生態(tài)文明視野下自然保護(hù)地規(guī)劃的研究與思考

陳戰(zhàn)是

于 涵

孫 鐵

賈建中

1 背景

自2015年中央出臺(tái)《生態(tài)文明體制改革總體方案(2015)》以來，國(guó)家陸續(xù)頒布了《建立國(guó)家公園體制總體方案(2017)》和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(2019)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)等政策文件，這些文件都體現(xiàn)和說明了以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系是生態(tài)建設(shè)的核心載體，是踐行生態(tài)文明思想的重要區(qū)域[2-4]。

規(guī)劃作為一種技術(shù)手段，一般來說，是對(duì)各類空間資源進(jìn)行前瞻性、科學(xué)性的統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)和組織布局，其對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)與管理的重要性也是不言而喻的。因此，在《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中都明確了規(guī)劃的法定地位，也強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃是做好自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)工作的基礎(chǔ)和前提[5-6]。

當(dāng)前對(duì)自然保護(hù)地規(guī)劃的研究主要集中在自然保護(hù)地與國(guó)土空間規(guī)劃體系的關(guān)系和定位等方面，如趙智聰?shù)葟墓δ?、層次、次序?個(gè)方面討論國(guó)土空間規(guī)劃中自然保護(hù)地規(guī)劃的定位；余莉等提出我國(guó)自然保護(hù)地規(guī)劃體系架構(gòu)；吳亮等提出了我國(guó)自然保護(hù)地規(guī)劃體系融入五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃的路徑等。這些研究對(duì)自然保護(hù)地體系的構(gòu)建和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接都有較為現(xiàn)實(shí)的意義[7-10]。

然而面對(duì)具體的自然保護(hù)地(以下簡(jiǎn)稱“保護(hù)地”)，在生態(tài)文明的新時(shí)代，規(guī)劃研究的重點(diǎn)應(yīng)該是什么呢？如何編制一個(gè)既符合時(shí)代特點(diǎn)，又能解決現(xiàn)實(shí)問題的規(guī)劃呢？這些方面的研究近幾年來較少涉及，一方面由于業(yè)內(nèi)關(guān)注點(diǎn)主要集中在如何整合和優(yōu)化保護(hù)地的體系；另一方面是因?yàn)楫?dāng)前的保護(hù)地都有各自的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范或技術(shù)規(guī)程)，如自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家級(jí)森林公園總體規(guī)劃規(guī)范等。誠(chéng)然這些規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)十年來很好地指導(dǎo)了各類保護(hù)地的保護(hù)和管理，為各類保護(hù)地的保護(hù)與發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但隨著對(duì)保護(hù)地認(rèn)識(shí)的不斷加深，對(duì)各類保護(hù)地的特征及存在的問題和不足也有了更深的認(rèn)識(shí)，一些重要的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)在以往的保護(hù)地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中都較少或沒有涉及，如原住民的生存與發(fā)展；保護(hù)與利用的統(tǒng)籌等問題隨著時(shí)間的推移逐漸顯露出來。更為重要的是，作為踐行生態(tài)文明思想的重要區(qū)域，其規(guī)劃研究更應(yīng)以生態(tài)文明思想和理念為指引。因此，一方面，應(yīng)準(zhǔn)確把握生態(tài)文明思想的基本內(nèi)涵，要讀原著，悟原理；另一方面，保護(hù)地規(guī)劃的編制和研究，不僅應(yīng)該直面現(xiàn)狀特征和自身不足的問題導(dǎo)向，使規(guī)劃更符合實(shí)際，更具有可操作性，而且更應(yīng)該是基于生態(tài)文明戰(zhàn)略的目標(biāo)導(dǎo)向，使得保護(hù)地能真正成為生態(tài)文明建設(shè)的核心載體。

2 規(guī)劃研究的問題導(dǎo)向——我國(guó)保護(hù)地現(xiàn)狀特征和面臨的困難

中國(guó)地域遼闊，區(qū)域差異較大，不同保護(hù)地之間存在明顯的區(qū)域差異。即使是同一區(qū)域內(nèi)的同類保護(hù)地之間也存在個(gè)體差異。但在生態(tài)文明視野下，其所具有的共性特征及困難應(yīng)該是關(guān)注的重點(diǎn)。

