“摘帽”后的貧困問題與解決之策

劉守英 顏嘉楠

(中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

到2019年底，中國利用獨(dú)特的體制力量實現(xiàn)了780個貧困縣“摘帽”，(1)張志銀.國新辦就掛牌督戰(zhàn)工作成果情況舉行發(fā)布會[EB/OL].(2020-08-10). http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/8/10/art_624_182688.html.堪稱人類史上偉大的減貧奇跡。但是，致貧的原因非常復(fù)雜和多元，減貧也必然是一個長期、艱巨的過程。中國改革開放以來的減貧績效，取決于體制改革釋放的經(jīng)濟(jì)活力、區(qū)域性開發(fā)項目創(chuàng)造的機(jī)會與能力提升，以及黨的十八大以來的精準(zhǔn)扶貧殲滅戰(zhàn)。“摘帽”以后的貧困表現(xiàn)與前三個階段相比不同，解決貧困問題的方式也需要創(chuàng)新。

一、 中國式扶貧與減貧績效

中國改革開放以來的扶貧一般被分為三個階段。第一階段是通過制度變革與權(quán)利開放使一些農(nóng)民擺脫土地束縛的制度減貧。改革開放之前，中國鄉(xiāng)村處于普遍性貧困狀態(tài)，主要原因是，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民不得不進(jìn)行集體勞作、鄉(xiāng)村的農(nóng)產(chǎn)品必須以“剪刀差”方式提供給城市，從而服務(wù)于國家工業(yè)化。改革開放后兩方面的權(quán)利開放，推動農(nóng)民投身商品經(jīng)濟(jì)大潮，通過改變自身要素稟賦及抓住發(fā)展機(jī)遇改善生存狀況： 一是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村體制改革賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，提供了更大的剩余權(quán)激勵，農(nóng)副產(chǎn)品市場化改革則使農(nóng)民從放松價格管制當(dāng)中受益；二是鄉(xiāng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)大門拱開，20世紀(jì)80年代后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村勞動力的主要吸納主體，20世紀(jì)90年代起，城市成為農(nóng)村勞動力的主要流入場，提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，間接減少了農(nóng)村貧困。以當(dāng)時較低水平的生存標(biāo)準(zhǔn)(2)當(dāng)時的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，指按1984年價格確定的每人每年200元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 1.衡量，農(nóng)村貧困人口從1978年末的2.5億人減少到1985年末的1.25億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年末的30.7%下降到1985年末的14.8%。1986—1990年，農(nóng)民凈增收入的一半以上來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，(3)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒編輯委員會.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒1991[M].北京： 農(nóng)業(yè)出版社,1991： 4.隨著農(nóng)村勞動力持續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民工資性收入占純收入的比重不斷上升，2005年達(dá)到36.08%。(4)國家統(tǒng)計局.2006年中國統(tǒng)計年鑒[M].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2006： 369.

第二階段是通過國家主導(dǎo)的開發(fā)項目扶持區(qū)域性貧困人群，成立國家級農(nóng)村扶貧機(jī)構(gòu)，制定“八七扶貧攻堅計劃”和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》。實施區(qū)域性扶貧，針對的是經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”無法惠及的人群，他們主要分布于官方認(rèn)定的“老少邊窮”地區(qū)，除了資源稟賦、自然災(zāi)害等限制以外，更為嚴(yán)峻的是基礎(chǔ)設(shè)施的不可得性，以及由此導(dǎo)致的發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會的缺失。國家在這一階段以財政資金投入為主要推動力，實施大規(guī)模、有組織、有計劃的減貧： 一是擴(kuò)大貧困地區(qū)的勞務(wù)輸出，鼓勵農(nóng)村勞動力流動；二是推動發(fā)展包含種養(yǎng)業(yè)、勞動密集型企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、市場流通企業(yè)等增收項目的開發(fā)，明確“用‘造血’代替‘輸血’……形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力”；(5)李小云,于樂榮,唐麗霞.新中國成立后70年的反貧困歷程及減貧機(jī)制[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2019(10)： 2-18.三是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、電力、交通、基礎(chǔ)教育及基本醫(yī)療在貧困地區(qū)的可及性，改變貧困地區(qū)勞動力與外界隔絕的狀態(tài)。以現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)(6)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，指按2010年價格確定的每人每年2 300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，與小康社會相適應(yīng)。國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 2.衡量，2012年末我國農(nóng)村貧困人口9 899萬人，比1985年末減少5.6億多人，減少了85%；農(nóng)村貧困發(fā)生率則下降到10.2%，比1985年末下降了68.1個百分點(diǎn)。前兩階段的減貧經(jīng)驗表明，通過改變貧困人群的約束條件，有可能使部分想改變命運(yùn)的人發(fā)揮內(nèi)在動力，對機(jī)會做出積極反應(yīng)。

