農(nóng)業(yè)灌溉用水管理體制研究

石 斌

甘肅省自然資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000

在社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展下，有限的水資源和人們用水需求的無限性之間產(chǎn)生了較大的矛盾沖突。農(nóng)業(yè)用水是我國(guó)用水大戶，農(nóng)業(yè)灌溉用水量占據(jù)我國(guó)總體用水量的八成以上。想要解決水資源應(yīng)用緊缺問題需要采取有效措施合理開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)灌溉用水。受以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)業(yè)灌溉用水管理機(jī)制在管理模式、管理內(nèi)容、管理方法層面存在一些弊端，這些弊端的存在制約了我國(guó)灌溉事業(yè)的深化發(fā)展。針對(duì)這個(gè)問題文章結(jié)合實(shí)際就如何優(yōu)化和完善農(nóng)業(yè)灌溉用水管理體制進(jìn)行探究。

一、農(nóng)業(yè)灌溉用水管理基本理論

（一）產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論是研究產(chǎn)權(quán)界定的核心，在產(chǎn)權(quán)失靈的影響下會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。水資源管理中的產(chǎn)權(quán)是水權(quán)。水權(quán)是指以水務(wù)權(quán)和取水權(quán)為基礎(chǔ)的，對(duì)和水資源開發(fā)利用相關(guān)權(quán)利的總結(jié)。水資源的所有權(quán)是指水資源屬于國(guó)家所有，水資源的使用權(quán)是指水資源使用者在國(guó)家法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)所使用水資源占用、使用和收益依法處分的權(quán)利。水權(quán)交易的本質(zhì)是水資源使用權(quán)的全部或者部分轉(zhuǎn)讓[1]。

（二）交易費(fèi)用理論

交易費(fèi)用也被稱作是交易成本。交易費(fèi)用理論的踐行能夠充分、合理評(píng)估當(dāng)前我國(guó)水資源利用情況，為提升水資源利用率提供重要參考支持。當(dāng)前我國(guó)所實(shí)施的灌溉管理制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完成的，在不能和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的情況下降低了交易成本費(fèi)用和水資源管理效率，表現(xiàn)為水管部門作為政府管理代理人，在缺乏水利工程投資形成資產(chǎn)所有權(quán)和受益權(quán)的情況下降低了水資源灌溉服務(wù)質(zhì)量。針對(duì)水資源管理效率低下的問題需要深入進(jìn)行灌溉管理制度改革，進(jìn)而確保水資源有償、有序的利用。

二、農(nóng)業(yè)灌溉用水管理體制存在的問題

（一）重視建設(shè)，輕視管理

從1998年洪水事件之后水利部門將改造大型水利工程灌溉區(qū)作為農(nóng)村水利工作開展的重點(diǎn)內(nèi)容，即提出要加大力度抓好大型灌溉區(qū)域管理工作，結(jié)合實(shí)時(shí)性的農(nóng)業(yè)用水需求調(diào)節(jié)灌溉用水管理機(jī)制，進(jìn)而提升水資源的綜合利用率。但是從當(dāng)期農(nóng)業(yè)灌溉用水發(fā)展實(shí)際情況來看，一些灌溉區(qū)域用水忽視了管理，所提出的整改內(nèi)容流于形式，無法在真正意義上解決農(nóng)業(yè)灌溉用水管理問題[2]。

（二）產(chǎn)權(quán)制度改革不完善，管理責(zé)任不明確

在傳統(tǒng)的制度約束下水資源的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)劃分不清晰，雖然水資源歸屬國(guó)家所有，政府、集體和農(nóng)民在土地使用上都具備一定的權(quán)利，但是水資源的資產(chǎn)歸屬劃分問題不明確。灌溉管理的客體是具備公共屬性的農(nóng)業(yè)用水及其附屬載體（灌溉設(shè)施），灌溉管理主體是水管單位，而在具體管理工作中水管單位不具備經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、收益權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，最終使得農(nóng)業(yè)灌溉用水管理機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，灌溉用水管理效果不理想。

（三）政府部門所消耗的管理成本較高，財(cái)政負(fù)擔(dān)大

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中為了能夠更好的確保糧食安全，國(guó)家開始采取多種措施來鞏固和提升糧食綜合生產(chǎn)能力，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了充足的設(shè)施設(shè)備。雖然國(guó)家為農(nóng)業(yè)灌溉用水管理提供了上億資金的支持，但是在政府部門管理不科學(xué)的情況下使得農(nóng)業(yè)灌溉用水管理總消耗超出了預(yù)計(jì)的數(shù)值，無限制的農(nóng)業(yè)灌溉用水消耗使國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)加大。

