論緩解相對貧困的長效機(jī)制

張 琦

(北京師范大學(xué)中國扶貧研究院，北京 100875)

2020年后，我國農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象將得到全面消除，貧困縣全部摘帽，貧困村實(shí)現(xiàn)出列，中國貧困問題將逐步從消除絕對貧困、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，轉(zhuǎn)向緩解相對貧困的長效治理機(jī)制建設(shè)上來。新的扶貧概念決定了要有新的扶貧治理手段，提前謀劃建立解決相對貧困長效機(jī)制的長期構(gòu)想不僅必要且相當(dāng)迫切。

從概念上看，相對貧困與發(fā)展差距在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系，緩解相對貧困的戰(zhàn)略要求未來的扶貧目標(biāo)要轉(zhuǎn)向關(guān)注收入分配和地區(qū)發(fā)展差距問題。因此，下一階段的減貧工作在思路上，要實(shí)現(xiàn)從解決絕對貧困向緩解相對貧困的過渡轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)結(jié)合縮小地區(qū)發(fā)展差距，縮小居民收入差距兩項(xiàng)轉(zhuǎn)變思路，確保相對貧困群體和低收入人群跟上現(xiàn)代化發(fā)展的步伐、共同分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

一、 準(zhǔn)確把握構(gòu)建解決相對貧困長效機(jī)制中的三個(gè)重要轉(zhuǎn)變

2019年黨的十九屆四中全會明確指出“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，2020年國務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困”，表明解決“相對貧困”成為未來扶貧工作的核心內(nèi)容。在提前謀劃建立緩解相對貧困的長效機(jī)制過程中，首先要關(guān)注扶貧長效機(jī)制建設(shè)過程中三個(gè)重要轉(zhuǎn)變。

一是新時(shí)期的減貧將從解決“農(nóng)村貧困”向“統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困”轉(zhuǎn)變?！秶胰丝诎l(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》明確指出，要實(shí)現(xiàn)“探索建立符合國情的貧困人口治理體系，推動扶貧開發(fā)由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會、共同邁向現(xiàn)代化”。由此可見，建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的扶貧制度和政策體系順應(yīng)我國戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程。與此同時(shí)，伴隨我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，2020年上半年新冠肺炎疫情的影響和國際貿(mào)易格局的變化，都給我國城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定程度的沖擊；再結(jié)合我國城鎮(zhèn)內(nèi)部差距水平一直在高位徘徊的現(xiàn)實(shí)情況，城鎮(zhèn)相對貧困問題不容忽視。因此，縮小城鎮(zhèn)差距、緩解城鎮(zhèn)相對貧困，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧制度和政策體系，讓城鎮(zhèn)與農(nóng)村一道邁向緩解相對貧困扶貧新階段，是歷史的必然和時(shí)代的要求。

二是貧困線制定要從“絕對標(biāo)準(zhǔn)”向“相對標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代以來，我國一直以絕對標(biāo)準(zhǔn)界定貧困和識別貧困人口。從我國所確定的農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)上看，“1978年貧困線”是按1978年的物價(jià)水平制定的收入貧困線，其標(biāo)準(zhǔn)可以保證每人每天2 100大卡熱量的營養(yǎng)水平，是一條最低水平的生存線?！?998年貧困線”將食物消費(fèi)占支出的比重降低到60%，提高了非食物支出占比，收入達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民可以基本達(dá)到溫飽水平。一直沿用至今的“2010年貧困線”，在考慮“有吃、有穿”基礎(chǔ)上還考慮了保障基本的住、用、行以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療等需求，是全面建成小康社會的最低線。但結(jié)合相對貧困的內(nèi)涵，2020年后在邁向緩解相對貧困的過程中，貧困標(biāo)準(zhǔn)需要順勢調(diào)整。未來在相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，要超越絕對線和物質(zhì)貧困的概念，將縮小收入差距和公共服務(wù)的差異作為緩解相對貧困的工作重點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的一系列政策中明確低收入群體社會保障體系的建立與完善。

