以評估促進應急能力提升

文/高統(tǒng)彪 馬宗磊 蔡振 黃仕鑫

中國電力建設集團有限公司自2017年起，以應急能力評估為抓手，按照“建設—評估—改進—提高”的工作路徑，以企業(yè)自查評和第三方評估相結合的方式，全方位推進企業(yè)應急能力提升。通過3年努力，使得應急管理制度、應急組織體系和預案體系進一步完善，應急響應分級和應急處置流程進一步清晰，效果顯著。

隨著社會經濟的快速發(fā)展，企業(yè)生產經營面臨的災害日益增多，應急能力的提升十分迫切。中國電力建設集團有限公司（以下簡稱“中國電建”）自2017 年開始，圍繞應急能力建設持續(xù)發(fā)力，構建企業(yè)應急能力建設標準化評估指標體系，以應急能力評估為手段，建立評估模型，完善評估方法，以評估促建設、補短板、夯基礎、助提升，全方位提高企業(yè)安全應急能力。

總體思路

習近平總書記說：“我們必須把防風險擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有’，力爭不出現(xiàn)重大風險或在出現(xiàn)重大風險時扛得住、過得去?！敝袊娊☉蹦芰ㄔO評估指標體系的構建，嚴格落實習總書記的應急理念，堅持“預防為主、預防與應急相結合”的原則，從注重事后處置向事前預防的轉變，遵循“PDCA”（Plan 計劃、Do 執(zhí)行、Check 檢查、Action 處理）循環(huán)方法，按照“建設—評估—改進—提高”工作路徑，企業(yè)自查評和第三方評估相結合，以評估結果為主要參考指標，全面提高企業(yè)應急能力。

為此，中國電建確立了“集團指導驗收、企業(yè)組織開展、分級分類評估、持續(xù)改進提高”的工作機制，按照“試點先行、樣板引路”的思路，2017 年，從水利水電、勘測設計、裝備制造、火電施工4 個業(yè)務板塊中選擇4 家基礎條件較好的子企業(yè)為試點單位，正式啟動了應急能力建設與評估試點工作。

2018 年，認真總結試點工作經驗，不斷完善工作方法機制，在中國電建系統(tǒng)內全面開展電力應急能力建設與評估工作，完成39 家電力建設子企業(yè)的建設與評估工作。

2019 年，組織完成了12 家平臺、投資及專業(yè)業(yè)務板塊企業(yè)的建設評估，同時深化建設成果的固化與保持長效化。

標準化評估體系的建立

中國電建以DL/T 1921-2018《電力建設企業(yè)應急能力建設評估規(guī)范》為基礎，緊密結合板塊業(yè)務特點，組織編制并發(fā)布實施了市政、房建、港航、鐵路建設等專業(yè)公司的應急能力建設評估規(guī)范，建立健全了覆蓋全員、全過程、全方位的應急能力建設評估規(guī)范體系。同時，應急能力建設所覆蓋的突發(fā)事件類型，不僅包含生產安全在內的“事故災難”，而且擴大延伸到“自然災害、公共衛(wèi)生、社會安全”在內的突發(fā)事件，即實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的“小應急”到現(xiàn)代應急管理“大應急”的轉變。

評估體系以“一案三制”（“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制）為核心，包括評估指標和評估模型兩部分，如圖1 所示。評估指標包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建4 個方面，包含了法規(guī)制度、應急規(guī)劃與實施、應急組織體系等19 個二級指標的要求。

以評估指標為基礎，評估體系按照“以靜態(tài)評估為主，動態(tài)評估為輔，動態(tài)靜態(tài)評估相結合”的基本原則，進行評估模型構建和評估指標賦值。評估模型構建了靜態(tài)評估和動態(tài)評估兩種評估模式，并對評估的方式進行了規(guī)定。

圖1 電力建設企業(yè)應急能力建設評估體系圖

評估總分共計1 200 分。靜態(tài)評估總分1 000 分，其中一級評估指標中預防與應急準備標準分500分，監(jiān)測與預警標準分100 分，應急處置與救援標準分300 分，事后恢復與重建標準分100 分。動態(tài)評估總分200 分，其中訪談部分10 分，考問部分40 分，考試部分50 分，模擬演練100 分。

為保證結果的科學公正，中國電建委托第三方咨詢評估機構，對子企業(yè)應急能力建設進行評估。評估對象包括各子企業(yè)及其所承攬的工程項目，項目采取抽查方式，抽查個數(shù)應不少于2 個。

評估小組一般由4 ～5 名專家組成，每個項目的評估時間為2 ～3天。評估分為靜態(tài)評估和動態(tài)評估。評估時依據(jù)評分標準，對照建設內容、評估方法進行打分，然后逐級匯總，并形成實得分，換算成綜合得分。同一子企業(yè)不同部門或單位（項目部）出現(xiàn)同一問題不重復扣分，單項分扣完為止；訪談、考問、考試人數(shù)多于1 人時，取平均分。綜合得分＝(實得分/應得分)×100。實得分為靜態(tài)評估和動態(tài)評估實得分之和，應得分為靜態(tài)評估應得分和動態(tài)評估應得分之和。根據(jù)評估綜合得分分數(shù)，評估等級分為優(yōu)良、合格、不合格，綜合得分90 分以上為優(yōu)良，70 至90 分為合格，70 分以下為不合格。

