新中國民主政治的制度化：歷程、優(yōu)勢與啟示

□馬雪松，馮修青

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

民主是政治實踐的重要形態(tài)與政治研究的核心議題，民主政治的制度化對于政治體系良性運轉(zhuǎn)具有深遠(yuǎn)意義。呈現(xiàn)制度形態(tài)并發(fā)揮制度功能的一系列實體、規(guī)范與程序，構(gòu)成了政治生活的秩序狀態(tài)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與行為背景，并在演進(jìn)當(dāng)中約束及引導(dǎo)民主政治參與主體的交往行為與共享觀念[1](p18)。新中國民主政治建設(shè)在發(fā)揮民主集中制的規(guī)范作用與預(yù)期功能中，提高權(quán)力運行、利益分配與決策制定的科學(xué)化水平，為發(fā)揚與鞏固人民民主提供政治條件與制度基礎(chǔ)[2](p28-29)。新中國實現(xiàn)了新民主主義社會向社會主義社會的歷史轉(zhuǎn)變，民主政治的基本制度格局初步確立。改革開放以來，黨和國家制度建設(shè)深入發(fā)展，鄧小平同志在十一屆三中全會主題報告中提出“民主制度化”這一時代命題[3](p146)。十六大報告正式作出“社會主義民主政治制度化”的重要表述，此后黨的歷次全國代表大會報告都重申了民主政治制度化。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視全面深化改革與制度建設(shè)的有機(jī)聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)“擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”[4](p104-105)。十九屆四中全會將制度建設(shè)確立為會議主題，闡述我國國家制度與治理體系在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國等方面的顯著優(yōu)勢，這體現(xiàn)了民主政治制度化的突出意義與關(guān)鍵作用，并為完善民主政治建設(shè)指明前進(jìn)方向[5]。從政治學(xué)角度來看，新中國民主政治的制度化涉及民主政治的主體范圍、參與領(lǐng)域及作用方式的制度建設(shè)進(jìn)程，其中規(guī)則與組織意義上的雙重制度建設(shè)對權(quán)力運行、利益分配與決策制定的影響尤其值得關(guān)注?；谛轮袊伟l(fā)展的歷史經(jīng)驗審視民主政治制度化，不僅可以把握中國民主政治建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理與發(fā)生邏輯，還為探索新時代民主政治建設(shè)的未來走向與發(fā)展前景賦予必要思考契機(jī)。

一、新中國民主政治制度化的發(fā)展歷程

民主政治的制度化是適應(yīng)國家政治建設(shè)與發(fā)展訴求的長期過程，其實質(zhì)是在社會主義制度框架下不斷擴(kuò)展民主政治的主體范圍、豐富民主政治的活動領(lǐng)域、創(chuàng)新民主政治的實踐途徑。中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)新中國民主政治建設(shè)，貫徹落實民主集中制，以組織與規(guī)則雙重制度形式構(gòu)建出極具適應(yīng)性、凝聚性與獨特性的制度格局，并依據(jù)不同時期的階段特征和現(xiàn)實條件強(qiáng)調(diào)民主政治建設(shè)的優(yōu)先任務(wù)。

（一）民主政治制度化的初步探索與經(jīng)驗積累階段

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，新中國確立了人民民主專政的國家性質(zhì)，并在吸取馬克思主義基本原理、黨的根據(jù)地建設(shè)與社會主義國家建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建立起社會主義民主政治的制度發(fā)展體系。新中國成立初期民主政治的理論綱領(lǐng)及實踐模式，同新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)及建國方略具有內(nèi)在延續(xù)性和時代發(fā)展性。革命時期，中國共產(chǎn)黨踐行并發(fā)展民主集中制，在強(qiáng)有力的指揮體系統(tǒng)領(lǐng)下，創(chuàng)建“三三制”抗日民主政權(quán)體制而持續(xù)鞏固群眾基礎(chǔ)。新中國成立至中共八大召開期間，中國共產(chǎn)黨按照民主集中制原則組建國家機(jī)構(gòu)，初步探索民主政治的制度化建設(shè)并積累下寶貴經(jīng)驗。

其一，推行民主政治建設(shè)的黨政機(jī)關(guān)相繼成立。中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)將中華人民共和國的國體規(guī)定為人民民主專政，以規(guī)則型制度形式架構(gòu)出人民民主的制度安排，肯定了人民代表大會、政治協(xié)商會議以及民族區(qū)域自治的重要意義。中央人民政府人民監(jiān)察委員會與中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會于1949年先后設(shè)立，有效推進(jìn)了公共權(quán)力合理運用與公職人員依法履職。

