。黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視文化和旅游事業(yè)發(fā)展，作出了一系列促進(jìn)文化和旅游融合發(fā)展的重大決策部署。尤其是著眼于完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體系，作出了改革文化和旅游管理體制的重大決策，實(shí)現(xiàn)了文化和旅游治理體系和治理能力現(xiàn)代化的開(kāi)創(chuàng)性進(jìn)展。隨著2018年4月8日國(guó)家文化和旅游部掛牌，全國(guó)各地文旅機(jī)構(gòu)改革陸續(xù)進(jìn)入實(shí)施階段，迅速拉開(kāi)了文旅深度融合的序幕。最新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建了文化和旅游工作新的組織體系、管理體制和工作格局，標(biāo)志著文旅融合發(fā)展邁出了重要步伐①。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，制度變遷是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要變量，科學(xué)合理的制度安排對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。這是一場(chǎng)文旅治理體制的大變革，打破了原先文化和旅游管理的楚河漢界，是行政力量順應(yīng)市場(chǎng)行為的理性回歸，必將有力推動(dòng)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展。

一、研究述評(píng)

學(xué)術(shù)界在旅游管理體制改革、文化管理體制改革、文旅融合發(fā)展等方面已經(jīng)形成一個(gè)多視角、多層次的研究體系，這其中既有理論性的探討，也有實(shí)踐性的探索，更有應(yīng)用性的探究。

視角一：旅游管理體制改革研究。眾多學(xué)者的研究表明，制度是推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，制度?chuàng)新所引發(fā)的制度變遷對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的影響不容忽視，制度變遷是推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的重要因素。如陸林等（2008）認(rèn)為制度創(chuàng)新是吸引民營(yíng)資本進(jìn)入旅游業(yè)的重要保障陸林、葛敬炳、蘇靜：《基于制度變遷的浙江省民營(yíng)資本旅游投資行為研究》，《旅游學(xué)刊》，2008年第5期。。Thaana Ghalia， etc.（2019）認(rèn)為制度變革可以幫助提高機(jī)構(gòu)質(zhì)量低下國(guó)家的經(jīng)濟(jì)Thaana Ghalia，etc.，“Institutional Quality， Political Risk and Tourism”.Tourism Management Perspectives， 2019（32）：1-10.。雖然制度變革本身就是積極的發(fā)展，但對(duì)于高度依賴旅游業(yè)的國(guó)家，制度變革可以帶來(lái)重要的額外經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)外學(xué)者對(duì)于旅游業(yè)制度變遷的研究側(cè)重關(guān)注旅游業(yè)內(nèi)部運(yùn)行和組織管理制度，對(duì)政府旅游管理體制很少有涉及。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)旅游業(yè)政策體系、組織體系進(jìn)行了諸多評(píng)價(jià)，但是對(duì)如何改革管理機(jī)構(gòu)缺乏嚴(yán)格論證。如馬波（2018）以旅游企業(yè)為分析對(duì)象，從制度的視角研究了旅游業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題，認(rèn)為民間資本進(jìn)入關(guān)鍵領(lǐng)域的壁壘高、龍頭旅游企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善、旅游產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)滯后、旅游行業(yè)組織發(fā)展不足等，這些問(wèn)題的解決需要從組織-制度層次，考慮自上而下的正式制度變遷，競(jìng)爭(zhēng)與壟斷要恰到好處馬波、欒海英：《旅游企業(yè)發(fā)展觀察——制度的視角》，《旅游學(xué)刊》，2018年第2期。。吳三忙（2011）認(rèn)為，要發(fā)揮市場(chǎng)在實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的導(dǎo)向作用，關(guān)鍵是要規(guī)范旅游市場(chǎng)監(jiān)管，建立政府適應(yīng)融合發(fā)展需要的旅游宏觀管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)從部門管理向目的地整體管理的轉(zhuǎn)變吳三忙：《旅游業(yè)融合發(fā)展中政府的作用》，《旅游學(xué)刊》，2011年第6期。。熊元斌等（2012）提出旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展存在制度變遷的路徑依賴問(wèn)題，要以政府干預(yù)的理性退讓來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)職能的優(yōu)化組合熊元斌、蔣昕：《旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的路徑依賴及其創(chuàng)新選擇》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》，2011年第2期。。也有學(xué)者非常注重通過(guò)數(shù)據(jù)的運(yùn)用來(lái)論證相關(guān)判斷，如李光勤等（2018）以“旅游局改旅游委”這一制度變遷為切入點(diǎn)，采取雙重差分方法，通過(guò)構(gòu)建全國(guó)286個(gè)地級(jí)市2000-2013年的面板數(shù)據(jù)集，分析了機(jī)構(gòu)變革與旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，得出了“局改委顯著促進(jìn)了地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)”結(jié)論李光勤、胡志高、曹建華：《制度變遷與旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于雙重差分方法的“局改委”政策評(píng)估》，《旅游學(xué)刊》，2018年第1期。。但是僅僅從公布的數(shù)據(jù)面板上采集的數(shù)據(jù)，就將旅游經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)數(shù)據(jù)歸因于機(jī)構(gòu)改革這一要素，是值得進(jìn)一步商榷的。