2.1 自然資源富集、生態(tài)功能重要——保護(hù)的重要性和迫切性

中國(guó)是文明古國(guó)，早在先秦時(shí)期，就已經(jīng)關(guān)注自然資源保護(hù)的問題。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家對(duì)自然保護(hù)事業(yè)一直比較重視，經(jīng)過60多年的努力，我國(guó)已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類保護(hù)地，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其近30年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使得自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)，許多保護(hù)地內(nèi)自然資源遭到破壞甚至損毀，部分保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)功能有逐漸衰減的傾向。因此，如何科學(xué)有效地對(duì)保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)和管理，為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，顯得十分迫切和重要。

圖1 自然保護(hù)地生態(tài)敏感性分析(王笑時(shí)提供)

2.2 景觀優(yōu)美、大眾向往——選擇生態(tài)為民、科學(xué)利用的路徑

中國(guó)的保護(hù)地大多具有優(yōu)美的自然景觀，風(fēng)景名勝區(qū)自不必說，即使是自然保護(hù)區(qū)，抑或是地質(zhì)公園、森林公園，這些自然生態(tài)空間所具有的豐富多彩、各具特色的自然景觀，是最具魅力的自然空間，對(duì)大眾產(chǎn)生難以抗拒的吸引力。

同時(shí)，我國(guó)5 000年來所創(chuàng)造的燦爛文明，以及56個(gè)民族具有的文化特色、地方民俗等不僅歷史悠久、豐富多彩，而且也鑲嵌在保護(hù)地的山山水水之間。這使得我國(guó)保護(hù)地自古以來就承載著深厚的文化底蘊(yùn)，一直是民眾體驗(yàn)文化、追求精神信仰的場(chǎng)所。如大眾所熟知，我國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)鼎湖山自然保護(hù)區(qū)就有較為深厚的文化底蘊(yùn)，神農(nóng)架自然保護(hù)區(qū)的神農(nóng)傳說和故事為保護(hù)區(qū)增加了許多神秘的色彩，至于三山五岳等名山大川所蘊(yùn)含的人文歷史底蘊(yùn)之深厚就更不必細(xì)說了。事實(shí)上，當(dāng)前許多保護(hù)地自古以來就是民眾主要的戶外游憩場(chǎng)所和內(nèi)心向往之地。因此，如何發(fā)揮保護(hù)地生態(tài)為民的服務(wù)功能，如何選擇自然資源科學(xué)利用的路徑，對(duì)于中國(guó)的保護(hù)地來說具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.3 人口眾多、分布廣泛——應(yīng)正視原住民的生存與發(fā)展

我國(guó)當(dāng)前人口有14億之多，是美國(guó)人口的5倍多，且分布廣泛，我國(guó)保護(hù)地內(nèi)客觀存在眾多的原住民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)約有60萬人②；自然保護(hù)區(qū)內(nèi)約1 256萬人②；國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)約1 094萬人③。 單個(gè)保護(hù)地內(nèi)人口較多的如三江并流保護(hù)地有24萬余人；即使人口較少的三江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)也有16 621戶，約6.4萬人之多②。

如果對(duì)現(xiàn)狀保護(hù)地內(nèi)的人口不管不顧或管理松懈，就會(huì)造成部分保護(hù)地內(nèi)居民點(diǎn)建設(shè)過度，當(dāng)前一些居民點(diǎn)城鎮(zhèn)化、人工化傾向明顯，其生產(chǎn)和生活的垃圾和污水也造成了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染。如何對(duì)這些居民點(diǎn)社區(qū)進(jìn)行科學(xué)有效的管理？還有一些地處邊遠(yuǎn)區(qū)域的保護(hù)地，其內(nèi)部的居民點(diǎn)發(fā)展滯后，相對(duì)貧困，他們需要鄉(xiāng)村振興嗎？需要脫貧致富嗎？?jī)H僅依靠生態(tài)補(bǔ)償或者生態(tài)搬遷能夠解決這些困難嗎？這些現(xiàn)實(shí)的困難不但需要在政策制度層面統(tǒng)籌考慮，而且在各個(gè)保護(hù)地規(guī)劃中更應(yīng)該有針對(duì)性地具體研究和思考。