其二，民主選舉、民主協(xié)商的制度框架初步建立。在民主選舉層面，1953年選舉法貫徹普遍性與平等性的選舉理念，全國范圍內(nèi)的首次普選也于同年舉行。1954年憲法界定了公民基本權(quán)利與國家機(jī)關(guān)職權(quán)，進(jìn)一步落實民主選舉的原則與目標(biāo)要求。在民主協(xié)商層面，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得革命勝利的重要法寶，匯集了工人、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級等多個社會階級的利益與需求，在中國共產(chǎn)黨與各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督的過程中為民主協(xié)商提供組織保障[6](p34)。

其三，民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨通過修訂黨的章程、條例及準(zhǔn)則，加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)與執(zhí)政能力建設(shè)，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織與選舉等民主機(jī)制，塑造“有紀(jì)律的、有馬列主義理論武裝的、采取自我批評方法的、聯(lián)系人民群眾的黨”[7](p1480)。中國共產(chǎn)黨依據(jù)民主集中制原則，明確中央與地方、上級與下級黨組織的職權(quán)范圍，開展黨內(nèi)批評與自我批評，并就精簡黨政機(jī)構(gòu)、提高黨員標(biāo)準(zhǔn)及保護(hù)其民主權(quán)利、加強(qiáng)中央地方與基層黨組織建設(shè)等內(nèi)容作出明確指示。

新中國成立初期對民主政治的初步探索，積累了提升民主政治制度化水平的豐富經(jīng)驗，為社會主義民主政治制度建設(shè)布局的全面展開、民主政治主體范圍的拓展、執(zhí)政黨權(quán)力行使的規(guī)范化奠定基礎(chǔ)。然而，由于當(dāng)時人民群眾相對缺乏民主參與經(jīng)驗，總體文化知識水平普遍較低，等額選舉與協(xié)商相結(jié)合、無記名投票與舉手表決并存仍是民主選舉實踐所采取的主要形式與方法。1954年憲法在對中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)的部分條款加以吸收的同時，卻相對忽略了國家機(jī)構(gòu)之間的橫向監(jiān)督。

（二）民主政治制度化的恢復(fù)重建與改革發(fā)展階段

十一屆三中全會作出改革開放的重大決策，黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。社會主義民主政治在經(jīng)歷挫折后得以恢復(fù)調(diào)整，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上大力推動民主政治的制度化改革。鄧小平同志在十一屆三中全會主題報告中指出，要實現(xiàn)“民主的制度化、法律化”，逐步提升法律權(quán)威，高度強(qiáng)調(diào)了民主制度化的關(guān)鍵作用[3](p146)。十六大以來，我國民主政治建設(shè)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，為民主政治的系統(tǒng)運作指明發(fā)展方向。民主政治建設(shè)的制度化由此進(jìn)入新時期，并在恢復(fù)制度效能、創(chuàng)新民主實踐形式與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方面取得令人矚目的成就。

其一，社會主義政治制度的原有功能得以恢復(fù)。人民代表大會制度作為貫徹人民民主的根本制度安排，對于人民當(dāng)家作主與國家長治久安意義重大。改革開放以來，縣級及縣級以下人民代表大會的代表由選民直接選舉產(chǎn)生，人大代表的差額選舉在全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級內(nèi)得以推行，民主選舉的程序合法性得到進(jìn)一步鞏固。愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線擴(kuò)展了民主政治的包容性與整合度，中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，也是執(zhí)政黨與各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的重要平臺。1982年憲法明確規(guī)定人民政協(xié)將“長期存在和發(fā)展”，后者對于社會主義民主政治的作用也在十五大報告中得到重點闡述。十七大召開后，人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度與基層群眾自治制度，共同構(gòu)成中國特色社會主義政治制度體系。

其二，協(xié)商民主與基層民主的制度化水平明顯提升。社會主義民主政治涵括基層民主、協(xié)商民主、網(wǎng)絡(luò)民主等多種形式，民主政治的制度化必須確保頂層設(shè)計對新型民主實踐的制度化保障?；鶎用裰骰謴?fù)與創(chuàng)新是民主政治制度化的突出特征，發(fā)端于新中國成立初期的城市居民自治，在改革開放后大放異彩，出現(xiàn)了社區(qū)居民議事會、社區(qū)協(xié)商會、社區(qū)居民代表大會等新形式。相較于城市居民自治，村民自治起步時間較晚但發(fā)展迅速。1982年憲法規(guī)定了村民委員會作為基層群眾性自治組織的法律地位，村民在農(nóng)村基層廣泛參與村務(wù)公開、民主評議村干部、監(jiān)督村委會工作匯報等民主實踐。社會主義協(xié)商民主的開展也是民主實踐的新趨勢，人民群眾通過民主懇談會、民主協(xié)商議事會等協(xié)商活動，在基層公共事務(wù)中充分表達(dá)自身意見，進(jìn)一步推動我國協(xié)商民主向基層縱深發(fā)展。