視角二：文化管理體制改革研究。有的學(xué)者很早就開(kāi)始關(guān)注這一問(wèn)題，如劉玉珠（1988）的研究成果指出，我國(guó)現(xiàn)行文化管理體制是一種陳舊的管理體制——機(jī)構(gòu)重疊、層次繁多、職責(zé)不清、推諉扯皮，因此急需在理順黨務(wù)和政務(wù)、綜合部門與業(yè)務(wù)部門、上下級(jí)和兄弟部門之間的關(guān)系等方面進(jìn)行改革劉玉珠：《論文化管理體制改革》，《管理世界》，1988年第5期。。有的學(xué)者探討了文化管理體制改革的動(dòng)力、阻力及其路徑，如楊立青（2013）的研究指出，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)文化管理體制改革取得的進(jìn)展與突破，源于激勵(lì)機(jī)制的變化所催生的改革動(dòng)力，而其最大的阻力來(lái)自高昂的改革成本，同時(shí)，新舊體制的并存則歷史性地形成了改革的路徑依賴楊立青：《中國(guó)文化管理體制改革的動(dòng)力來(lái)源、約束條件與路徑依賴》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2013年第2期。。不同的學(xué)者有著不同的視角，如陳世香（2010）從大部制研究視角出發(fā)，探討了地方政府文化管理體制改革的進(jìn)程及其面臨的一系列挑戰(zhàn)陳世香：《大部制視角下地方政府文化管理體制改革進(jìn)程及其挑戰(zhàn)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第5期。。還有的學(xué)者探討了文化管理體制的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如孫琳琳（2016）研究了美國(guó)文化管理體制對(duì)我國(guó)文化體制改革的啟示孫琳琳：《美國(guó)文化管理體制對(duì)我國(guó)文化體制改革的啟示》，《機(jī)構(gòu)與行政》， 2016年第6期。。

視角三：文化旅游融合發(fā)展研究。自2008年國(guó)務(wù)院將旅游業(yè)定位為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”之后，在當(dāng)時(shí)國(guó)家旅游局的推動(dòng)下，旅游部門開(kāi)始與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、體育等多個(gè)部門開(kāi)展合作，文旅融合在2008年前后就已經(jīng)在行政推動(dòng)下開(kāi)始實(shí)踐2008年金融危機(jī)之后，為發(fā)揮旅游業(yè)對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需的作用，國(guó)務(wù)院將旅游產(chǎn)業(yè)定位為國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，凸顯了旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略全局中更加重要的位置。當(dāng)時(shí)的國(guó)家旅游局積極響應(yīng)、主動(dòng)作為，與文化、體育、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、國(guó)土等部門聯(lián)合行動(dòng)，將旅游業(yè)融入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，取得了不菲的成績(jī)。其中，文旅融合就是一個(gè)成功的樣板，例如杭州宋城《宋城千古情》系列、紹興黃酒小鎮(zhèn)、四川安仁中國(guó)博物館小鎮(zhèn)、成都三圣鄉(xiāng)文旅小鎮(zhèn)、烏鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、故宮博物院“紫禁城上元之夜”賞燈活動(dòng)等經(jīng)典作品。，很多學(xué)者也開(kāi)始了文旅融合的相關(guān)研究工作。隨著最新一輪機(jī)構(gòu)改革的開(kāi)啟，2019年被稱為文化與旅游深度融合發(fā)展的元年?！拔穆萌诤稀背蔀?019年度研究領(lǐng)域的“熱詞”，各類研究開(kāi)始涌現(xiàn)。例如，在文旅融合模式研究方面，張勝冰（2019）對(duì)文旅融合的內(nèi)在機(jī)理、基本模式與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)邏輯進(jìn)行了實(shí)踐分析，提出了五種基本模式張勝冰：《文旅融合的內(nèi)在機(jī)理、基本模式與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)邏輯》，《中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第2期。;在文旅融合具體案例研究方面，丘萍等（2019）對(duì)浙江省丘萍、張鵬：《浙江省文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)耦合協(xié)調(diào)及融合評(píng)價(jià)》，《浙江理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第4期。、周薇等（2019）對(duì)黑龍江省周薇、紀(jì)晨光：《黑龍江省文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展研究》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2019年第7期。的文化和旅游融合發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了研究;在文旅融合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究方面，許春曉等（2018）從資源、資料、勞動(dòng)力、技術(shù)等四個(gè)方面構(gòu)建了文化與旅游融合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系許春曉、胡婷：《大湘西地區(qū)文化與旅游融合潛力及其空間分異》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2018年第5期。;在文旅融合成效研究方面，Zhu （2019）用耦合原理開(kāi)發(fā)出一套測(cè)量文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展耦合協(xié)調(diào)度的方法，并用面板數(shù)據(jù)驗(yàn)證了該方法的科學(xué)性和準(zhǔn)確度Yingyu ?Zhu， “An Economic Model for Studying the Role of Cultural Industries on Social Development in Cross-border Contexts”.Emerging Markets Finance and Trade，2019.。

