試析部門預(yù)算管理改革新要求下基層預(yù)算工作

黃委水文局

引言

“內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、有力監(jiān)督、講求績效和公開透明”是現(xiàn)代預(yù)算制度的要素。黨的十九大報告中明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”，預(yù)算管理改革向更深層次推進，對基層預(yù)算單位的預(yù)算管理工作提出了更高的要求。

一、部門預(yù)算改革新要求

（1）推進全口徑預(yù)算管理，加強預(yù)算統(tǒng)籌力度。加強一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國資預(yù)算的統(tǒng)籌銜接工作，逐步推進“預(yù)算一個盤子、支出一個口子”，提高中期財政規(guī)劃的科學(xué)性，進一步完善跨年度預(yù)算平衡機制，強化各部門和單位對各類資源的統(tǒng)籌和存量資金管理。

（2）加快標準體系建設(shè)，明確重點支出預(yù)算安排的基本規(guī)范，健全基本支出標準體系框架，進一步規(guī)范項目支出文本、推進項目支出標準的制定工作，增強標準的科學(xué)性、規(guī)范性和可靠性。推進標準應(yīng)用與預(yù)算、資產(chǎn)等管理相融合。

（3）進一步強化部門預(yù)算約束，要求嚴格落實預(yù)算法，切實硬化預(yù)算約束，強化預(yù)算管理約束機制，加強跨年度預(yù)算平衡，增強支出規(guī)劃對年度預(yù)算的約束力。

（4）全面實施績效管理，績效管理覆蓋所有財政資金，提高績效目標申報水平，實現(xiàn)績效監(jiān)控和績效自評全覆蓋，推進績效成果應(yīng)用，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的激勵約束機制，推進績效信息公開。

（5）穩(wěn)妥推進預(yù)決算公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，保障公開信息可找可看可懂可監(jiān)督，進一步擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容。

二、基層預(yù)算單位預(yù)算管理工作面臨的挑戰(zhàn)及建議

（1）全口徑預(yù)算的編制，加大各類資金統(tǒng)籌力度。最新出臺的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱《條例》）明確要求“各部門預(yù)算應(yīng)當反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金?！痹谀壳安块T預(yù)算申報中，部分基層預(yù)算單位還存在重支出預(yù)算輕收入預(yù)算，對年度預(yù)算收入構(gòu)成、來源以及規(guī)模粗放預(yù)計的情況，存在漏報少報收入預(yù)算的問題。預(yù)算單位應(yīng)認真分析梳理單位收入來源，在收支預(yù)算平衡的基礎(chǔ)上合理統(tǒng)籌預(yù)計事業(yè)收入、其他收入，以及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金等收入，并按要求編報財政撥款收入，確保全口徑編制預(yù)算，避免出現(xiàn)漏編漏報預(yù)算收入事項的情況。

（2）落實部門中期規(guī)劃編制，建立有效管理機制。2015年財政部印發(fā)《關(guān)于推進中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》，對納入中央部門預(yù)算的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算撥款收支實行中期財政規(guī)劃管理，啟動編制中央部門三年滾動規(guī)劃。中期規(guī)劃工作要求預(yù)算單位必須轉(zhuǎn)變等靠要的思想，做到將預(yù)算支出規(guī)計計劃與單位職能和事業(yè)發(fā)展目標緊密結(jié)合，統(tǒng)籌安排單位全部預(yù)算資金，提高預(yù)算資金使用效益。在實際工作中，一是預(yù)算單位必須要建立有效的工作機制，業(yè)務(wù)部門充分發(fā)揮主體責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃業(yè)務(wù)，明確業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標準，參與開展項目審核、論證，組織制定績效目標和指標，并督促執(zhí)行落實，人事、資產(chǎn)等管理部門提供各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和政策依據(jù)，財務(wù)部門發(fā)揮牽頭和組織協(xié)調(diào)責(zé)任，統(tǒng)籌平衡，指導(dǎo)規(guī)范項目預(yù)算文本編制，及時組織項目評審論證、總結(jié)驗收和績效評價，通過各司其職，各負其責(zé)，建立科學(xué)合理的預(yù)算評審、監(jiān)管、績效管理等機制；二是提前考慮今后3～5年的發(fā)展目標、主要任務(wù)、重大政策，對本單位的各項業(yè)務(wù)發(fā)展需求早做謀劃，密切結(jié)合本單位中長期業(yè)發(fā)展規(guī)劃，增強中期規(guī)劃和年度預(yù)算的前瞻性和可持續(xù)性，由于目前預(yù)算編制為收支平衡預(yù)算，因此需要預(yù)算單位在編制預(yù)算時綜合考慮年度收入水平和支出需求之間的關(guān)系，按照輕重緩急的要求安排支出事項，合理合規(guī)籌劃預(yù)算支出內(nèi)容和結(jié)構(gòu)。