其三，黨內(nèi)民主是推進(jìn)人民民主的重要途徑。中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)并發(fā)揚黨內(nèi)民主，為民主政治的制度化提供推動力。紀(jì)律建設(shè)是規(guī)范黨員行為的基本要求，改革開放后的黨內(nèi)民主建設(shè)增強(qiáng)黨員及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律意識，在堅持黨的路線、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位這一根本前提下，貫徹民主集中制的組織原則，嚴(yán)格制定并落實有關(guān)黨風(fēng)、黨性、黨員權(quán)利以及黨內(nèi)外監(jiān)督的相關(guān)條例。中國共產(chǎn)黨在新時期推行黨內(nèi)差額選舉，實行集體領(lǐng)導(dǎo)與集體決策制度，提出干部選拔的“四化”標(biāo)準(zhǔn)，鞏固“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在基層黨組織建設(shè)層面，中國共產(chǎn)黨建立基層領(lǐng)導(dǎo)干部兩推一選與公推直選等選舉方式，“基于基層選舉‘兩票制’有機(jī)結(jié)合黨內(nèi)民主與人民民主”[8](p7)。

改革開放后的民主政治建設(shè)煥發(fā)活力，各項民主制度效能不斷強(qiáng)化，民主政治建設(shè)領(lǐng)域在基層民主創(chuàng)新和黨內(nèi)民主促進(jìn)下逐漸擴(kuò)展。但此時民主政治的制度化水平仍有較大提升空間，社會主義民主政治建設(shè)所依托的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會體制發(fā)展尚不充分協(xié)調(diào)，民主政治的某些運行程序仍存在不系統(tǒng)、不連貫之處，民主政治的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制也需要健全相應(yīng)規(guī)章制度以保障其持續(xù)運作。

（三）民主政治制度化的全面深化與豐富完善階段

十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新的歷史時期，全面性與深入性相匹配、系統(tǒng)性與側(cè)重性相協(xié)調(diào)是民主政治制度化改革的新要求。與此前民主政治的制度化進(jìn)程相比，十八大之后的民主政治建設(shè)是在全面深化改革的戰(zhàn)略部署下展開的。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，前者為現(xiàn)代國家建設(shè)與治理設(shè)定主要方向，后者為制度創(chuàng)新發(fā)展與制度績效提升賦予鮮明指引，而黨的建設(shè)則是統(tǒng)領(lǐng)這兩大任務(wù)的關(guān)鍵所在。中國共產(chǎn)黨以加強(qiáng)制度改革與鞏固民主治理為導(dǎo)向，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，將民主實踐的新成果和新思路內(nèi)化為社會主義民主政治發(fā)展的積極因素。在此期間，“明責(zé)、履責(zé)、督責(zé)、問責(zé)、容錯”的體系化權(quán)力規(guī)范鏈條不斷優(yōu)化，政治體制改革中的民主治理意蘊更為突出，選舉、決策、管理、監(jiān)督的制度化水平大幅提升。

其一，全面從嚴(yán)治黨是全面深化改革的根本保證，中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代國家治理進(jìn)程中規(guī)范權(quán)力運行意識，健全權(quán)力運行制約與監(jiān)督機(jī)制，為民主政治的制度化提供堅實的領(lǐng)導(dǎo)核心。在強(qiáng)化意識層面，黨中央作出全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略部署，黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭成為現(xiàn)代國家治理的重要環(huán)節(jié)，權(quán)力行使的責(zé)任意識、紀(jì)律意識、制度意識等在機(jī)制安排下轉(zhuǎn)化為執(zhí)政實際行動。在黨風(fēng)建設(shè)層面，中國共產(chǎn)黨通過修訂黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)條例，制定黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)標(biāo)準(zhǔn)，健全黨員紀(jì)律處分與問責(zé)糾錯等懲戒機(jī)制，推行權(quán)責(zé)清單與“找準(zhǔn)廉政風(fēng)險點”等防范機(jī)制，構(gòu)建紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督相統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督新格局[4](p388)。在維護(hù)黨中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威層面，十九屆四中全會闡述了強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的系統(tǒng)思路，指出完善黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能，健全重大決策落實機(jī)制與請示報告制度，形成中央組織、地方組織與基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機(jī)構(gòu)履職全過程[5]。全面從嚴(yán)治黨在遵循嚴(yán)格性的同時也保持彈性與靈活性，在問責(zé)過程中劃分不予問責(zé)、從輕問責(zé)與從重問責(zé)的具體情形，提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的精準(zhǔn)度。