另外，我國(guó)保護(hù)地除上述較為普遍的共性特征外，還存在各類保護(hù)地交叉重疊、土地權(quán)屬復(fù)雜、涉及多元利益主體引起的多方關(guān)注等現(xiàn)實(shí)問題。其中關(guān)于各類保護(hù)地交叉重疊的現(xiàn)實(shí)，有望在近期的保護(hù)地整合優(yōu)化階段得到解決。而就保護(hù)地內(nèi)土地來說，許多保護(hù)地內(nèi)不僅包含耕地、建設(shè)用地、林地、礦區(qū)和未利用地等多種類型，而且各類土地的權(quán)屬較為復(fù)雜，所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等相互交織、相互分離等現(xiàn)象較為突出，這些都給保護(hù)管理帶來很大困難，也成為一個(gè)較為普遍的問題。

3 規(guī)劃研究的目標(biāo)導(dǎo)向——生態(tài)文明和生態(tài)文明思想

生態(tài)文明既是人類文明發(fā)展所追求的最高形態(tài)的理想境界，又是人類文明的生態(tài)變革、綠色創(chuàng)新與全面生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體實(shí)踐，是理想與現(xiàn)實(shí)有機(jī)統(tǒng)一的歷史生成過程。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，就必須要在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面建設(shè)中踐行生態(tài)文明的思想和理念[11]。

《指導(dǎo)意見》指出：“建立以國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措……”那么習(xí)近平生態(tài)文明思想的主要內(nèi)涵是什么呢？依據(jù)《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要》，簡(jiǎn)而言之，包括但不限于以下幾個(gè)方面：1)堅(jiān)持人與自然和諧共生，強(qiáng)調(diào)人與自然是人類社會(huì)最基本的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要把天地人統(tǒng)一起來，按照大自然規(guī)律活動(dòng)，取之有時(shí)，用之有度；2)綠水青山就是金山銀山，即“兩山理論”，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是矛盾對(duì)立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)是對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緣木求魚，而是要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展；3)“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”，強(qiáng)調(diào)要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道[1]。

圖2 自然保護(hù)地生物多樣性分析(鄧武功提供)

4 自然保護(hù)地規(guī)劃重點(diǎn)的研究和思考

在保護(hù)地規(guī)劃編制和研究過程中，如何踐行生態(tài)文明思想，讓保護(hù)地成為生態(tài)建設(shè)的核心載體？這是一個(gè)需要不斷研究、與時(shí)俱進(jìn)的過程，既要注重目標(biāo)結(jié)果的導(dǎo)向，又具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可操作性，就當(dāng)前來說，至少應(yīng)該注重加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的研究。

4.1 強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃方法，推進(jìn)山水林田湖草的系統(tǒng)保護(hù)

自麥克哈格的《設(shè)計(jì)結(jié)合自然》出版以來，“生態(tài)優(yōu)先”或“生態(tài)規(guī)劃”等理念常被提及和使用。那么在未來各類保護(hù)地規(guī)劃中，如何體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的理念，如何強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃方法來推進(jìn)山水林田湖草等各類自然資源的系統(tǒng)保護(hù)呢？

4.1.1 強(qiáng)化自然生態(tài)現(xiàn)狀的調(diào)查與分析

資源調(diào)查是保護(hù)地規(guī)劃的關(guān)鍵性基礎(chǔ)工作，在全面科學(xué)調(diào)查的過程中，選擇性應(yīng)用衛(wèi)星遙感、航空遙感、地面調(diào)查監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段，不僅需掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)和利用狀況，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)動(dòng)植物和生物多樣性的調(diào)查，并通過科學(xué)的生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)，確定保護(hù)地內(nèi)各區(qū)域的生態(tài)敏感性，使自然生態(tài)調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)成為規(guī)劃工作基礎(chǔ)和依據(jù)(圖1、2)。

在調(diào)查和監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，依據(jù)保護(hù)地的功能定位和資源特點(diǎn)，劃定保護(hù)分區(qū)范圍，明確保護(hù)目標(biāo)和措施。這些目標(biāo)和措施的制定要因時(shí)因地因境，要具有針對(duì)性和可操作性。要盡量避免現(xiàn)實(shí)中一些保護(hù)措施和策略落不了地的尷尬困境。如一些保護(hù)地明明有許多村莊居民點(diǎn)，且規(guī)劃期內(nèi)也難以遷出，在制定保護(hù)措施時(shí)卻想當(dāng)然地提出禁止人類活動(dòng)的要求，使得規(guī)劃中提出的保護(hù)措施形同虛設(shè)，沒有可操作性，也降低了規(guī)劃和保護(hù)制度的權(quán)威性。