近年來(lái)學(xué)者對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)文旅融合發(fā)展的作用已經(jīng)進(jìn)行了一些研究，也取得了卓有成效的成績(jī)。如崔鳳軍等（2020）基于功能、資源、市場(chǎng)、行政、人才五個(gè)維度，探討了在最新一輪機(jī)構(gòu)改革背景下文旅融合在理論層面的可能性和在現(xiàn)實(shí)層面的可行性崔鳳軍、陳旭峰：《機(jī)構(gòu)改革背景下的文旅融合何以可能——基于五個(gè)維度的理論與現(xiàn)實(shí)分析》，《浙江學(xué)刊》，2020年第1期。。但由于最新一輪的文旅機(jī)構(gòu)改革全面完成的時(shí)間還不長(zhǎng)，從最新一輪政府機(jī)構(gòu)改革視角對(duì)文旅融合進(jìn)行研究的成果還不多。

二、文旅融合高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)構(gòu)改革動(dòng)力最新一輪的文旅機(jī)構(gòu)改革之后，文化和旅游部門堅(jiān)持“宜融則融、能融盡融”的發(fā)展思路，在職能融合、市場(chǎng)融合、服務(wù)融合、產(chǎn)業(yè)融合、交流融合等方面開(kāi)展了積極的探索，文旅融合高質(zhì)量發(fā)展展現(xiàn)出了強(qiáng)勁的內(nèi)在動(dòng)力。

（一） 機(jī)構(gòu)整合推動(dòng)文旅職能融合

最新一輪機(jī)構(gòu)改革是文旅部門機(jī)構(gòu)整合的過(guò)程。經(jīng)過(guò)一年多的努力，市、縣層面在形式上都完成了文化旅游部門的組建任務(wù)，按照新的“三定”方案，建立了職責(zé)相對(duì)明晰、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)合理的政府部門。此次文旅機(jī)構(gòu)改革表現(xiàn)出了兩個(gè)方面特征：一方面，從歷次機(jī)構(gòu)改革的時(shí)間維度來(lái)看，與過(guò)去機(jī)構(gòu)改革所不同的是，最新一輪的機(jī)構(gòu)改革是文化與旅游職能全部打亂、重新組合，實(shí)現(xiàn)了“你中有我、我中有你”的全新格局。另一方面，從機(jī)構(gòu)改革的層級(jí)維度來(lái)看，與省級(jí)以上機(jī)構(gòu)改革所不同的是，市、縣一級(jí)的機(jī)構(gòu)改革大都是文化、旅游、廣電、體育四個(gè)部門重新整合，職能更加廣泛?？梢哉f(shuō)，最新一輪的機(jī)構(gòu)改革通過(guò)機(jī)構(gòu)整合推動(dòng)了文旅發(fā)展職能的有機(jī)融合。

（二）資源整合推動(dòng)文旅市場(chǎng)融合

最新一輪機(jī)構(gòu)改革是文旅部門資源整合的過(guò)程。文化是旅游的靈魂，各地文旅部門通過(guò)充分挖掘、整理、提煉地方特色文化，有效融入到旅游目的地建設(shè)全過(guò)程，切實(shí)增強(qiáng)了旅游吸引力。例如，天臺(tái)縣充分發(fā)揮浙東唐詩(shī)之路目的地優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)浙東唐詩(shī)之路博物館、云端唐詩(shī)小鎮(zhèn)等建設(shè)，深入打造“唐詩(shī)之路”旅游目的地。仙居縣深入挖掘地方文化元素，以“永安溪詩(shī)路文化帶”為主線，串聯(lián)石頭禪院等古跡資源，打造浙東唐詩(shī)之路精華段。臺(tái)州大力推動(dòng)公共文化服務(wù)進(jìn)旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)，“大山大?！备窬终谛纬商厣?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。臨海東磯列島、玉環(huán)大鹿島被列入省“十大海島公園”，三門蛇蟠島以啟動(dòng)創(chuàng)國(guó)家5A級(jí)景區(qū)為抓手提升旅游品質(zhì)，椒江大陳島開(kāi)始創(chuàng)建國(guó)家4A級(jí)景區(qū)，溫嶺曙光—金沙灘創(chuàng)國(guó)家4A級(jí)景區(qū)通過(guò)省景觀質(zhì)量評(píng)估?？梢哉f(shuō)，最新一輪的機(jī)構(gòu)改革通過(guò)資源整合有效推動(dòng)了文旅市場(chǎng)的有機(jī)融合。