在經(jīng)濟(jì)增速放緩與不平等程度加劇的情況下，一方面是“大推動”(7)中國人民大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇課題組,鄭新業(yè).精準(zhǔn)扶貧政策效果評估[R].中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇會議報告,2019： 18.式的政策無力“瞄準(zhǔn)”差異化群體，另一方面是扶貧政策如何落到實處、真正改變貧者境況的問題還沒有完全得到解決。中國式減貧進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”的第三階段。黨的十八大以來，國家首先是將扶貧作為一種政治任務(wù)，落實到具體崗位及領(lǐng)導(dǎo)個人，以“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威超越行政治理規(guī)范”(8)邢成舉,李小云.超越結(jié)構(gòu)與行動： 中國特色扶貧開發(fā)道路的經(jīng)驗分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2018(11)： 32-47.的方式克服現(xiàn)實制約；其次是將扶貧瞄準(zhǔn)區(qū)域縮小到貧困人口，建立建檔立卡貧困戶識別機(jī)制，采用易識別、可操作的貧困指標(biāo)，加大核查力度；明確致貧原因，有針對性地采取政策，包括發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、社會保障等，提升貧困戶的人力資本。按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，2019年末貧困人口減少到551萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%；2013—2019年，全國832個貧困縣農(nóng)民人均可支配收入由6 079元提高到11 567元，年均增長9.7%。(9)李小云，于樂榮，唐麗霞.新中國成立后70年的反貧困歷程及減貧機(jī)制[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2019(10)： 2-18.這一時期，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件、基本社會保障和公共服務(wù)水平得到明顯改善。