4.1.3 注重自然資源和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等方面的研究

在規(guī)劃過程中，應(yīng)針對(duì)正在退化或遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，依據(jù)各自資源特點(diǎn)或退化和破壞程度，提出相應(yīng)具有可操作性的恢復(fù)、修復(fù)或重建的措施。強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)等方面的研究比重，避免保護(hù)地規(guī)劃僅是強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)性管控的規(guī)劃。

4.2 統(tǒng)籌保護(hù)與利用的關(guān)系，探索綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的途徑

“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的重要理念之一?！吨笇?dǎo)意見》也要求各類保護(hù)地要踐行綠水青山就是金山銀山的理念。因此自然保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該加強(qiáng)研究資源利用的模式和方法，探索綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的途徑。

4.2.1 生態(tài)旅游和科普教育

雖然為全社會(huì)提供科研、教育、體驗(yàn)和游憩等公共服務(wù)是各類保護(hù)地的功能之一，但由于不同類別的保護(hù)地的保護(hù)強(qiáng)度有所差異，實(shí)行的是差別化管控方式，所以規(guī)劃應(yīng)研究在保護(hù)地的哪些區(qū)域可以開展這些活動(dòng)，以及如何開展這些活動(dòng)，然后再研究可以開展哪些活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)為民、科學(xué)利用的目標(biāo)；緊接著規(guī)劃仍要研究確定游人容量與控制游人規(guī)模的方法和措施，明確游客總量“天花板”等定性和定量方面的內(nèi)容，既要統(tǒng)籌好保護(hù)與利用的關(guān)系，又要促進(jìn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化。

4.2.2 區(qū)域統(tǒng)籌，發(fā)展“門戶經(jīng)濟(jì)”

當(dāng)規(guī)劃研究確定生態(tài)游憩和科普教育等方面內(nèi)容后，規(guī)劃還應(yīng)站在區(qū)域統(tǒng)籌的高度，研究如何統(tǒng)籌“區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住”的空間布局形態(tài)，研究如何利用保護(hù)地外圍交通和服務(wù)等設(shè)施，發(fā)揮保護(hù)地周邊村鎮(zhèn)的支撐作用。通過發(fā)展門戶經(jīng)濟(jì)，既能為保護(hù)地內(nèi)開展的生態(tài)游憩和科普教育等活動(dòng)提供服務(wù)，又能帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展、協(xié)同發(fā)展。

4.2.3 必要的(基礎(chǔ))設(shè)施建設(shè)

紅琴見風(fēng)影各方面示弱，連性功能也幾乎沒有，便自高自大起來，覺得自己非常了不起，就連她有一副健全的生殖器似乎也成了驕傲的資本，嫁給他簡(jiǎn)直就是神賜，像他這樣的人，能夠娶到她這樣的仙子，那是他的造化。風(fēng)影視作世外桃源的地方，她一天也呆不住，她耐不住茶莊里的寂寞，有事沒事總喜歡往村子里跑，于她來說，回村子里就像趕集一樣，她的天性里喜歡熱鬧。她與風(fēng)影恰恰相反，不像他自造一個(gè)虛幻世界，沉迷其中不能自拔，她是哪里人多就往哪里鉆，軋鬧猛就會(huì)入迷，三天不見人，三天不找人神聊，她就會(huì)發(fā)瘋。

當(dāng)資源保護(hù)和利用的方式、區(qū)域統(tǒng)籌布局的形式等內(nèi)容確定后，規(guī)劃就需研究相應(yīng)且必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。具體來說，在宏觀的保護(hù)地規(guī)劃(總體規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃)中應(yīng)研究哪些基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)，然后在專題論證規(guī)劃中，進(jìn)一步研究這些基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的可行性，包括怎么建設(shè)、如何建設(shè)才能對(duì)自然生態(tài)的影響最小化。在中微觀層面的規(guī)劃(如詳細(xì)規(guī)劃)中應(yīng)研究如何落實(shí)總體規(guī)劃或上位規(guī)劃的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)管控要求，規(guī)劃確定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和數(shù)量及空間布局等(圖3)。