（三）節(jié)慶活動(dòng)整合推動(dòng)文旅服務(wù)融合

最新一輪機(jī)構(gòu)改革是文旅部門節(jié)慶活動(dòng)整合的過(guò)程。機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的是文化和旅游部門的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，傳統(tǒng)文化主題節(jié)日開(kāi)始彰顯旅游價(jià)值，節(jié)慶活動(dòng)插上了媒體的翅膀，旅游節(jié)慶強(qiáng)化了文化功能。例如臺(tái)州“博物館日”“自然和文化遺產(chǎn)日”等文化主題活動(dòng)疊加了旅游功能，開(kāi)展“全民運(yùn)動(dòng)惠”“環(huán)保自駕游臺(tái)州”“一封家書贊家鄉(xiāng)”等線上線下活動(dòng)，通過(guò)新浪網(wǎng)、同程網(wǎng)、19樓、浙江旅游官方微博等50多個(gè)新媒體、自媒體平臺(tái)上線啟動(dòng)及推廣傳播，200余家媒體平臺(tái)進(jìn)行了400余篇報(bào)道，閱讀人次超過(guò)1000萬(wàn)，宣傳資源總曝光量約4.3億次引自臺(tái)州市文旅部門的內(nèi)部報(bào)告。。中國(guó)（臺(tái)州）唐詩(shī)之路旅游節(jié)以文化為主題，推出以“一臺(tái)山水半唐詩(shī)”為主題的開(kāi)幕式晚會(huì)，向全國(guó)游客推出了李白天仙游、杜甫山海游、寒山子問(wèn)道游等10條研學(xué)旅游線路。2019年春節(jié)，臺(tái)州成功亮相《中國(guó)詩(shī)詞大賽》第四季，提升了浙東唐詩(shī)之路目的地品牌的影響力。文旅行業(yè)首次聯(lián)手參加第14屆中國(guó)文化產(chǎn)品交易博覽會(huì)和第11屆中國(guó)國(guó)際旅游商品博覽會(huì)，集中展示文旅特色產(chǎn)品和文藝交流活動(dòng)。機(jī)構(gòu)改革打通了文化和旅游部門多年來(lái)的“楚河漢界”，“大節(jié)大會(huì)”吹響了文旅融合發(fā)展的進(jìn)軍號(hào)?？梢哉f(shuō)，最新一輪的機(jī)構(gòu)改革通過(guò)活動(dòng)整合有效推動(dòng)了文旅服務(wù)的有機(jī)融合。

（四）項(xiàng)目整合推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)融合

最新一輪機(jī)構(gòu)改革是文旅部門項(xiàng)目整合的過(guò)程。機(jī)構(gòu)改革使得各地文旅部門在招商引資上實(shí)現(xiàn)了共同發(fā)力的愿景，“大招商大投資”夯實(shí)了文旅融合的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，取得了很好的效果。例如，臺(tái)州文旅部門共同策劃包裝文旅招商引資手冊(cè)，利用浙洽會(huì)、世界海島大會(huì)、臺(tái)州亞洲影視周、鄉(xiāng)村振興大會(huì)等平臺(tái)和載體，形成了合力抓招商的氛圍。臺(tái)州文旅綜合體、臺(tái)州灣海岸芳洲生態(tài)農(nóng)業(yè)園、天臺(tái)秀溪景群、天臺(tái)山大瀑布、神仙居濕地主題度假酒店等一批重點(diǎn)項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，新開(kāi)工后嶺花開(kāi)田園綜合體、南屏鄉(xiāng)黃茶文化園、歸宗禪古酒店等一批新業(yè)態(tài)民營(yíng)項(xiàng)目?？梢哉f(shuō)，最新一輪的機(jī)構(gòu)改革通過(guò)項(xiàng)目整合有效推動(dòng)了文旅產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合。