其二，人民代表大會制度更加凸顯人民性的價值底蘊，民主治理理念在政治制度體系保障下融入現(xiàn)代國家治理進(jìn)程。十八大報告指出，我國政治體制改革是發(fā)揚中國特色社會主義民主的重要舉措，人民代表大會制度是實現(xiàn)人民民主并將黨的主張經(jīng)由多重程序轉(zhuǎn)化為國家意志的根本制度安排。在慶祝全國人民代表大會成立六十周年的講話中，習(xí)近平總書記指出，人民代表大會制度對于營造充滿活力又安定有序的國內(nèi)形勢具有重要作用，并就加強(qiáng)人大重要領(lǐng)域立法、法律實施、監(jiān)督工作與聯(lián)系群眾等方面作出部署。人民代表大會制度維護(hù)了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化了執(zhí)政黨對現(xiàn)代國家治理全局的引領(lǐng)和把握。十八大以來，人民代表大會制度的履職工作、代表比例、人員構(gòu)成、職責(zé)劃定等方面不斷健全，建立了論證、評估、決議、聽證系統(tǒng)化履職工作體系?；鶎尤舜蠼ㄔO(shè)采取規(guī)范化、程序化且富于操作性的具體措施，通過建立履職檔案、實行民情日記、增加專題詢問與提升基層人大代表比例等舉措，全面推進(jìn)了人大代表的常態(tài)化述職履職建設(shè)。

其三，社會主義協(xié)商民主、基層民主等領(lǐng)域創(chuàng)新制度與機(jī)制載體，為我國民主政治制度化凝聚起更為廣泛的民心與人力。在協(xié)商民主建設(shè)層面，發(fā)揚社會主義協(xié)商民主是鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的必要基礎(chǔ)，社會主義協(xié)商民主包含政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商七種協(xié)商渠道，可實現(xiàn)各民主黨派、無黨派人士、黨外知識分子、少數(shù)民族人士、宗教界人士、新的社會階層人士等界別的廣泛協(xié)商。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道與專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，豐富并拓展了雙周協(xié)商座談會、調(diào)研協(xié)商座談會以及專題協(xié)商座談會等協(xié)商形式，協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體與運作機(jī)制在人民政協(xié)履職過程中不斷明確，民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度也愈益完善。在基層民主建設(shè)層面，基層民主選舉制度與選舉程序日漸規(guī)范化，人民群眾在民主管理與民主決策過程中貫徹協(xié)商精神，探索以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，基層民主在范圍廣泛性與程序真實性方面得到制度保障。

二、新中國民主政治制度化的獨特優(yōu)勢

新中國民主政治的制度體系既包含憲法、法律、章程等規(guī)則型制度形式，也涵括根本政治制度、基本政治制度與重要政治制度等組織型制度實體建設(shè)，從多個領(lǐng)域與環(huán)節(jié)構(gòu)建出由宏觀至具體的制度框架。這一制度化進(jìn)程可發(fā)揮社會主義民主政治的突出優(yōu)勢，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的實質(zhì)內(nèi)核，規(guī)范社會主義民主政治的權(quán)力運行、利益表達(dá)與決策制定過程，反映人民民主的本質(zhì)要求。

（一）堅持和運用民主集中制原則，有效整合社會價值規(guī)范并凝練改革發(fā)展共識

民主集中制作為中國共產(chǎn)黨的根本組織原則，能夠有效整合多種社會價值規(guī)范，協(xié)調(diào)民主政治預(yù)期目標(biāo)與現(xiàn)實情況之間的張力。價值規(guī)范反映著客體的“屬性與功能”對主體需要的滿足，將其貫徹到特定原則與標(biāo)準(zhǔn)中可指引社會目標(biāo)的實現(xiàn)[9](p3)。我國民主政治制度化的一個優(yōu)勢在于將民主價值整合進(jìn)民主集中制與各項制度實踐，通過平衡民主政治運作中集中與民主的關(guān)系進(jìn)而推動政治體制改革。

在利益格局多元與思想意識多樣的現(xiàn)實背景下，自由、平等、正義、法治等價值規(guī)范內(nèi)化為人民民主建設(shè)理念并融入民主制度的實際運轉(zhuǎn)之中。民主的具體內(nèi)涵雖然尚未得到準(zhǔn)確界定，但“不同國家的民主會有不同的形式與運用程度”卻日益成為普遍共識[10](p723)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨依據(jù)社會價值規(guī)范的一致性與多樣性特征，領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全國各族人民發(fā)揚人民民主，貫徹人民平等、人民共享與社會正義，奠定人民與社會全面發(fā)展的價值基礎(chǔ)[11](p62)。一方面，人民民主是社會主義民主政治一以貫之的價值追求，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的包容性、人民群眾政治參與途徑的豐富性都是其在民主實踐中的鮮明體現(xiàn)。另一方面，中國共產(chǎn)黨堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，通過健全“國家最高權(quán)力為人民所有、‘政治精英’對全體人民的負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督、社會財富由人民共享”等現(xiàn)實機(jī)制，建設(shè)人民民主價值規(guī)范的制度載體[12](p23)。