4.3 統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧共生

4.3.1 規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變

事實(shí)上，作為自然保護(hù)領(lǐng)域最重要的國(guó)際組織世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)，其對(duì)于保護(hù)地內(nèi)的原住民的態(tài)度是隨著時(shí)間一直在轉(zhuǎn)變的。從早期的“黃石模式”中將原住民遷出保護(hù)地的模式，到1994年《IUCN保護(hù)地管理導(dǎo)則》中提出將“賦予人類和自然同等重要的保護(hù)地位”，再到2003年“德班行動(dòng)計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)，消除貧困、利益共享。因此，我們?cè)诒Ｗo(hù)地規(guī)劃中是否也應(yīng)該借鑒IUCN相關(guān)的保護(hù)管理理念，轉(zhuǎn)變思路，在保護(hù)自然生態(tài)的同時(shí)保障原住民的利益，促進(jìn)社區(qū)參與和可持續(xù)發(fā)展？對(duì)于具有世界上人口最多的我國(guó)來說，答案應(yīng)該是肯定的。

4.3.2 規(guī)劃應(yīng)研究確定社區(qū)發(fā)展和管控的模式

對(duì)于內(nèi)部包含社區(qū)④的保護(hù)地來說，其規(guī)劃應(yīng)深入研究和分析各社區(qū)的現(xiàn)狀及對(duì)保護(hù)地的影響。規(guī)劃過程既要避免對(duì)社區(qū)采取忽視的態(tài)度(或者采取“開天窗”等形式將社區(qū)劃出保護(hù)地范圍，通常這也是不值得提倡的。因本文篇幅有限，在此不做過多贅述)，也要避免未做深入調(diào)查和研究就草率提出社區(qū)搬遷的要求，這2種情況都會(huì)造成保護(hù)管理中的極大困難。規(guī)劃中除了確定部分有必要搬遷(如人居環(huán)境條件很差、對(duì)生態(tài)環(huán)境影響極大)、也有條件搬遷(地方政府有充足的專項(xiàng)資金、居民有搬遷意愿等)的社區(qū)外，多數(shù)社區(qū)仍將較長(zhǎng)時(shí)期留在保護(hù)地內(nèi)。對(duì)于保留下來的這類社區(qū)，規(guī)劃應(yīng)以促進(jìn)人與自然和諧共生為目標(biāo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并通過控制引導(dǎo)等方式優(yōu)化完善它們的發(fā)展(圖4)。

4.3.3 規(guī)劃應(yīng)研究社區(qū)適合的生產(chǎn)方式

對(duì)于留在保護(hù)地內(nèi)的社區(qū)，規(guī)劃應(yīng)該重視和研究適合的生產(chǎn)方式。首先規(guī)劃應(yīng)列舉生產(chǎn)方式上的負(fù)面清單，引導(dǎo)居民堅(jiān)決摒棄損害生態(tài)保護(hù)的生產(chǎn)方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，這必然會(huì)影響乃至損害社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)利益；同時(shí)保護(hù)地的生態(tài)服務(wù)功能，受益的不僅僅是其內(nèi)部的社區(qū)居民，而是更大范圍的群體，從這兩方面來說，應(yīng)該給予社區(qū)居民必要的利益保障和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其次，規(guī)劃應(yīng)研究提出與自然環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式，鼓勵(lì)和扶持有利于生態(tài)或?qū)ι鷳B(tài)較低影響的生產(chǎn)方式。如漓江喀斯特保護(hù)地內(nèi)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)，就與當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和生態(tài)條件較為協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了人與自然和諧共生的美麗圖卷。另外，當(dāng)前的一些研究也發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和田間作物對(duì)于一些野生動(dòng)物如朱鹮、黑頸鶴等鳥類的遷徙和棲息非常有益。