（五）內(nèi)容整合推動(dòng)文旅交流融合

最新一輪機(jī)構(gòu)改革是文旅部門內(nèi)容整合的過(guò)程。各地文旅部門在機(jī)構(gòu)改革之后探索出了一條以文促旅、以旅彰文的新路子，成為文旅融合發(fā)展的標(biāo)志。例如，“非遺”是文化中的經(jīng)典內(nèi)容，這些壓箱底的“老物件”，是發(fā)展旅游業(yè)的財(cái)富。2019年臺(tái)州公布了“第一批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展示體驗(yàn)點(diǎn)”名單，共有來(lái)自9個(gè)縣市區(qū)的9家申報(bào)單位獲得玻璃雕刻技藝、翻簧竹雕、戲劇服裝制作技藝、嶺根草編、溫嶺灰雕、魚(yú)面小吃制作技藝、易筋經(jīng)、仙居花燈、布袋木偶戲等體驗(yàn)點(diǎn)，并且在2019年6月6日開(kāi)園的臺(tái)州留仙里非遺文化園成功入駐，與廣大市民和游客見(jiàn)面，拉近了非遺與游客的距離，讓非遺走進(jìn)現(xiàn)代人生活，推動(dòng)了優(yōu)秀非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，深受非遺傳承人和群眾的歡迎。可以說(shuō)，最新一輪的機(jī)構(gòu)改革通過(guò)內(nèi)容整合有效推動(dòng)了文旅交流的有機(jī)融合。

三、阻礙文旅融合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在矛盾

最新一輪機(jī)構(gòu)改革對(duì)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展起到了非常大的作用，但是與此同時(shí)，從全國(guó)范圍市、縣層面來(lái)看，文化和旅游部門因?yàn)槔砟畈町?、運(yùn)行不暢、人才短板、布局相異等問(wèn)題的存在，對(duì)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展形成了很大的外在張力，迫切需要得到有效化解。

（一）理念差異導(dǎo)致“貌合神離”

文化和旅游兩個(gè)部門長(zhǎng)期以來(lái)因?yàn)槔砟畈町悾?jīng)常會(huì)出現(xiàn)相互“疏離”、相互“防備”甚至相互“詆毀”的現(xiàn)象。市縣機(jī)構(gòu)改革之后，兩個(gè)部門實(shí)現(xiàn)了形式上的“聯(lián)姻”，但“貌合神離”的狀態(tài)始終存在，這對(duì)文旅深度融合帶來(lái)了不小的阻力。例如博物館、非遺等文旅資源，完全可以建成雅俗共賞、主客共享的文旅產(chǎn)品，卻因?yàn)槲穆貌块T的價(jià)值觀差異導(dǎo)致大多數(shù)博物館“異化”為不可親、不可近、不可看的“死作”。博物館如果僅僅作為一個(gè)公益性文化設(shè)施來(lái)規(guī)劃建設(shè)，既缺乏震撼力的展示，吸引力嚴(yán)重不足，也缺乏必要的商業(yè)服務(wù)設(shè)施，難以推向旅游市場(chǎng)，無(wú)法被游客所接受。還有大量散落在民間的“非遺”文化，如果沒(méi)有旅游市場(chǎng)、旅游部門的拉動(dòng)、整合，難以點(diǎn)石成金。

（二）運(yùn)行不暢導(dǎo)致“各行其是”

機(jī)構(gòu)改革之后文旅部門體制創(chuàng)新的成效與新時(shí)代要求、社會(huì)期待相差還比較大。主要表現(xiàn)在：一是“兩張皮”現(xiàn)象突出。當(dāng)前體制運(yùn)行還處在磨合期，機(jī)構(gòu)、人員、職能的融合剛剛起步，文化和旅游部門依然是各做各的，有的工作處于“真空”“失管”的狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，有的市、縣文旅局的旅游工作依靠下屬機(jī)構(gòu)“旅游事業(yè)發(fā)展中心”來(lái)承擔(dān)，嚴(yán)重弱化了局機(jī)關(guān)的調(diào)控力。二是“兩頭管”矛盾顯現(xiàn)。按照上級(jí)要求，文旅部門作為歸口黨委宣傳系統(tǒng)管理的部門，由擔(dān)任宣傳部門負(fù)責(zé)人的黨委常委分管，但文旅機(jī)構(gòu)作為政府組成部門，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源、項(xiàng)目建設(shè)、行業(yè)管理、政務(wù)審批等行政工作都屬于政府職能，許多工作需要政府來(lái)協(xié)調(diào)落實(shí)。而政府負(fù)責(zé)人僅僅作為“聯(lián)系”領(lǐng)導(dǎo)，都可管又都不管的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有時(shí)候政府紀(jì)要都很難發(fā)得出來(lái)。省以上文旅部門因?yàn)橹灰袚?dān)相對(duì)“虛”的職能，矛盾不太突出，但市、縣一級(jí)則多是“實(shí)打?qū)崱钡墓ぷ?，“兩頭管、兩頭都不管”的問(wèn)題存在就使得市縣一級(jí)文旅部門處于非常尷尬的地位。三是“兩手空”問(wèn)題凸顯。機(jī)構(gòu)改革之前，原來(lái)的文化和旅游部門“各有一手”，各自的“拿手絕活”還是比較多的。機(jī)構(gòu)改革之后，由于各地統(tǒng)籌文旅發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、能力不足，有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，使得文旅部門“兩手空空”，沒(méi)有成功打造很好的“拳頭產(chǎn)品”。