民主集中制可在維護(hù)中國共產(chǎn)黨權(quán)威地位的前提下協(xié)調(diào)民主與集中的關(guān)系，在民主與集中實踐路徑中持續(xù)貫徹民主政治價值規(guī)范。中國共產(chǎn)黨自成立伊始便堅持民主集中制的重要原則，并在治理實踐中探索民主集中制的現(xiàn)實運作規(guī)律。民主集中制是民主與集中的辯證統(tǒng)一，其強(qiáng)調(diào)在不同發(fā)展階段達(dá)到民主與集中的“動態(tài)結(jié)構(gòu)性均衡狀態(tài)”，并將民主視作最終價值旨?xì)w[13](p3)。民主與集中的協(xié)調(diào)關(guān)系表現(xiàn)為，民主導(dǎo)向與集中領(lǐng)導(dǎo)成為培育價值理念與達(dá)致價值共識的有效途徑。一方面，民主作為中國政治生活的固有底色，是對傳統(tǒng)民本、仁政等政治思維的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，民主政治建設(shè)可鞏固公共權(quán)力合法性的民意基礎(chǔ)，并為催生新的價值觀念厚培土壤。另一方面，權(quán)力的相對集中是黨和政府調(diào)動各方面積極性的必要保障，發(fā)揮民主集中制的集中功能可推動價值規(guī)范向改革共識的轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨按照民主集中制規(guī)劃政治制度布局，構(gòu)建“中央與地方、政府與市場、國家與社會三重權(quán)力格局”，在全社會范圍內(nèi)凝聚最廣泛的資源與共識，將社會主體的不同利益納入國家政治發(fā)展議程[14](p273)。

（二）鞏固中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在法制化的權(quán)力格局中實現(xiàn)民主治理績效

民主政治的制度化以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，憲法法律規(guī)定了各治理主體的職責(zé)權(quán)限，為落實現(xiàn)代民主治理績效確定權(quán)力基礎(chǔ)。權(quán)力體系位于國家建設(shè)與社會發(fā)展的核心地帶，政治制度體系的完備以及國家治理現(xiàn)代化的開展都依靠中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的明確與鞏固。權(quán)威反映著社會不同層面對于執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的肯定與支持，是“政治體系中最為重要的影響力形式”[15](p57)。我國民主政治權(quán)力體系的制度化優(yōu)勢體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政過程中集中力量領(lǐng)導(dǎo)并推進(jìn)社會主義民主政治改革。中國共產(chǎn)黨的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)地位是中國人民在革命、建設(shè)與改革中長期探索和艱苦奮斗的必然結(jié)果，各治理主體在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下參與社會主義建設(shè)事業(yè)，這不僅是我國政治體制的優(yōu)越性所在，而且是完善國家治理過程與增強(qiáng)民主治理實效的必然選擇。

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，不同治理主體共同促進(jìn)民主政治的制度化，并在多重程序保障下提高現(xiàn)代民主治理績效。善治是現(xiàn)代國家治理的理想狀態(tài)，這一關(guān)鍵目標(biāo)依靠公眾“與政府一道助推公共權(quán)威與公共秩序形成”，借此推進(jìn)頂層設(shè)計與基層探索的有機(jī)結(jié)合[16](p43)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨充分整合社會利益與意見，民主價值在治理主體的界定與治理過程的優(yōu)化中不斷落實。在主體明確方面，各參與主體之間的界限日漸明晰，人民群眾以及各社會組織在民主政治過程中激發(fā)參與意識與能力，形成政府、市場與公民等多主體協(xié)同治理的良好局面。在過程完善方面，民主政治的價值理念在全社會范圍內(nèi)廣泛傳遞，公共權(quán)力與公民權(quán)利在多種民意協(xié)調(diào)機(jī)制的作用下相互配合。中國共產(chǎn)黨鼓勵公民進(jìn)行有序的政治參與，民主治理過程中的“糾偏機(jī)制、平衡機(jī)制、官員激勵與問責(zé)機(jī)制、腐敗治理機(jī)制”等成為國家治理達(dá)致善治目標(biāo)的有效制度工具[17](p163)。

（三）創(chuàng)新協(xié)商民主實踐形式與運行模式，豐富民主政治的決策及監(jiān)督機(jī)制

社會主義協(xié)商民主是我國民主政治制度化的突出優(yōu)勢，不僅可對選舉民主加以必要補(bǔ)充，更與決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制共同構(gòu)建民主政治發(fā)展的制度化體系。良好的制度設(shè)想落實為制度實踐并產(chǎn)生制度實效，需要發(fā)揮機(jī)制運轉(zhuǎn)與規(guī)則設(shè)置的雙重作用。各類民主機(jī)制既承載國家與公民對于民主政治宏偉藍(lán)圖的現(xiàn)實期望，更通過相互銜接而鞏固民主政治的制度化成果。