二、 不會因“摘帽”而去的貧困課題

(一) 貧者持續(xù)增收的難度加大

2018年，在貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入構(gòu)成中，工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入與轉(zhuǎn)移凈收入占比分別為35.0%、37.5%、1.3%與26.2%，其中經(jīng)營凈收入占比與轉(zhuǎn)移凈收入占比均高于全國農(nóng)村平均水平。(10)國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 29.這說明，貧困地區(qū)農(nóng)戶收入增長主要依賴于外出就業(yè)、地方產(chǎn)業(yè)帶動和財政轉(zhuǎn)移支付，相較于其他地區(qū)會更依賴于后兩者。在外出就業(yè)方面，貧困地區(qū)農(nóng)戶難以接觸到非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，特別是處于極端貧困的家庭，較高的勞動力流動成本將進(jìn)一步阻礙其勞動力流動意愿。(11)韓佳麗.貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力流動減貧的現(xiàn)實困境及政策選擇——基于連片特困地區(qū)微觀農(nóng)戶調(diào)查[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2020(1)： 99-110.易地搬遷雖然改變了貧困戶居住的自然約束條件，卻難以改善貧困戶經(jīng)濟(jì)、政治、社會等其他方面的制約，搬遷安置與搬遷后發(fā)展銜接不佳，(12)黃祖輝.新階段中國“易地搬遷”扶貧戰(zhàn)略： 新定位與五大關(guān)鍵[J].學(xué)術(shù)月刊,2020,52(9)： 48-53.例如2018年一項調(diào)查研究顯示，2011—2015年陜南地區(qū)僅有不到一半的遷移人口能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)安置，且90%以上的已遷移人口就業(yè)存在困難，遷移人口在流入地面臨社會資本薄弱和社會支持缺失的困境。(13)邢成舉,李小云.超越結(jié)構(gòu)與行動： 中國特色扶貧開發(fā)道路的經(jīng)驗分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2018(11)： 32-47.在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，產(chǎn)業(yè)扶貧項目與市場邏輯的匹配度不高。到后精準(zhǔn)扶貧時期，那些被進(jìn)城大潮排除在外、留在鄉(xiāng)村的農(nóng)戶的收入增長將主要依賴于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性與農(nóng)戶要素使用效率。然而，當(dāng)前許多貧困地區(qū)以政府主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)面臨可持續(xù)發(fā)展難題，其具體表現(xiàn)為： 土地、勞動力、資本、社會化服務(wù)等要素的組合效率較低，并未真正形成靠高回報吸引新型經(jīng)營主體進(jìn)入、從而推動要素進(jìn)一步組合的良性循環(huán)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然存在市場需求薄、市場競爭力弱的瓶頸，產(chǎn)業(yè)鏈延長與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級受阻。在轉(zhuǎn)移支付方面，農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和其他現(xiàn)金補(bǔ)貼(如五保戶補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等)主要覆蓋生存性消費(fèi)，總體效果有限，且存在瞄準(zhǔn)效率不高、(14)朱夢冰,李實.精準(zhǔn)扶貧重在精準(zhǔn)識別貧困人口——農(nóng)村低保政策的瞄準(zhǔn)效果分析[J].中國社會科學(xué),2017(9)： 90-112+207.減貧效果遞減(15)鄭曉冬,上官霜月,陳典,等.有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村長期減貧： 國際經(jīng)驗與中國實踐[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2020(9)： 124-144.等問題。