（三）人才短板導(dǎo)致“有心無(wú)力”

文化和旅游兩大系統(tǒng)長(zhǎng)期隔離、各自為政，導(dǎo)致了文旅復(fù)合型人才的嚴(yán)重短缺。旅游系統(tǒng)有自身成熟的一套邏輯體系、知識(shí)體系、管理體系和人才培養(yǎng)體系，同樣文化系統(tǒng)也有自身成熟的一套邏輯體系、知識(shí)體系、管理體系和人才培養(yǎng)體系。從人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀看，一方面，我國(guó)的教育系統(tǒng)沒(méi)有建立文旅復(fù)合型人才的培養(yǎng)體系，另一方面，在實(shí)踐當(dāng)中文化和旅游兩個(gè)部門也很少有交集。因此，現(xiàn)有的人才培養(yǎng)體系很難培養(yǎng)出文旅復(fù)合型人才。同時(shí)，人才在大城市的集聚使得市、縣層面人才短板問(wèn)題更加突出。新一輪機(jī)構(gòu)改革使得文旅復(fù)合型人才短板問(wèn)題日益突出，使得文旅部門在文旅融合高質(zhì)量發(fā)展上“有心無(wú)力”。

（四）布局相異導(dǎo)致“舉棋不定”

文化和旅游不同的特性決定了兩者的布局存在很大差異。主要表現(xiàn)在：一是“動(dòng)”與“靜”的不同。旅游具有“流動(dòng)性”的特性，而文化作為一種沉淀，具有“靜態(tài)化”的特性。因此，文化和旅游布局的受眾對(duì)象有較大差異，文化的受眾對(duì)象更多表現(xiàn)為“靜”，旅游的受眾對(duì)象更多喜歡“動(dòng)”。二是“內(nèi)”與“外”的差異。文化的服務(wù)對(duì)象以對(duì)“內(nèi)”為主，主要服務(wù)于轄區(qū)居民，而旅游的服務(wù)對(duì)象以對(duì)“外”為主，希望能夠吸引更多的外來(lái)游客。因此，文化和旅游資源布局的服務(wù)對(duì)象有很大差異。三是“遠(yuǎn)”與“近”的張力。旅游是去“遠(yuǎn)方”，離家遠(yuǎn)行、追求“異地性”;而文化是在“家門口”，在就近的圖書館、博物館、電影院等消費(fèi)，追求“本地化”。因此，文化和旅游空間布局的區(qū)位存在較大差異，文化設(shè)施往往布局在人口聚居點(diǎn)，而旅游設(shè)施往往布局在遠(yuǎn)離客源市場(chǎng)的異地。文化和旅游在空間、人群、區(qū)位、資源擁有量、設(shè)施布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等方面的相異，使得文旅部門在發(fā)展的思路和重點(diǎn)上往往“舉棋不定”，這對(duì)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展形成了較大的內(nèi)生性沖擊。

四、文旅融合高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

文化和旅游的融合發(fā)展是一種內(nèi)在的必然要求。最新一輪機(jī)構(gòu)改革之后，文化和旅游部門問(wèn)題和短板的存在，亟需通過(guò)遵循文旅融合的客觀規(guī)律、夯實(shí)文旅融合的內(nèi)容支撐、優(yōu)化文旅融合的空間布局、強(qiáng)化文旅融合的要素保障等舉措來(lái)化解問(wèn)題和短板，不斷助推文旅融合高質(zhì)量發(fā)展。

（一）遵循文旅融合的客觀規(guī)律，做好前后結(jié)合文章

最新一輪機(jī)構(gòu)改革之后文旅融合的高質(zhì)量發(fā)展是不可能一蹴而就的，而是循序漸進(jìn)、分階段的。具體來(lái)說(shuō)包括三個(gè)階段：一是打造文旅結(jié)合體。第一階段就如同一對(duì)戀人從相識(shí)到走進(jìn)婚姻殿堂，是文化和旅游相互熟悉和磨合的過(guò)程。這一階段文化和旅游是一種“你是你、我是我”的關(guān)系，兩者的邊界劃分比較清楚，相互之間的隔閡也比較多，其狀態(tài)往往是“一加一小于二”;二是打造文旅聯(lián)合體。第二階段文化和旅游形成了一個(gè)合作團(tuán)隊(duì)，雙方的默契度和配合度都進(jìn)入了一個(gè)非常好的軌道。這一階段文化和旅游是一種“你中有我、我中有你”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了“一加一等于二”的效果;三是打造文旅共同體。第三階段是文旅融合的最高境界，是一種“我將無(wú)我”的狀態(tài)。這一階段文化和旅游是一種“你是我、我是你”的關(guān)系，已經(jīng)完全消除了原來(lái)文化和旅游之間存在的邊界和隔閡，實(shí)現(xiàn)了“一加一大于二”的效果。因此，文旅融合必須要遵循其客觀規(guī)律，做好前后結(jié)合的文章，從而能夠更順利地實(shí)現(xiàn)從文旅結(jié)合體到文旅聯(lián)合體再到文旅共同體的演變，更有效地推進(jìn)文旅融合的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）夯實(shí)文旅融合的內(nèi)容支撐，做好表里結(jié)合文章