評估單位根據(jù)評估情況撰寫評估報告，評估報告包括企業(yè)概況、靜態(tài)和動態(tài)評估指標的查證情況（評估過程中發(fā)現(xiàn)的優(yōu)勢和不足）、企業(yè)應急能力評價、評估結論、主要問題及整改要求等內容，重點說明企業(yè)應急能力建設存在的問題和不足，提出整改要求和建議。

建設與評價過程

準備啟動

2017 年，中國電建印發(fā)了《應急能力建設與評估實施方案》，確定了公司應急能力建設的工作目標和進度計劃。組織編制了綜合預案、專項預案和現(xiàn)場處置方案等三類5 個應急預案模塊及47 個應急預案范本，全面厘清了子企業(yè)突發(fā)事件分級標準、響應分級標準和響應程序。組織編制了《電力建設企業(yè)應急能力建設標準培訓教材》，舉辦了企業(yè)領導人員、安全管理人員和應急能力建設四期培訓班，培訓人員1 261 名。

工作部署

根據(jù)應急能力建設評估規(guī)范和自評整改情況，應急工作第一責任人在安委會、安全生產工作會上，對應急能力建設評估工作進行部署安排，全面開展應急能力建設。

全面建設

中國電建各職能部門按照應急能力建設方案的分工，從應急法律法規(guī)、應急管理制度、應急管理機構、應急預案體系、應急教育培訓、應急演練、應急保障體系、監(jiān)測預警等方面著手，開始完善應急能力建設的各項工作。各子企業(yè)、項目部也按照總體部署，制定了本單位的應急能力建設方案，開展應急能力建設。

自評驗收

按照評估規(guī)范，各子企業(yè)對應急能力建設情況進行內部自評驗收，編制自評報告，對發(fā)現(xiàn)的問題制訂整改措施，并積極整改。

預評估

圖2 應急能力建設評估驗收會

第三方評估機構組織專家對子企業(yè)的應急能力建設情況進行預評估，選取2 個以上項目部和總部機關對照標準進行靜態(tài)查評，并提出整改建議，預評估完成后，企業(yè)對照評估組專家提出的問題和建議，逐項完善了應急能力建設相關工作。評估驗收會議如圖2。

正式評估

第三方評估機構組織評估專家，對電力建設企業(yè)的應急能力建設開展現(xiàn)場評估工作，形成評估報告。

改進提升

依據(jù)評估結果，整改存在的問題和不足，全面完善應急管理各項工作。

效果分析

2017 以來，中國電建委托第三方機構，共計完成了27 家施工子企業(yè)、16 家勘測設計、12 家投資及專業(yè)業(yè)務板塊共計55 子企業(yè)的應急能力建設現(xiàn)場評估。46 家子企業(yè)評估結果為優(yōu)秀、9 家為合格，平均得分92.3 分。

總體來看，通過3 年來的建設評估工作開展，中國電建集團公司應急管理制度、應急組織體系和預案體系進一步完善，響應分級和應急處置流程進一步清晰，在應急責任落實、應急演練開展、應急宣傳教育、應急物資保障及應急救援聯(lián)動機制建設等方面，取得顯著提升，切實推動了企業(yè)應急管理主體責任落實，促進了企業(yè)應急管理工作規(guī)范化、標準化和科學化。

通過3 年多的建設及評估，中國電建系統(tǒng)應急管理工作得到極大提升。主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是應急意識發(fā)生根本性的轉變和提升。通過開展應急能力建設評估工作，極大地扭轉和提升了廣大員工的應急意識，從傳統(tǒng)的“事中救援”轉向了重在“事前防范”，更加突出“預防為主、預防與應急相結合”的指導思想。

二是應急預案體系進一步健全。自《生產經營單位應急預案編制導則》《生產安全事故應急預案管理辦法》等標準、規(guī)范性文件發(fā)布后，各子企業(yè)已基本建立了包括總體應急預案、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案的應急預案體系。

三是應急管理體制日漸完善。目前，各子企業(yè)已基本建立了應急管理機構，配備了相應的應急管理人員，明確工作職責，理順工作關系，初步形成了上下貫通的應急管理工作體制。

四是應急處置工作機制不斷健全。各子企業(yè)初步形成了企業(yè)內各部門及應急隊伍間的工作機制，形成了與外部協(xié)作單位間的溝通協(xié)調機制，企業(yè)應對突發(fā)事件的能力明顯提升。

五是應急管理制度建設逐步完善。各子企業(yè)基本建立了應急管理制度，并按制度要求開展了應急培訓、演練、應急物資準備等應急管理工作。

六是應急能力建設評估實戰(zhàn)效果明顯。3 年來，沒有因應急響應處置不到位造成的人員傷亡情況發(fā)生。在2018 年金沙江、雅魯藏布江堰塞湖等多次搶險救災應急處置中，企業(yè)響應及時、處置科學、應對得力，彰顯了應急能力建設的效果。

與此同時，評估較真實地反映了企業(yè)應急管理現(xiàn)狀，查找出了在應急預案管理、應急培訓、應急保障能力、應急預案模擬演練應急處置等方面存在的問題，進而為更有針對性地開展應急體系建設工作指明了方向，將指引中國電建集團下一步不斷實現(xiàn)應急資源的科學配置和有效利用，持續(xù)改進和提高應急能力，不斷提升企業(yè)應急能力水平。

（本文作者高統(tǒng)彪、馬宗磊，單位系中國電力建設股份有限公司；蔡振、黃仕鑫，單位系湖北安源安全環(huán)保科技有限公司）