(二) 農(nóng)戶能力貧困引致返貧的風(fēng)險

學(xué)界依阿馬蒂亞·森的可行能力研究法(16)Sen A. Development as Freedom (1st ed.)[M]. Oxford： Oxford University Press, 1999.得出，維持健康、接受教育、參與社會活動等功能的喪失是貧困產(chǎn)生的原因，也是多維貧困的直接體現(xiàn)。貧困人群往往需要更多的技能和更強(qiáng)的意志力才能發(fā)揮其能力，常人所忽略的小花費(fèi)、小障礙、小錯誤是貧困人群生活中的突出問題。(17)[印] 阿比吉特·班納吉,[法] 埃斯特·迪弗洛.貧窮的本質(zhì)[M].北京： 中信出版社,2013： 2.收入改善并不一定能帶來能力貧困的改善，并極有可能在今后因能力貧困而再度陷入經(jīng)濟(jì)貧困。農(nóng)戶的能力貧困主要體現(xiàn)在： 一是農(nóng)村貧困人口大多健康狀況不佳，疾病成為致貧的重要因素之一。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達(dá)70%，其主要收入來源是政府的轉(zhuǎn)移支付，一旦轉(zhuǎn)移支付減少，家庭因病返貧的可能性較高。(18)中國人民大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇課題組,鄭新業(yè).精準(zhǔn)扶貧政策效果評估[R].中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇會議報告,2019： 18.此外，醫(yī)療保健支出的城鄉(xiāng)差距也十分明顯，2018年，農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出為1 240.1元，比城鎮(zhèn)居民少805.6元，但農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出比重為10.2%，城鎮(zhèn)居民僅為7.8%。(19)國家衛(wèi)生健康委員會.2019年中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒[M].北京： 中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社,2019： 97.二是人力資本不足與貧困的高關(guān)聯(lián)。2018年，在農(nóng)村地區(qū)，受教育程度較低的群體貧困發(fā)生率相對較高，戶主為文盲的群體中貧困發(fā)生率為6.5%，遠(yuǎn)高于其他教育程度組別；在貧困地區(qū)，常住勞動力中初中及以下學(xué)歷人群仍達(dá)87.9%，農(nóng)村勞動力中僅有22.7%接受過技能培訓(xùn)，僅有11.7%接受過非農(nóng)技能培訓(xùn)。(20)國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 17,35.更重要的是，改善人力資本并非一朝一夕之功。在中國農(nóng)村，初中層級的教育收益率始終最高，即便近年來初、高中人力資本教育收益率均有提高，農(nóng)村勞動力接受教育的動力仍明顯不足。(21)方超,羅英姿.中國農(nóng)村居民的教育回報及其變動趨勢研究——兼論農(nóng)村地區(qū)人力資本梯度升級的現(xiàn)實意義[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2017,17(3)： 74-85.職業(yè)教育回報率也存在空間異質(zhì)性，東部或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)教育回報較高，但貧者更為集聚的西部地區(qū)職業(yè)教育回報不高。(22)陳釗,馮凈冰.應(yīng)該在哪里接受職業(yè)教育： 來自教育回報空間差異的證據(jù)[J].世界經(jīng)濟(jì),2015,38(8)： 132-149.三是能力貧困的代際傳遞。中國兒童營養(yǎng)和健康的城鄉(xiāng)差距較大，貧困地區(qū)兒童生長遲緩、低體重、貧血等狀況尤為嚴(yán)峻。(23)中國發(fā)展研究基金會.中國兒童發(fā)展報告2017： 反貧困與兒童早期發(fā)展[R].北京： 中國發(fā)展出版社,2018.此外，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育效果也面臨挑戰(zhàn)： 2018年，貧困地區(qū)農(nóng)村7—15歲非在校兒童比例仍有1.7%；在中途輟學(xué)的兒童中，義務(wù)教育階段輟學(xué)的比例達(dá)到84.0%；17歲以下中途輟學(xué)的兒童中，因不愿意讀書而輟學(xué)的比例達(dá)到77.9%，因生病殘疾等健康問題而輟學(xué)的比例達(dá)到10.2%。(24)國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 33.

(三) 農(nóng)民工權(quán)利缺失與城市相對貧困的關(guān)聯(lián)