其一，社會主義協(xié)商民主能在民主政治實踐中提升人民群眾的積極性、主動性與創(chuàng)造性，依托界別優(yōu)勢和審議活動而同選舉民主相得益彰。協(xié)商民主植根于我國歷史文化所孕育的和合、民本等經(jīng)典思想，更是對傳統(tǒng)議事、諫言等治國理政實踐的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。社會主義協(xié)商民主吸納更為廣泛的社會民意，對協(xié)商的內(nèi)容、主體、形式與過程加以規(guī)定，“實現(xiàn)自由而平等的公民通過討論參與公共政策”，因而這一民主形式是對人大民主選舉機(jī)制的必要補(bǔ)充[18](p18)?，F(xiàn)行選舉法規(guī)定了人大代表選舉與履職可依據(jù)“地域代表制兼采職業(yè)代表制”，而社會主義協(xié)商民主可憑借其界別優(yōu)勢和審議活動彌補(bǔ)人大在代表性、履職意識等方面的某些潛在不足[19](p82)。

其二，社會主義協(xié)商民主在協(xié)商類型多樣化與平臺載體制度化方面兼具發(fā)展優(yōu)勢，可推動協(xié)商民主與民主決策、民主監(jiān)督的機(jī)制銜接。社會主義協(xié)商民主包含廣泛協(xié)商渠道，較為全面地覆蓋了人民群眾關(guān)切的現(xiàn)實議題，這一類型優(yōu)勢能夠通過人民政協(xié)的平臺作用固定下來，共同健全并完善決策機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。一方面，民主決策在主體范圍、程序設(shè)計與規(guī)則設(shè)置層面具備優(yōu)勢，促使協(xié)商民主與決策民主相互銜接可提升決策過程的透明度與民主化。改革開放恢復(fù)了此前曾一度停頓的決策體制建設(shè)，黨和政府由相對偏重決策民主化的原則構(gòu)建，轉(zhuǎn)變?yōu)槠胶馓幚砻裰鳑Q策的原則、機(jī)制與程序的關(guān)系[20](p115)。在新的歷史時期，民主決策體制有效聯(lián)結(jié)權(quán)力核心與權(quán)力基礎(chǔ)，在決策之前與決策之中貫徹協(xié)商民主，并將政治協(xié)商納入決策程序。另一方面，協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢也可優(yōu)化社會主義民主監(jiān)督機(jī)制。民主監(jiān)督的現(xiàn)代化體現(xiàn)為完備的監(jiān)督體系、制度化的監(jiān)督內(nèi)容與反饋機(jī)制。我國監(jiān)督體系包含黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督，其與協(xié)商民主的結(jié)合催生出協(xié)商式監(jiān)督等監(jiān)督形式，有效促進(jìn)了監(jiān)督機(jī)制的信息對稱與落實到位[21](p68)。

（四）發(fā)展民主政治制度的建設(shè)成果，推進(jìn)其有機(jī)銜接及協(xié)調(diào)配合

民主政治的制度化優(yōu)勢還體現(xiàn)在社會主義民主政治制度格局的確立以及各項政治制度之間的相互配合。一方面，我國政體建設(shè)體現(xiàn)了人民民主專政的國家性質(zhì)，并在反映社會變遷實踐與國家改革要求的基礎(chǔ)上，將完善人民代表大會制度設(shè)定為發(fā)展重點。人民民主專政的國家性質(zhì)既明確了人民群眾的主體地位，又訴諸現(xiàn)實制度運作對此加以落實，而人民代表大會制度作為實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本制度安排，其運行模式遵循人民民主專政的內(nèi)在要求。中國共產(chǎn)黨充分認(rèn)識到政體與國體有待銜接之處，在確?！叭嗣衩裰鲗Ｕ膰w穩(wěn)定”的前提下，通過政治體制改革以提高二者的匹配度[22](p5)。另一方面，人民代表大會制度構(gòu)成基本政治制度現(xiàn)實運行的必要前提，后者的鞏固則為前者賦予相應(yīng)配套保障。人民代表大會制度作為“以黨內(nèi)民主推動人民民主”的重要路徑，為基本政治制度以及重要政治制度指示方向。各項重要政治制度也同人大制度一道推進(jìn)民主政治建設(shè)發(fā)展，如中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度可補(bǔ)充選舉民主機(jī)制，豐富中國特色民主政治形式，進(jìn)而在擴(kuò)大社會基礎(chǔ)、增強(qiáng)黨的執(zhí)政合法性與維護(hù)國家穩(wěn)定層面發(fā)揮有益作用。人民代表大會制度維護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度在政治權(quán)利與公共權(quán)力的運作范圍內(nèi)推進(jìn)民主政治改革，由此構(gòu)建出國家民主政治運作的立體模式[23](p8)。此外，全國人大及其常委會制定的各類法律法規(guī)構(gòu)成權(quán)力運行、制度運轉(zhuǎn)與治理完善的操作準(zhǔn)則，法律體系的健全、憲法法律與各類章程日益對接是我國目前民主政治制度化的重要表現(xiàn)，各類法制規(guī)范的相互配合成為民主政治有序協(xié)調(diào)的前提條件。