（3）夯實預(yù)算基礎(chǔ)工作，適應(yīng)財政標準化體系建設(shè)。財政部為全面貫徹落實黨的十九大精神，提出了要“進一步提高中央本級標準體系建設(shè)的規(guī)范性、合理性和實效性，逐步完善基本支出標準體系，切實推進項目支出標準體系建設(shè)……”的加快推進標準化體系建設(shè)的總體思路。一是在基本支出方面，財政部將重點完善基本支出標準體系建設(shè)，逐步將住房改革支出、社會保險繳費等全部事項納入標準體系建設(shè)范圍，分類研究明確財政保障政策，同時，作為基本支出標準化體系建設(shè)的保障，還要求加強對屬地中央單位預(yù)算監(jiān)管，各地財政監(jiān)管局業(yè)務(wù)全面嵌入中央部門預(yù)算審核鏈條，進一步摸清中央單位底數(shù)、夯實基礎(chǔ)。二是在項目支出管理方面，從項目文本和支出標準兩方面推進標準化建設(shè)，規(guī)范的項目文本事項同類項目預(yù)算可比較可分析，量化的支出標準，作為項目經(jīng)費申請、審核和安排的基本依據(jù)。從近幾年財政部標準化體系建設(shè)的有關(guān)工作和要求看，預(yù)算單位上報的人員信息、資產(chǎn)存量、項目三年規(guī)劃以及項目儲備文本等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、資料的質(zhì)量直接影響預(yù)算資金申請和落實。在實際工作中，預(yù)算單位要不斷夯實預(yù)算基礎(chǔ)工作，財務(wù)、人事、業(yè)務(wù)等部門要緊密配合，對機構(gòu)、人員、資產(chǎn)、工程、標準等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要認真梳理，做到不重不漏，全面準確，口徑一致；要認真研究社會保險制度、住房改革制度、公務(wù)用車制度等，既要用足標準，又要弄清界限，保證支出的合法合規(guī)性。重視項目文本質(zhì)量，加強項目前期的政策研究，充實項目立項論證，細化項目內(nèi)容和指標，合理測算支出經(jīng)費，逐步實現(xiàn)編制內(nèi)容模版化、支出范圍清單化、單項支出標準化，用好現(xiàn)有定額標準。