40歲及以下的農(nóng)二代已逐漸成為農(nóng)民工的主體。(25)國家統(tǒng)計局.2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.與農(nóng)一代戀土回鄉(xiāng)的傾向不同，農(nóng)二代更希望定居城市。但是，農(nóng)二代面臨的城市權(quán)利不平等將引致他們在城市的相對貧困。權(quán)利不平等主要表現(xiàn)在： 一是進(jìn)入權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城在不同類型城市面臨不同的進(jìn)入門檻，在人口規(guī)模為50萬以上的城市，流動人口落戶門檻隨城市人口規(guī)模增大逐級提升。不同類型的農(nóng)民還面臨積分落戶政策對進(jìn)城人員的差異性區(qū)分。二是就業(yè)與收入權(quán)。農(nóng)民工在城市面臨著各類就業(yè)歧視，在從業(yè)類型方面，農(nóng)民工主要從事制造業(yè)、建筑業(yè)及服務(wù)業(yè)等行業(yè)，(26)國家統(tǒng)計局.2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.一些行業(yè)將農(nóng)民排斥在外；在收入方面，2009年，農(nóng)民工務(wù)工月平均收入1 417元，比城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月均收入低1 270元，(27)農(nóng)民工務(wù)工月收入數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局.2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R/OL]. (2010-03-19).http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html；城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月均工資數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)(http：//www.stats.gov.cn).到了2019年，農(nóng)民工務(wù)工月均收入3 962元，與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月均收入差距為3 580元，(28)國家統(tǒng)計局.2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.收入差距總體上呈擴(kuò)大趨勢。三是居住權(quán)。近年來，部分地區(qū)開放落戶吸引農(nóng)民工購房，但農(nóng)民工與本地人并未實現(xiàn)居住平權(quán)。(29)紀(jì)競垚,劉守英.代際革命與農(nóng)民的城市權(quán)利[J].學(xué)術(shù)月刊,2019,51(7)： 43-55.流動人口中購買商品性住房的比例遠(yuǎn)低于租房比例，過高的租房成本已成為流動人口的沉重負(fù)擔(dān)。(30)肖子華,徐水源,劉金偉.中國城市流動人口社會融合評估——以50個主要人口流入地城市為對象[J].人口研究,2019,43(5)： 96-112.農(nóng)民工的居住環(huán)境和條件并未得到明顯改善，居住地集中在遠(yuǎn)郊、“城中村”，城市居住空間割裂帶來進(jìn)一步的階層分化。四是基本保障權(quán)。在城鄉(xiāng)二元社會保障體制下，農(nóng)民工參保率整體低。2018年，流動人口參加失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與工傷保險的比例分別只有15.22%、23.84%、23.14%與19.28%。(31)肖子華,徐水源,劉金偉.中國城市流動人口社會融合評估——以50個主要人口流入地城市為對象[J].人口研究,2019,43(5)： 96-112.此外，農(nóng)民工的社會保障還面臨著相關(guān)法律法規(guī)不健全、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題。五是社會融入權(quán)。農(nóng)民工對務(wù)工所在地的融入程度較低，2019年，在進(jìn)城農(nóng)民工中，僅有40%認(rèn)為自己是所居住城市的“本地人”，且城市規(guī)模越大，農(nóng)民工對所在城市歸屬感越弱、適應(yīng)難度越大。(32)國家統(tǒng)計局.2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.六是子女受教育權(quán)。2019年，小學(xué)年齡段隨遷兒童仍有16.6%不在公辦學(xué)校就讀，初中年齡段仍有14.8%。在農(nóng)民工群體中，反映義務(wù)教育階段兒童本地升學(xué)難或費(fèi)用高的農(nóng)民工所占比重達(dá)63.1%，較2018年有明顯提高；反映隨遷子女無法在本地參加高考的農(nóng)民工所占比重也有明顯增加。(33)國家統(tǒng)計局.2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、城市規(guī)模越大，升學(xué)、費(fèi)用和高考問題越突出。