三是扶貧對象要從“精準(zhǔn)到戶到人”向“兼顧區(qū)域”轉(zhuǎn)變。貧困攻堅(jiān)時(shí)期，為確保貧困人口全面脫貧，國家創(chuàng)造性地以建檔立卡的方式，確立扶貧工作“精準(zhǔn)到人”“精準(zhǔn)到戶”的幫扶方式。進(jìn)入到相對貧困扶貧治理階段，是否要框定相對貧困區(qū)域呢？本文給出了肯定回答。原因在于： 其一，在城鄉(xiāng)差距水平仍較高的前提下，需要避免扶貧的資源在城市聚集，構(gòu)建相對貧困區(qū)域減貧體系，防止城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。其二，立足國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家主體功能區(qū)建設(shè)需求，國家的開發(fā)式扶貧政策應(yīng)該逐步由側(cè)重個(gè)人向兼顧重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)變，解決整體性、區(qū)域性貧困問題，達(dá)到縮小區(qū)域差距的目標(biāo)。因此，在相對貧困治理階段確立相對貧困區(qū)域，將有助于長期縮小區(qū)域差距，推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，符合我國實(shí)現(xiàn)共同富裕的最終奮斗目標(biāo)。

二、 科學(xué)制定新時(shí)期相對貧困新標(biāo)準(zhǔn)

不同于絕對貧困線可以依照滿足居民生活最低限度制定出一條通用標(biāo)準(zhǔn)，相對貧困線要考慮區(qū)域差距問題。因此，在相對貧困標(biāo)準(zhǔn)制定中要考慮： 是按照全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定相對貧困線，還是城鄉(xiāng)分開、抑或是省份分開設(shè)線？僅是上述思路的分化，就會產(chǎn)生“全國一條線”“農(nóng)村一條線”“城鎮(zhèn)一條線”“全國各省線”“農(nóng)村各省線”和“城鎮(zhèn)各省線”六種不同的相對貧困線制定方式。若進(jìn)一步思考相對貧困的具體設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，是結(jié)合地方實(shí)踐以考量區(qū)域內(nèi)最低5%—10%的人群，作為相對貧困線的反推依據(jù)？還是參照國際做法，將居民收入均值或中位數(shù)的50%或60%作為相對貧困線的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)？或者按照地方低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍設(shè)定相對貧困線？對于究竟采用哪種相對貧困設(shè)定方式，目前學(xué)界尚無定論。但可以肯定的是，多樣化組合上述六種潛在區(qū)域界定方式來設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，能夠演繹出上千種相對貧困標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果，那么，要如何制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)？我們認(rèn)為一條好的相對貧困線，既要符合相對貧困內(nèi)涵，服從國家減貧戰(zhàn)略的整體性要求，又要兼顧財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)實(shí)能力。其對標(biāo)國內(nèi)要有利于中央統(tǒng)籌，對標(biāo)全球要實(shí)現(xiàn)國際接軌。對此眾說紛紜，因此，需要將“全國一條線”“農(nóng)村一條線”“城鎮(zhèn)一條線”“全國各省線”“農(nóng)村各省線”和“城鎮(zhèn)各省線”六種不同的相對貧困線進(jìn)行比較分析。

第一，城鄉(xiāng)差距決定了“城鄉(xiāng)分線”優(yōu)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌線”。在城鄉(xiāng)居民收入差距背景下會得到城鎮(zhèn)貧困線>全國貧困線>農(nóng)村貧困線。即以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌線”框定農(nóng)村相對貧困人口有高估風(fēng)險(xiǎn)，框定城鎮(zhèn)相對貧困人口有低估風(fēng)險(xiǎn)。說明短期內(nèi)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”時(shí)機(jī)尚未成熟，“城鄉(xiāng)分線”優(yōu)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌線”。

第二，省份之間巨大的差異決定了“全國分城鄉(xiāng)線”要優(yōu)于“分省分城鄉(xiāng)線”。操作層面上，以“分省分城鄉(xiāng)”方式設(shè)線容易形成繁復(fù)統(tǒng)計(jì)框，導(dǎo)致全國貧困度不可比。不能因?yàn)樯虾?、北京、浙江等發(fā)達(dá)省市實(shí)現(xiàn)了低保“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，就將相對貧困統(tǒng)籌思路迅速推向全國?！叭珖殖青l(xiāng)線”更利于中央統(tǒng)籌，也優(yōu)于“分省分城鄉(xiāng)線”。

第三，“中位收入比例法”設(shè)線要優(yōu)于“均值比例法”和“低保比例法”。原因主要是低保是對困難群體救助，更貼近絕對貧困而非相對貧困內(nèi)涵；且低保是對無發(fā)展能力一類人群的救助，相對貧困可同時(shí)履行貧困監(jiān)測和開發(fā)扶貧職能。排除“均值比例法”的原因是均值會受高收入群體收入極值的影響，中位數(shù)則更接近大眾收入客觀水平。