三、新中國民主政治制度化的發(fā)展啟示

新中國民主政治建設(shè)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得了顯著治理成就，這些成功經(jīng)驗相繼轉(zhuǎn)化為民主政治制度化的獨特優(yōu)勢，但民主實踐中依然存在若干不利因素。建設(shè)社會主義民主政治不僅需要思索我國民主政治的優(yōu)越性所在，還應(yīng)合理審視民主政治制度化的現(xiàn)有不足，從而為民主政治制度化的進(jìn)一步發(fā)展提供相應(yīng)啟示。

（一）新中國民主政治制度化的經(jīng)驗總結(jié)

我國民主政治制度化之所以成果斐然，關(guān)鍵在于堅持黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位與人民性的價值歸屬，積極回應(yīng)現(xiàn)代國家治理的現(xiàn)實訴求，并在社會主義民主制度體系中整合政治資源與社會利益，推進(jìn)其融入民主政治的未來發(fā)展路徑。

首先，我國民主政治的制度化堅持“三統(tǒng)一”的民主發(fā)展方向。我國民主政治堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一，為公共權(quán)力實施與公民權(quán)利維護(hù)塑造堅實基礎(chǔ)。公共權(quán)力與公民權(quán)利的協(xié)調(diào)關(guān)系是民主政治規(guī)范體系的重要議題，政治體系的良性運轉(zhuǎn)必須在公共權(quán)力合理控制各方資源并對其加以制約的條件下，以硬性法則與軟性規(guī)則確保公民權(quán)利充分得到保障。在中國民主政治建設(shè)過程中，人民當(dāng)家作主是改革與發(fā)展的價值取向，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理有序推進(jìn)的核心力量，依法治國則是二者沿制度化方向前行的有效動力。

其次，我國民主政治的制度化順應(yīng)民主制度成果創(chuàng)新的現(xiàn)實訴求?；貞?yīng)現(xiàn)代國家治理要求并逐步創(chuàng)新制度實踐形式，是實現(xiàn)民主政治制度化預(yù)期目標(biāo)的有益選擇。全面深化改革的動力來源既包含政治體制內(nèi)生性因素的刺激，也源自制度安排所處社會環(huán)境的外部流變。我國民主政治的制度實踐形式不斷創(chuàng)新，各階層的利益需求被納入制度建設(shè)并得以維護(hù)，中國共產(chǎn)黨在鞏固執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的同時，把握并調(diào)整民主制度改革的發(fā)展方向與演進(jìn)路徑，營造各主體平等參與、公正分配的良性政治局面。

最后，社會主義整體制度布局為民主制度的功能發(fā)揮奠定制度根基。制度系統(tǒng)有序運轉(zhuǎn)需要制度子系統(tǒng)發(fā)揮各自功效，并促使子系統(tǒng)之間的功能配合與優(yōu)勢互補(bǔ)。民主政治從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等制度要素互動互構(gòu)中，汲取民主制度體系整體運行的動力。我國民主政治以中國特色社會主義制度為載體，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等層面的制度建設(shè)，社會主義民主政治的制度成效很大程度得益于不同領(lǐng)域制度的相互配合所產(chǎn)生的供給作用。

（二）新中國民主政治制度化的現(xiàn)實反思

推進(jìn)民主政治建設(shè)成果凝聚為我國民主制度化的獨特優(yōu)勢，提升民主政治建設(shè)的制度化、規(guī)范化與程序化，必須正視并反思當(dāng)前民主政治建設(shè)中的現(xiàn)有問題，從而補(bǔ)齊現(xiàn)有短板、改善治理弱項。

首先，民主與集中關(guān)系仍有繼續(xù)加以協(xié)調(diào)的空間。毛澤東同志曾依據(jù)民主與集中的辯證關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“民主集中制是在民主基礎(chǔ)上的集中與在集中指導(dǎo)下的民主”[24](p1057)。民主集中制作為國家政治權(quán)力的基本組織原則，內(nèi)含“民主與集中有機(jī)統(tǒng)一”“二者缺一不可”的意蘊，可保護(hù)最大多數(shù)人的公共利益。就民主與集中的關(guān)系而言，人民民主是政治制度運作的價值歸宿，更是“民主集中制在政治層面達(dá)致的重要目標(biāo)”[25](p11)。民主集中制在實現(xiàn)民主目標(biāo)并塑造相應(yīng)穩(wěn)定的政治過程中，可以抵制民粹主義、無政府主義等思潮所導(dǎo)致的消極影響。黨和政府在革命時期與建設(shè)時期為統(tǒng)一調(diào)動社會資源與廣泛調(diào)配人員，在開展民主集中制實踐時較多強(qiáng)調(diào)集中的作用。改革開放以來，民主集中制得以恢復(fù)發(fā)展，但部分領(lǐng)導(dǎo)干部在踐行這一原則時依然存在偏重集中的情況，并由此引發(fā)一些問題。

