區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)聚焦“窮堵老”（觀察家）

張可云

國(guó)家不平衡不充分的發(fā)展在空間上體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展不平衡不充分，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意義不言而喻。發(fā)展不充分的區(qū)域有三類(lèi)，可概括為“窮堵老”。“窮”是落后區(qū)域的典型病癥，“堵”是膨脹區(qū)域（即患有城市病的區(qū)域）的通病，“老”是蕭條區(qū)域（即老工業(yè)基地）的突出問(wèn)題?！案F堵老”是區(qū)域發(fā)展不平衡的關(guān)鍵所在。若不聚焦這三類(lèi)小空間尺度，則難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

“窮”的區(qū)域主要分布在西部地區(qū)，在其他板塊也不同程度存在。2011年底中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》確定的14個(gè)連片特困地區(qū)基本覆蓋了全國(guó)絕大部分貧困地區(qū)，涉及西部、中部與東北地區(qū)。此外，東部的諸如環(huán)京津貧困帶等也是窮地區(qū)。2020年如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)后，這些地區(qū)依然需要扶持。

“堵”區(qū)域主要分布在東部地區(qū)，同樣在其他板塊的大中城市也有不同程度的存在。北上廣深是堵最突出的城市，疏解非核心功能是其吐故納新的主要手段之一。

“老”區(qū)域主要分布在東北地區(qū)，但東中西部地區(qū)也存在老工業(yè)基地。2013年3月18日發(fā)布的《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013-2022）》劃定的老工業(yè)基地包括95個(gè)地級(jí)老工業(yè)城市和25個(gè)直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市的市轄區(qū)。這120個(gè)老工業(yè)基地遍布四大板塊，而且根據(jù)區(qū)域生命周期規(guī)律，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推移未來(lái)老區(qū)域還會(huì)增多。

上述區(qū)域發(fā)展不充分是全國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的根本原因，導(dǎo)致區(qū)域差距持續(xù)存在。從不同空間尺度考察，差距都十分突出。在四大板塊層次，東中西與東北地區(qū)間的發(fā)展差距依然明顯，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)一半以上的格局至今沒(méi)有變化。1935年識(shí)別出的胡煥庸線（“璦琿—騰沖”一線，即今天的“黑河—騰沖”一線）所揭示的東西差距至今沒(méi)有改變，而且南北差距也日漸凸顯。值得特別注意的是，東北地區(qū)占比下滑幅度很大。東北地區(qū)GDP占全國(guó)的比重2000年為9.90%，2019年下降為5.10%。在省域?qū)哟?，省際差距持續(xù)存在。中國(guó)的區(qū)域最大差率（即最高省份與最低省份的人均GDP之比）在2000年為10.75倍，2014年降至最低，為3.98倍。近幾年來(lái)這一指標(biāo)有所反彈，2019年升至4.98倍。在城市群與城市層次，城市群間、城市間發(fā)展差距十分明顯。改革開(kāi)放初期以來(lái)，珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲與京津冀在全國(guó)的龍頭地位不斷鞏固，這三個(gè)地區(qū)的城市群與西部的成渝城市群組成的菱形地區(qū)構(gòu)成中國(guó)的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域，2019年17座萬(wàn)億城市全部分布在這一區(qū)域。東北地區(qū)與胡煥庸線以西地區(qū)沒(méi)有一座萬(wàn)億城市，城市集聚不足使得城市群要么發(fā)育不全，要么還未成型。

2018年9月20日通過(guò)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展三大目標(biāo)，即基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。要實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)，小空間尺度的精準(zhǔn)施策是區(qū)域治理體系現(xiàn)代化繞不過(guò)的改革，“窮堵老”是難點(diǎn)與突破口。區(qū)域協(xié)調(diào)是政府區(qū)域治理職能，“十四五”時(shí)期支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域政策聚焦“窮堵老”，需要突出如下重點(diǎn)。

第一，要聚焦小空間尺度的區(qū)域劃分。明確不同大小空間尺度的區(qū)域體系是完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)的基本要求。除了四大板塊、重大區(qū)域、城市群與都市圈的劃分外，還需要小空間尺度的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問(wèn)題區(qū)域?！案F堵老”往往存在于小尺度空間中，識(shí)別問(wèn)題區(qū)域不宜使用尺度過(guò)大的四大板塊。

第二，要聚焦“窮堵老”政策的完善。要完善落后區(qū)域、膨脹區(qū)域與蕭條區(qū)域（老工業(yè)基地）政策并規(guī)范區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃的制定、實(shí)施、監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制。

第三，要聚焦區(qū)域治理法制化。完善的區(qū)域治理體系包括“四管”，即誰(shuí)管、管誰(shuí)、咋管與管效。這四個(gè)方面均需要法制化。區(qū)域政策涉及重大利益的空間轉(zhuǎn)移，必須要明確利益轉(zhuǎn)移的程序與責(zé)任追究制度。

一個(gè)真正的強(qiáng)國(guó)必然是區(qū)域發(fā)展平衡且各地區(qū)得到充分發(fā)展的國(guó)家。中國(guó)正在逐步走近世界舞臺(tái)中央，正在倡導(dǎo)“構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體”。國(guó)家內(nèi)不同區(qū)域構(gòu)成一個(gè)利益共同體無(wú)疑是人類(lèi)命運(yùn)共同體形成的基礎(chǔ)。在均衡區(qū)域發(fā)展與促進(jìn)問(wèn)題區(qū)域充分發(fā)展的過(guò)程中，區(qū)域政策的作用十分重要?！笆奈濉睍r(shí)期聚焦小空間尺度的“窮堵老”，才能奏響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新樂(lè)章。▲

（作者是中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授、中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心主任）