(四) 鄉(xiāng)村老人的生存與發(fā)展困境

我國的鄉(xiāng)村老齡化程度已高于城市，(34)鄔滄萍,杜鵬.中國人口老齡化： 變化與挑戰(zhàn)[M].北京： 中國人口出版社,2006.2015年鄉(xiāng)村人口中60歲及以上老年人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诒壤秊?8.47%，比城市高4.27個百分點(diǎn)。(35)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調(diào)查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.2020年以后，60歲以上人口的城鄉(xiāng)差距預(yù)計將持續(xù)擴(kuò)大。(36)李實.中國農(nóng)村老年貧困： 挑戰(zhàn)與機(jī)遇[J].社會治理,2019(6)： 17-20.鄉(xiāng)村留守老人不斷增多的同時，現(xiàn)有社會保障和社會照料卻無法滿足其養(yǎng)老需求，鄉(xiāng)村老年人將成為相對貧困的主要群體。(37)白增博,汪三貴,周園翔.相對貧困視域下農(nóng)村老年貧困治理[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2020,20(4)： 68-77.一是鄉(xiāng)村老人收入低下，養(yǎng)老保障不足。2016年，中國鄉(xiāng)村老年人口的人均年收入只及城鎮(zhèn)老年人口的三分之一。(38)劉守英,紀(jì)競垚.重塑鄉(xiāng)村老人發(fā)展境遇[J].比較,2020(4).雖然2018年提高了基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金在改善生活與抵御風(fēng)險方面的作用很小。(39)白增博,汪三貴,周園翔.相對貧困視域下農(nóng)村老年貧困治理[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2020,20(4)： 68-77.2015年，鄉(xiāng)村老年人(40)此處及下文2015年全國1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)中提及的老年人口均指60歲及以上老年人口。的主要生活來源大多是家庭供養(yǎng)(46.40%)和勞動收入(34.36%)，僅有7.48%的鄉(xiāng)村老年人以離退休金養(yǎng)老金為主要生活來源，與之相對，71.05%的城市老年人以離退休金養(yǎng)老金為主要生活來源；還有6.81%的鄉(xiāng)村老年人靠最低生活保障金養(yǎng)老，這一比例高于城市老年人。(41)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調(diào)查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.二是鄉(xiāng)村老年人在健康與教育上的能力貧困更為突出。在健康方面，2015年，認(rèn)為自己身體健康的鄉(xiāng)村老年人口占35.48%，低于城市水平；生活不能自理的鄉(xiāng)村老年人口占2.86%，高于城市水平。(42)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調(diào)查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.在教育方面，2015年，未上過學(xué)的鄉(xiāng)村老年人占全部鄉(xiāng)村老年人的比重為29.47%，對應(yīng)的城市水平僅為10.24%；高中及以上學(xué)歷的鄉(xiāng)村老年人所占比重僅為2.39%，對應(yīng)的城市水平則高達(dá)25.06%。(43)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調(diào)查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.三是鄉(xiāng)村老年人具有較強(qiáng)烈的日常生活照料需求，包括最重要的“吃飯”、醫(yī)療保障、精神慰藉問題等，但需求往往難以得到覆蓋。2015年，鄉(xiāng)村老年撫養(yǎng)比為29.62%，即約3.4個年輕人供養(yǎng)一名老年人，而城市老年撫養(yǎng)比僅為19.40%。(44)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調(diào)查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.受計劃生育減少子女?dāng)?shù)，以及人口流動、文化觀念變化帶來的影響，家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化，當(dāng)前鄉(xiāng)村的“空巢”居住模式給養(yǎng)老帶來極大挑戰(zhàn)，未來鄉(xiāng)村老年人的相對貧困問題將更為嚴(yán)重。

三、 納入鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的持續(xù)減貧策略

(一) 以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)革命增加鄉(xiāng)村貧者發(fā)展機(jī)會

一是以農(nóng)業(yè)工業(yè)化增加貧者收入。在貧困地區(qū)農(nóng)村人口的生計仍依賴農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實下，通過農(nóng)業(yè)工業(yè)化提高農(nóng)業(yè)回報率是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)突圍的重要出路。農(nóng)業(yè)工業(yè)化的本質(zhì)在于人口、資源或物力、社會制度、生產(chǎn)技術(shù)、企業(yè)家的創(chuàng)新管理才能等各種生產(chǎn)要素的有效組合，以及生產(chǎn)要素組合方式連續(xù)發(fā)生由低級到高級的突破性變化，(45)張培剛.農(nóng)業(yè)與工業(yè)化[M].北京： 中國人民大學(xué)出版社,2014： 35,120.由此帶來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率提高，實現(xiàn)規(guī)模報酬遞增。推動農(nóng)業(yè)工業(yè)化的關(guān)鍵在于，以制度變革打破原有均衡，實現(xiàn)土地使用權(quán)再配置和鄉(xiāng)村資源的有效利用，推動資本、勞動力向鄉(xiāng)村回流，進(jìn)而促進(jìn)各種生產(chǎn)要素配比適度、協(xié)調(diào)一致，使生產(chǎn)要素的投入從數(shù)量增長轉(zhuǎn)為有機(jī)組合，提高農(nóng)業(yè)績效。由此，農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入可能不再低于城市其他行業(yè)，甚至更高，不必再依賴于財政轉(zhuǎn)移支付，形成農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的良性循環(huán)，將貧者帶入要素組合過程，從中分享產(chǎn)業(yè)升級的回報。二是促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜化。中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)是一種農(nóng)工混合經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民以農(nóng)業(yè)為主，兼具工匠的角色。提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜度，就能更充分利用鄉(xiāng)村勞動力，增加他們的發(fā)展機(jī)會。因此，通過復(fù)興和發(fā)展鄉(xiāng)土工業(yè)，增大農(nóng)民利用鄉(xiāng)村資源從事非農(nóng)活動的空間和權(quán)利，是給農(nóng)民提供不同途徑的增收機(jī)會的重要方式。