三、農(nóng)業(yè)灌溉用水管理體制優(yōu)化對(duì)策

（一）促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉行政管理改革

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善下農(nóng)業(yè)灌溉管理也開始朝著多元化的方向發(fā)展，不同灌溉規(guī)模的農(nóng)業(yè)工程所選擇的灌溉形式不同。在實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉管理的過程中需要明確各方的工作責(zé)任，嚴(yán)格劃分為灌溉區(qū)域、農(nóng)業(yè)地區(qū)灌溉承包人、農(nóng)戶三者之間的關(guān)系，科學(xué)劃分各方的工作職能和工作責(zé)任，從而更好地解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域發(fā)展存在的問題[3]。

（二）深化水權(quán)管理改革

第一，明確水資源管理產(chǎn)權(quán)。明確產(chǎn)權(quán)主要是指在明確權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)水資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離。我國(guó)水資源使用隸屬于國(guó)家層面的管理工作，在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃管控的基礎(chǔ)上可以根據(jù)各個(gè)領(lǐng)域用水方式的不同來科學(xué)界定水資源的使用產(chǎn)權(quán)，充分協(xié)調(diào)各部門用水戶之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升水資源的共享率和重復(fù)利用率。第二，完善水價(jià)征收管理機(jī)制。在水資源使用消耗的過程中根據(jù)水權(quán)基本理論要求，水資源使用的行為主體需要定期向國(guó)家繳納一定的費(fèi)用來獲取稀缺水資源。但是現(xiàn)有的水價(jià)無法反映用水成本，不利于水市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。為此，需要有關(guān)人員進(jìn)一步完善水價(jià)征收管理機(jī)制，實(shí)施差別定價(jià)。

1.擴(kuò)大定價(jià)主體，將政府管制與市場(chǎng)運(yùn)行相結(jié)合。自來水公司在了解各個(gè)用水政策的基礎(chǔ)上和政府部門協(xié)商制定水價(jià)。

2.完善聽證制度。公開水務(wù)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，幫助市民更好的理解水價(jià)定調(diào)。

3.調(diào)整水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)省發(fā)展資本。在農(nóng)田水利工程發(fā)展建設(shè)的過程中需要采取適合的措施降低我國(guó)部分地區(qū)階梯水價(jià)中第一階梯最高限定值，提升水價(jià)水平。同時(shí)，確保水價(jià)的保本回收，在考慮下年度預(yù)算的情況下制定水價(jià)。

（三）加快角色轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變政府職能

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響當(dāng)前我國(guó)灌溉管理體制存在職能交叉、政企工作不分的現(xiàn)象。針對(duì)這個(gè)問題在深化水資源管理體制改革的過程中各級(jí)政府部門需要明確各自的工作責(zé)任，將灌溉用水改革工作立足實(shí)際，做好一系列宏觀調(diào)控工作。在水價(jià)改革工作中需要為政企事業(yè)單位留足空間，進(jìn)而更好的發(fā)揮其工作能動(dòng)性做好本職工作。

（四）打造用戶參與灌溉管理的民主管理機(jī)制

從1995年發(fā)展至今社會(huì)范圍內(nèi)打造了多個(gè)用水試點(diǎn)，并在積極推進(jìn)用水試點(diǎn)的過程中取得了良好的成績(jī)，各個(gè)用戶充分參與到了農(nóng)業(yè)灌溉用水管理中。在農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的深化發(fā)展背景下人們開始加大對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉水利用的重視，而打造高效率的民主管理機(jī)制能夠提升農(nóng)業(yè)灌溉水資源利用效率。為了能夠更好的促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理工作深化發(fā)展，需要為農(nóng)業(yè)灌溉用水管理提供與之相關(guān)配套設(shè)施的支持，在真正意義上解決水資源利用問題。

（五）打造完善、穩(wěn)定的水利投入機(jī)制

近幾年，在社會(huì)范圍內(nèi)掀起了農(nóng)業(yè)灌溉用水管理熱潮，怎樣為農(nóng)業(yè)灌溉用水管理提供充足的資金成為有關(guān)人員需要思考和解決的問題。另外，在充足資金的支持下還需要引導(dǎo)社會(huì)各界廣泛參與到農(nóng)業(yè)灌溉水綜合利用工作中，通過打造持續(xù)有效、安全穩(wěn)定的水利投入管理機(jī)制能夠取得良好的節(jié)水效果。在打造水利投入管理機(jī)制的過程中還需要調(diào)動(dòng)一切積極因素來增強(qiáng)水利投入機(jī)制的安全性和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)用水投入機(jī)制的多元化發(fā)展。

綜上所述，本文在闡述產(chǎn)權(quán)理論、公共產(chǎn)品、交易理論對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉管理體制深刻影響的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)范圍內(nèi)的水權(quán)、水價(jià)改革發(fā)展實(shí)際情況提出一種適合我國(guó)發(fā)展的自主灌溉區(qū)管理模式，旨在能夠更好的促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉管理改革深化發(fā)展，增強(qiáng)人們自主參與到農(nóng)業(yè)灌溉管理工作的積極性，并通過一系列機(jī)制、設(shè)施的保障支持來更好的促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)用水灌溉管理發(fā)展，提升水資源綜合利用率。