4.3.4 規(guī)劃應(yīng)研究如何管控和優(yōu)化內(nèi)部社區(qū)的生活空間

對(duì)于留在保護(hù)地內(nèi)的社區(qū)，在編制保護(hù)地規(guī)劃中就要研究如何在保護(hù)自然環(huán)境的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌社區(qū)合理發(fā)展的訴求，管控和優(yōu)化社區(qū)生活空間的建設(shè)。一方面規(guī)劃(總體規(guī)劃層面)應(yīng)依據(jù)分區(qū)管控的原則和要求，研究明確社區(qū)建設(shè)用地規(guī)模、位置布局、建設(shè)高度等內(nèi)容，另一方面規(guī)劃(詳細(xì)規(guī)劃層面)中還應(yīng)對(duì)居民住宅(體量、形式、色彩及風(fēng)格等)提出詳細(xì)的控制原則和指導(dǎo)意見，為社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)管控提供依據(jù)(圖5)。

另外，對(duì)于土地類型多樣、權(quán)屬復(fù)雜的保護(hù)地，其規(guī)劃還需在對(duì)土地資源統(tǒng)一調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，與所在省(市、縣)域國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，重點(diǎn)研究各類土地及其所承載的各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，理清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)等權(quán)屬的邊界，為自然資源的整體保護(hù)和科學(xué)利用提供決策依據(jù)。

圖3 自然保護(hù)地內(nèi)(生態(tài)旅游)步行游覽道

圖4 四川大熊貓棲息地⑤社區(qū)居民點(diǎn)分布示意

圖5 自然保護(hù)地社區(qū)住宅風(fēng)貌控制與引導(dǎo)(梁莊、鄧鑫貴提供)

圖6 各類自然保護(hù)地的規(guī)劃重點(diǎn)

綜上，在生態(tài)文明視野下，在協(xié)調(diào)和銜接國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，自然保護(hù)地規(guī)劃研究的主要方向和內(nèi)容框架是基本類似的。當(dāng)然，按《指導(dǎo)意見》要求，各類自然保護(hù)地在生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度等方面有所不同，所以，各類自然保護(hù)地規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)，以及對(duì)保護(hù)管理的措施和要求會(huì)有所差異。如國(guó)家公園規(guī)劃應(yīng)以保護(hù)國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，突出自然資源的科學(xué)保護(hù)和合理利用，并注重對(duì)居民社區(qū)的調(diào)控和引導(dǎo)；自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃在其技術(shù)規(guī)程的基礎(chǔ)上，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部居民社區(qū)的調(diào)控與引導(dǎo)；風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃在其規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化對(duì)自然生態(tài)資源保護(hù)和修復(fù)的具體措施和項(xiàng)目的規(guī)劃；自然公園規(guī)劃則在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃管控和引導(dǎo)(圖6)。

5 結(jié)語

習(xí)近平總書記曾指出“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。這就需要我們不斷地提高保護(hù)地規(guī)劃編制的科學(xué)性。尤其在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的歷史大潮中，保護(hù)地的規(guī)劃編制不但要深入實(shí)際，正視現(xiàn)實(shí)，把握每個(gè)保護(hù)地的特點(diǎn)和難點(diǎn)，而且要以生態(tài)文明戰(zhàn)略為目標(biāo)導(dǎo)向，積極踐行生態(tài)文明思想和理念，因地制宜、精準(zhǔn)施策，破解各個(gè)矛盾和困難。既要強(qiáng)化對(duì)自然生態(tài)的保護(hù)，又要統(tǒng)籌好人與自然、保護(hù)與發(fā)展等關(guān)系，避免為“規(guī)劃”而規(guī)劃，以及“圖上畫畫，墻上掛掛”的窘境，使規(guī)劃既成為各個(gè)保護(hù)地工作的基礎(chǔ)和管理的依據(jù)，也成為生態(tài)文明建設(shè)的重要技術(shù)手段。

注：文中圖片除注明外，均由作者拍攝或繪制。

注釋：

① 因自然保護(hù)地體系的整合優(yōu)化等工作仍在開展過程中，因此本文中各類自然保護(hù)地(包括風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi))仍使用原名稱。

② 引自《第一屆國(guó)家公園論壇成果匯編》，2019。

③ 引自中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，2012。

④ 本文中社區(qū)主要指鄉(xiāng)村居民點(diǎn)。

⑤ 四川大熊貓棲息地(世界自然遺產(chǎn)地)由臥龍自然保護(hù)區(qū)等多個(gè)自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)組成。