文旅深度融合不僅是推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)、提升發(fā)展軟實(shí)力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重大舉措，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，更是深化供給側(cè)改革、滿足群眾消費(fèi)需求、提高人民生活質(zhì)量的重要途徑。為了更好實(shí)現(xiàn)文旅融合的高質(zhì)量發(fā)展，必須要夯實(shí)文旅融合的內(nèi)容支撐，做好表里結(jié)合文章，而不是做文旅融合的表面文章。具體包括以下六個(gè)方面：一是加快文旅理念融合。要想通過(guò)機(jī)構(gòu)整合推動(dòng)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)融合，思想理念和方法論層面的磨合首當(dāng)其沖。必須要切實(shí)從思想根子上打牢文化和旅游融合發(fā)展的基礎(chǔ)，樹(shù)立起“以文促旅、以旅彰文、和合共生”2019年全國(guó)文化和旅游廳局長(zhǎng)會(huì)議雒樹(shù)剛部長(zhǎng)的講話精神。的理念，推動(dòng)文化和旅游的深度融合、真正融合。二是加快文旅機(jī)構(gòu)融合。從機(jī)構(gòu)的“三定”方案上就要充分體現(xiàn)融合發(fā)展要求，打破文化和旅游行業(yè)邊界，設(shè)計(jì)好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，確保履職到位。積極向下延伸，賦予鎮(zhèn)級(jí)文化站以旅游宣傳推廣、咨詢、項(xiàng)目監(jiān)督等職責(zé)，在行政管理的末端實(shí)現(xiàn)整合。三是加快文旅隊(duì)伍融合。加快文化和旅游兩支隊(duì)伍的整合步伐，將“兩股繩”擰作“一股繩”，打造一支適應(yīng)新形勢(shì)下文旅融合高質(zhì)量發(fā)展需要的文旅隊(duì)伍。四是加快文旅政策融合。原來(lái)的文化和旅游部門各有一套完整的政策體系，最新一輪機(jī)構(gòu)改革之后，亟需對(duì)已有的文化和旅游政策體系進(jìn)行全面梳理，出臺(tái)更為完善、科學(xué)的文旅融合發(fā)展政策體系。要深化文化旅游領(lǐng)域“放管服”改革，深入推進(jìn)“最多跑一次”改革，釋放更多的政策、制度紅利。五是加快文旅項(xiàng)目融合?？蓪⑽幕?xiàng)目附加旅游功能，讓文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展相互疊加。把文化設(shè)施建設(shè)成旅游景點(diǎn)，把文化區(qū)塊建設(shè)成旅游景區(qū)。建設(shè)文旅產(chǎn)業(yè)基地、鄉(xiāng)村生活綜合體、產(chǎn)業(yè)園和特色產(chǎn)業(yè)集群等平臺(tái)建設(shè)。完善旅游集散網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以中心城市和重要景區(qū)為核心的集散地以及配套驛站、停車場(chǎng)、自駕車營(yíng)地等公共基礎(chǔ)服務(wù)體系，既為市民服務(wù)也為游客服務(wù)。六是加快文旅活動(dòng)融合。如在活動(dòng)開(kāi)展形式上，可將原屬于文化和旅游系統(tǒng)的文化博覽會(huì)、旅游博覽會(huì)等合并為文化旅游產(chǎn)品交易博覽會(huì)，讓傳統(tǒng)文化通過(guò)旅游表達(dá)、地方文化讓游客享受，實(shí)現(xiàn)主客共享、文旅相長(zhǎng)。