(二) 城鄉(xiāng)互相開放與提升鄉(xiāng)村價值

已有的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民缺少利用土地等鄉(xiāng)村資源平等參與工業(yè)化、城市化的權(quán)利，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動窄化；城鄉(xiāng)間要素雙向流動的通道被阻塞，鄉(xiāng)村處于要素流出的不利地位；城鄉(xiāng)社會保障不平等，社會福利與公共服務(wù)水平存在明顯差距；鄉(xiāng)村文明受城市文明的抑制，鄉(xiāng)村作為城市人群心靈棲息地的潛在功能沒有發(fā)揮。城鄉(xiāng)融合的核心在于解決城市本位思維下城鄉(xiāng)地位的不平等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互相需要，共存、共生、共榮的格局。應(yīng)通過城鄉(xiāng)融合，拆除城鄉(xiāng)間的制度壁壘，既保持鄉(xiāng)村要素流向城市，也吸引城市要素進(jìn)入鄉(xiāng)村，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)美美與共景象，實現(xiàn)鄉(xiāng)村價值提升，使城鄉(xiāng)融合惠及貧困人群。

(三) 全面實現(xiàn)和保障農(nóng)民權(quán)利

首先，保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的財產(chǎn)權(quán)利，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供進(jìn)一步的制度供給，促進(jìn)要素組合與升級。建立鄉(xiāng)村統(tǒng)一土地權(quán)利體系，賦予農(nóng)民更完整的土地財產(chǎn)權(quán)利，激活鄉(xiāng)村土地要素，牽引鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)活動復(fù)雜化和鄉(xiāng)村形態(tài)改變。其次，針對進(jìn)城農(nóng)民，特別是農(nóng)二代城市權(quán)利不平等的現(xiàn)狀，改變將進(jìn)城農(nóng)民作為他者的思維，改革城鄉(xiāng)二元勞動市場，完善流動人口的基本社會保障體系，保障農(nóng)二代的城市居住權(quán)和農(nóng)三代的教育權(quán)，避免群體性相對貧困。最后，針對“易地扶貧”中的搬遷農(nóng)戶，保障他們原有利益不受損，提高公共服務(wù)效率并推動他們在遷入地的經(jīng)濟(jì)社會融入，防止這部分農(nóng)戶返貧。

(四) 重塑鄉(xiāng)村老人的生存發(fā)展境遇

進(jìn)一步提高養(yǎng)老保障水平，改變鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險“廣覆蓋、低水平”的現(xiàn)狀，逐漸縮小養(yǎng)老保障體系的城鄉(xiāng)差距；在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動主體將長期是老年人的現(xiàn)實下，必須從理念上改變將老年人當(dāng)作負(fù)擔(dān)的思維，通過多種途徑開發(fā)鄉(xiāng)村留守老人人力資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村留守老人參與農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)項目，吸收農(nóng)村留守老人參與社區(qū)服務(wù)，建立老年人協(xié)會等社會組織；完善鄉(xiāng)村老人助餐補(bǔ)貼，擴(kuò)大助餐范圍，重點(diǎn)解決獨(dú)居、高齡、失能失智、失獨(dú)等特殊困難的鄉(xiāng)村老年群體精準(zhǔn)化助餐優(yōu)待；提高健康服務(wù)水平，保證基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，滿足老年人基本就醫(yī)需求，特別是急救呼叫和慢病治療的需求；通過完善鄉(xiāng)村留守老年人信息庫、建立社會互助養(yǎng)老體系和完善家庭養(yǎng)老支持政策，豐富鄉(xiāng)村老年人的精神文化生活，解決好鄉(xiāng)村老年群體“精神慰藉”問題。