基于上述分析，鑒于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民收入差距較大，我們建議分城鄉(xiāng)設(shè)置相對貧困線。在相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，考慮到貧困線的轉(zhuǎn)變幅度不宜過大，基于權(quán)衡扶貧范圍與扶貧力度的綜合考量，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，可采用居民收入中位數(shù)的40%作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

三、 科學(xué)確定“相對貧困地區(qū)”的方法創(chuàng)新

確定“相對貧困地區(qū)”，這是我國未來構(gòu)建解決相對貧困長效機(jī)制面臨的又一重要問題，而且是不可回避的問題。在此之前，所謂貧困縣其實(shí)就是貧困地區(qū)的概念和范疇。那么，進(jìn)入到構(gòu)建解決相對貧困問題長效機(jī)制時(shí)，貧困縣已經(jīng)全部摘帽，再保留“貧困縣”顯然說不通的，但據(jù)此就說不存在貧困地區(qū)，顯然是不正確的。從國家未來減貧戰(zhàn)略和未來國家整體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來看，邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段的中國減貧即解決新時(shí)期相對貧困必然需要確定相對貧困地區(qū)的單元主體，那么如何來確定相對貧困地區(qū)呢？我們認(rèn)為，在確立相對貧困地區(qū)過程中需充分考慮我國城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實(shí)情況。在相對貧困地區(qū)的識別方法和確立方式上，應(yīng)當(dāng)建立一套完整的度量指標(biāo)體系以確保相對貧困區(qū)域認(rèn)定的科學(xué)性和合理性。從歷史沿革上看，1986年第一次確定貧困縣，此后進(jìn)行過三次調(diào)整，從規(guī)律上看，均主要以區(qū)域內(nèi)居民人均收入為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)(如國貧縣的確立)，以縣域GDP、政府財(cái)政等作為輔助參考變量(如連片特困地區(qū)的確立)。

基于此，本文提出三類相對貧困地區(qū)的設(shè)置思路和方法，分別是收入導(dǎo)向法、發(fā)展導(dǎo)向法和綜合導(dǎo)向法，可供研究者進(jìn)行探討。第一是收入導(dǎo)向法。該方法以縣域?yàn)閱挝?，以縣內(nèi)人均可支配收入作為排序依據(jù)，找尋相對貧困縣。這種方法也可以延伸為人均GDP導(dǎo)向法，即用縣域內(nèi)人均GDP來替代人均可支配收入指標(biāo)。這種相對貧困地區(qū)判定方法的好處是延續(xù)了我國前期貧困縣確定思路，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度掛鉤，簡單好操作且容易理解。第二是發(fā)展導(dǎo)向法。該方法基于多維視角，以縣域發(fā)展為主要指標(biāo)，綜合識別相對貧困地區(qū)(縣)。借鑒片區(qū)的多維指標(biāo)確定思路，可選取的縣域指標(biāo)包括科教文衛(wèi)的相關(guān)發(fā)展，如學(xué)生—教師比例、每千人病床數(shù)、五歲以下兒童死亡率等。這種設(shè)定方法的好處在于更加關(guān)注縣域內(nèi)的包容性發(fā)展概念，但同時(shí)對縣域數(shù)據(jù)指標(biāo)的采集和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有更高的要求。第三是綜合導(dǎo)向法。綜合導(dǎo)向法同時(shí)兼顧了縣域農(nóng)村居民的人均收入水平和多維發(fā)展水平兩項(xiàng)內(nèi)容。在操作上，需要同時(shí)加入與科教文衛(wèi)發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)，以及人均縣域國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財(cái)政一般預(yù)算性收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)。在操作上，首先按照收入導(dǎo)向法以人均收入排序來界定不同收入排序的縣，再在不同收入排序下的縣內(nèi)部按照發(fā)展導(dǎo)向法考察其發(fā)展不完善情況。綜合導(dǎo)向法的好處是具有綜合性，復(fù)雜性也要更高。在應(yīng)用上，可以將區(qū)域判定為四種類型(表1)： 第一類型是經(jīng)濟(jì)與發(fā)展均匱乏的極端貧困重點(diǎn)區(qū)域。這類地區(qū)同時(shí)滿足“縣域人均收入位列排序最低10%”且“在2個(gè)以上維度上遭受剝奪”的條件，在經(jīng)濟(jì)與發(fā)展方面有較大缺口，屬于“經(jīng)濟(jì)與發(fā)展均匱乏的極端貧困重點(diǎn)區(qū)域”，因此被判定為第一類區(qū)域，政策啟示要作為“最優(yōu)先關(guān)注的相對貧困地區(qū)”。第二類型是經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力不足型相對貧困地區(qū)。這類地區(qū)滿足“縣域人均收入位列排序最低10%”，但在發(fā)展?fàn)顟B(tài)上表現(xiàn)較好，是“在2個(gè)及以下維度遭受剝奪”，屬于“經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力不足型相對貧困地區(qū)”，因此被判定為第二類區(qū)域，政策啟示是“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支持，營造發(fā)展動力”。第三類型是發(fā)展匱乏型相對貧困地區(qū)。這類地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)較好，位列“縣域人均收入排序最低20%的縣”，但在發(fā)展?fàn)顟B(tài)上表現(xiàn)較差，“在2個(gè)及以下維度遭受剝奪”，屬于“發(fā)展匱乏型相對貧困地區(qū)”，因此被判定為第三類區(qū)域，政策啟示是“增加民生相關(guān)的發(fā)展支持”。第四類型是脆弱地區(qū)。此類地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和發(fā)展上均處于較好狀態(tài)，但仍具有一定脆弱性，屬于脆弱地區(qū)，故被判定為第四類區(qū)域，從政策上不需要特殊支持，但對此類地區(qū)要“作為監(jiān)測對象”，以防其發(fā)展動力不足陷入前三類區(qū)域的困境中。