（三）優(yōu)化文旅融合的空間布局，做好點(diǎn)面結(jié)合文章

文旅融合要堅(jiān)持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，注重增強(qiáng)文旅融合的系統(tǒng)性、配套性、協(xié)調(diào)性。最新一輪機(jī)構(gòu)改革之后的文旅融合要優(yōu)化其空間布局，做好點(diǎn)面結(jié)合文章。具體來(lái)說(shuō)包括以下三個(gè)方面：一要科學(xué)分類劃分區(qū)塊。要按照“以文促旅、以旅彰文、和合共生”的理念，將不同區(qū)塊劃分為文旅融合的核心區(qū)、拓展區(qū)和輻射區(qū)，清晰構(gòu)建文旅融合的空間布局和規(guī)劃分區(qū)。二要打造文旅融合重點(diǎn)項(xiàng)目。要選擇幾大節(jié)點(diǎn)性區(qū)塊，支持一批創(chuàng)意性強(qiáng)、震撼力大的優(yōu)質(zhì)文旅項(xiàng)目，重點(diǎn)引入或培育幾家戰(zhàn)略性文旅企業(yè)，發(fā)揮其先鋒示范與引擎帶動(dòng)作用。三要串聯(lián)“盆景”成“風(fēng)景”。文旅融合要依托核心區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)串線、連線成面，有效發(fā)揮文旅融合的集聚和輻射功能，把文旅融合的“盆景”做成“風(fēng)景”，由此打造點(diǎn)狀密集、線狀延伸、面狀輻射的文旅融合示范區(qū)。

（四）強(qiáng)化文旅融合的要素保障，做好供需結(jié)合文章

為使最新一輪機(jī)構(gòu)改革更好推進(jìn)文旅融合的高質(zhì)量發(fā)展，必須要強(qiáng)化文旅融合相關(guān)要素的保障，做好供需結(jié)合文章。具體包括以下三個(gè)方面：一是文旅融合的機(jī)制保障。如通過(guò)定期召開(kāi)文化和旅游內(nèi)部會(huì)商會(huì)建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制;通過(guò)成立各個(gè)專項(xiàng)工作組建立工作推進(jìn)機(jī)制;通過(guò)吸引更多的具有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體投身文旅事業(yè)來(lái)建立激勵(lì)機(jī)制。二是文旅融合的資金保障。加大財(cái)政資金的直接支持力度;積極發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)和杠桿作用，建立文旅融合發(fā)展融資平臺(tái);建立專門的文旅融合發(fā)展基金;吸引更多的社會(huì)資本參與文旅事業(yè)發(fā)展。三是文旅融合的智力保障。加大文旅復(fù)合型專業(yè)人才培養(yǎng)力度;開(kāi)展文旅融合系列課題研究;成立文旅融合發(fā)展智庫(kù)機(jī)構(gòu);通過(guò)“借智借腦”的方式讓更多的專家為文旅融合發(fā)展建言獻(xiàn)策。因此，必須要在機(jī)制、資金、智力等方面為文旅融合發(fā)展提供強(qiáng)有力的要素保障，從而能夠更好推進(jìn)文旅融合的高質(zhì)量發(fā)展。

五、總結(jié)與討論

最新一輪機(jī)構(gòu)改革之后，各地文化和旅游部門在“宜融則融、能融盡融”思路指導(dǎo)下，表現(xiàn)出了非常強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力，在職能融合、市場(chǎng)融合、服務(wù)融合、產(chǎn)業(yè)融合、交流融合等方面取得了顯著成效，不斷助推文旅融合高質(zhì)量發(fā)展。但是與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，最新一輪機(jī)構(gòu)改革之后，文化和旅游部門因?yàn)槔砟畈町?、運(yùn)行不暢、人才短板、布局相異等原因，使得文化和旅游部門融合的過(guò)程也存在不少問(wèn)題，這對(duì)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展形成了很大的外在張力。因此，當(dāng)前亟需通過(guò)遵循文旅融合的客觀規(guī)律、夯實(shí)文旅融合的內(nèi)容支撐、優(yōu)化文旅融合的空間布局、強(qiáng)化文旅融合的要素保障等舉措來(lái)化解文旅融合中存在的問(wèn)題和短板，從而進(jìn)一步助推文旅融合高質(zhì)量發(fā)展。

黨的十九屆四中全會(huì)著重研究了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)指出要完善文化和旅游融合發(fā)展體制機(jī)制，這為文旅融合高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)一步明確了發(fā)展方向和發(fā)展道路。最新一輪的機(jī)構(gòu)改革對(duì)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展的影響是深遠(yuǎn)的，這種深遠(yuǎn)影響尤其體現(xiàn)在對(duì)文旅部門治理體系和治理能力現(xiàn)代化的影響上。如果說(shuō)完成文化和旅游部門組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，是一個(gè)“物理整合”過(guò)程，只是外在形式性的機(jī)構(gòu)改革。那么，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革真正實(shí)現(xiàn)文旅部門治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而不斷助推文旅融合高質(zhì)量發(fā)展，是一個(gè)“化學(xué)反應(yīng)”過(guò)程，才是真正內(nèi)在實(shí)質(zhì)性的機(jī)構(gòu)改革。因此，對(duì)于最新一輪文旅機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)，外在形式性整合的完成并不意味著文旅機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間的“化學(xué)反應(yīng)”過(guò)程，需要激發(fā)文旅機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)生動(dòng)力，不斷推進(jìn)文旅部門治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從而真正實(shí)現(xiàn)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展。

（責(zé)任編輯：林賽燕）