（4）樹立預(yù)算“硬約束”地位，規(guī)范單位預(yù)算管理。財政部在中央部門預(yù)算改革中進一步強化部門預(yù)算約束，要求嚴格執(zhí)行人大批準的預(yù)算，堅持先有預(yù)算后有支出。作為預(yù)算單位在實際工作中，一是改變過去經(jīng)費分配預(yù)留機動經(jīng)費，年中預(yù)算頻繁調(diào)整的做法，在“二上二下”預(yù)算申報時就將預(yù)算全部批復(fù)到基層單位和具體項目，為各單位各部門嚴格預(yù)算執(zhí)行創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，二是根據(jù)財政部嚴控追加預(yù)算的要求，新政策年中追加經(jīng)費的要求和難度增加，以優(yōu)先調(diào)整部門當年支出結(jié)構(gòu)為原則，這就要求預(yù)算單位要及時收集有關(guān)涉及預(yù)算資金申請的政策，提前做好相關(guān)經(jīng)費測算，按照財政部規(guī)定時點進行經(jīng)費申請，避免出現(xiàn)因政策收集和經(jīng)費測算時間延誤，造成經(jīng)費落實滯后或遺漏。三是加強預(yù)算執(zhí)行管理，保證支出預(yù)算執(zhí)行進度。預(yù)算單位要對預(yù)算執(zhí)行進度進行定期跟蹤，建立健全預(yù)算執(zhí)行進度考核機制，按月、旬通報支付進度，并與下年度經(jīng)費安排和年中部門工作考核掛鉤，督促各單位各部門預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，加快預(yù)算執(zhí)行進度。同時，嚴格結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，加快結(jié)轉(zhuǎn)資金的支付進度，及時預(yù)計自己結(jié)余情況，強化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金與預(yù)算編制相銜接。四是全方面強化預(yù)算硬約束，不僅要做好預(yù)算資金的整體支付進度管理，還要加強資金使用管理、明確各項目支出范圍、嚴控支出標準、嚴控“三公經(jīng)費”支出、嚴格會計報銷程序，嚴格政府采購、新增資產(chǎn)等預(yù)算執(zhí)行。正確劃分預(yù)算收支內(nèi)容，是預(yù)算管理各項工作正常有效開展的基礎(chǔ)。

（5）深化績效預(yù)算理念，將績效管理融入預(yù)算管理和日常業(yè)務(wù)管理中。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障?！痹趯嶋H工作中，部分預(yù)算單位依然存在績效理念尚未牢固樹立，重投入輕管理、重支出輕績效的情況，績效評價未按規(guī)定范圍和時間開展，績效評價工作流于形式，也有預(yù)算單位因不重視績效指標申報或因績效評價結(jié)果差而經(jīng)費核減或取消的情況。作為預(yù)算單位，在績效評價工作中要樹立績效管理理念，將績效管理貫穿預(yù)算管理的每個環(huán)節(jié)；做實績效目標申報，科學(xué)、規(guī)范、合理申報績效目標，與預(yù)算同步申報，嚴格績效目標審查審批；重視年中績效監(jiān)控，對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度進行“雙監(jiān)控”，對出現(xiàn)績效目標執(zhí)行出現(xiàn)偏差或無法完成的情況，進行及時糾偏、整改或項目經(jīng)費核減；做好年度績效自評和重點項目績效評價，認真梳理填報預(yù)算資金產(chǎn)出、效益以及滿意度等指標完成情況，分析績效目標完成組織管理、內(nèi)容實施以及目標效益完成情況，及時收集整理各績效完成證明材料，保證績效評價結(jié)果真實有效，切實發(fā)揮和體現(xiàn)預(yù)算資金的使用效益。

（6）按規(guī)定做好預(yù)算公開工作，主動接受社會監(jiān)督。最新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》規(guī)定“各部門所屬單位的預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當在部門批復(fù)后20日內(nèi)由單位向社會公開。單位預(yù)算、決算應(yīng)當公開基本支出和項目支出。單位預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當公開到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當公開到款?！边@就意味著國家對部門預(yù)算公開的力度進一步加大，這對基層預(yù)算單位是一個新的挑戰(zhàn)，全面考驗單位預(yù)算管理工作，基層預(yù)算單位務(wù)必要盡快建立和完善預(yù)算管理機制、夯實預(yù)算基礎(chǔ)工作、統(tǒng)籌中期規(guī)劃編制、提高預(yù)算編制質(zhì)量、嚴格預(yù)算執(zhí)行、重視績效管理以及加強經(jīng)費監(jiān)督檢查等工作。

結(jié)語

要貫徹落實好黨的十九大關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”的要求，預(yù)算單位必須要及時轉(zhuǎn)變舊的預(yù)算管理理念，進一步提升預(yù)算管理的全面性、規(guī)范性和透明度，增強預(yù)算硬約束，有效發(fā)揮預(yù)算資金的效益。