表1 綜合導(dǎo)向法的基本思路及其政策含義

在框定的重點(diǎn)相對貧困區(qū)域方面，我們認(rèn)為分配應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向西部傾斜，可以在相對貧困地區(qū)數(shù)量確定上有所減少，但要更加突出重點(diǎn)。中央要重點(diǎn)支持關(guān)系全局、發(fā)展難度大、對解決不平衡不充分問題有著關(guān)鍵意義的地區(qū)，同時(shí)把握“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)”的總思路不變的基本原則。此外，不同于絕對貧困救助時(shí)期，相對貧困時(shí)期不能再沿用前期的貧困縣概念，要避免和前期的“貧困縣”“貧困片區(qū)”命名方式重合，否則容易讓群眾和干部產(chǎn)生錯(cuò)誤理解。因此，我們建議給相對貧困地區(qū)以新的命名。例如，可以命名為“相對貧困地區(qū)”，或以“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”或“欠發(fā)達(dá)縣”作為新的命名方式。

四、 構(gòu)建解決相對貧困長效機(jī)制的思路和重點(diǎn)

堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略是新時(shí)期緩解相對貧困的根本保障。要堅(jiān)持將緩解相對貧困任務(wù)與落實(shí)主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，提高效率，利用有限資源發(fā)揮更大效用。要將保障脫貧攻堅(jiān)成果作為相對貧困階段扶貧工作的底線任務(wù)。構(gòu)建緩解相對貧困長效機(jī)制，前提是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。只有在鞏固的基礎(chǔ)上拓展脫貧成效，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的脫貧，為鄉(xiāng)村振興和治理相對貧困筑牢基礎(chǔ)，可以說，鞏固脫貧成果的程度和時(shí)間，決定著構(gòu)建解決相對貧困機(jī)制的程度和時(shí)間。構(gòu)建緩解相對貧困長效機(jī)制的長期重點(diǎn)任務(wù)主要包括： 一要進(jìn)一步補(bǔ)齊“兩不愁三保障”的短板，大面積消除各類致貧因素；二要強(qiáng)化兜底保障體系，筑牢持續(xù)脫貧防線，從源頭上筑起發(fā)生絕對貧困的“截流閘”；三要促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的全面提升，補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的短板，爭取實(shí)現(xiàn)均等化；四要提升相對貧困地區(qū)和相對貧困人口的發(fā)展能力，達(dá)到逐步縮小居民間收入差距的目標(biāo)；五要構(gòu)建和培育脫貧內(nèi)生動力機(jī)制，提升相對貧困人群和落后地區(qū)的發(fā)展動力和活力；六要創(chuàng)新綠色減貧舉措，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和脫貧致富雙贏；七要進(jìn)一步加強(qiáng)國際減貧交流與合作，在力所能及的范圍內(nèi)，幫助全球更多貧困人口和貧困地區(qū)走出貧困，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體開創(chuàng)新局面。