其次，利益代表的責(zé)任關(guān)系有待進(jìn)一步清晰化。人民代表大會作為承載人民民主的重要制度安排，是表達(dá)人民群眾根本利益訴求并將其落實于決策過程的重要機(jī)構(gòu)。我國利益表達(dá)機(jī)制的現(xiàn)實運作一定程度上存在利益代表責(zé)任關(guān)系模糊的情況。人大代表的選舉包含全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，除縣鄉(xiāng)兩級人大實行直接選舉外，其余層級人大代表均由下一級人大間接選舉產(chǎn)生。這種將間接選舉與直接選舉相結(jié)合的方式雖然切合現(xiàn)實國情，但由于選舉層級較多，省、市一級人大在選舉產(chǎn)生更高一級代表或形成決議時，有可能在傳遞過程中造成選民需求和意見的失真或失焦，并可能在人大代表履職工作監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，導(dǎo)致人大代表政治責(zé)任界定不清的問題。

最后，頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新發(fā)展有待進(jìn)一步均衡。頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新是民主政治建設(shè)的雙向驅(qū)動過程，民主政治的制度化一方面要求頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新共同發(fā)力，并根據(jù)不同時期主要矛盾變化而有所側(cè)重，另一方面也要求凸顯兩個過程的獨特性，使之成為二者互動的前提與基礎(chǔ)。頂層設(shè)計是加強(qiáng)民主政治制度建設(shè)和突出民主政治改革重點的關(guān)鍵統(tǒng)領(lǐng)，目前民主制度體系、權(quán)力制約模式以及相關(guān)配套政策較多屬于頂層設(shè)計范疇?；鶎觿?chuàng)新體現(xiàn)為基層民主的良性運轉(zhuǎn)以及基層制度、程序與規(guī)范的建立，這一實踐奠定了支撐頂層設(shè)計與夯實整體民主制度的必要基礎(chǔ)，還提供了保證基層社會穩(wěn)定的動力來源。然而在現(xiàn)實中，頂層設(shè)計在發(fā)展速度與反饋機(jī)制設(shè)置上均領(lǐng)先于基層創(chuàng)新，基層創(chuàng)新在側(cè)重點與獨特性彰顯上相對滯后。相較于宏觀民主政治的制度化進(jìn)程，基層民主制度化在政治議程中納入時間較晚、實施速度較慢、培育基礎(chǔ)相對薄弱。基層民主自治組織、基層工作人員選拔任用與基層治理過程所存在的行政化傾向，一定程度上阻礙了基層社會自主性與積極性的發(fā)揮。

（三）新中國民主政治制度化的前景展望

新中國民主政治建設(shè)成就反映出社會主義民主政治的優(yōu)越性，并內(nèi)化為政治體制改革的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與過程優(yōu)勢。面對紛繁復(fù)雜的國內(nèi)社會環(huán)境以及加速演變的國際格局，我國民主政治建設(shè)不僅需要堅持并維護(hù)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位，在遵循科學(xué)化理論指導(dǎo)的同時，更要聚焦民主政治建設(shè)經(jīng)驗向民主政治建設(shè)優(yōu)勢的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，持續(xù)驅(qū)動頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新。

首先，民主政治的制度化建設(shè)需要正確看待正反兩方面經(jīng)驗事實，通過明確現(xiàn)今發(fā)展階段的歷史定位來增強(qiáng)中國特色社會主義道路、文化、理論與制度的信心。我國民主政治制度化是從初步探索走向逐步完善的過程，諸多成就不僅是合理吸收既往經(jīng)驗的結(jié)果，更有賴于黨和國家對民主政治現(xiàn)狀的清晰認(rèn)知。黨在革命、建設(shè)時期取得的經(jīng)驗和成果為民主政治的制度化建設(shè)提供基石，改革開放以來民主政治的新進(jìn)展則為推進(jìn)民主政治的制度化注入新的活力。我國民主政治建設(shè)進(jìn)入全面深化與豐富完善階段，為實現(xiàn)“更加成熟、更加定型”的制度體系建設(shè)目標(biāo)需要繼續(xù)解決前行道路上的一系列問題[26](p372)。民主政治建設(shè)的制度化進(jìn)程要充分體現(xiàn)社會主義民主政治的制度優(yōu)勢與功能優(yōu)勢，增強(qiáng)社會主義制度自信，在民主政治未來發(fā)展中逐步消除治理弱項。

其次，民主政治的制度化建設(shè)需要更安定有序的國內(nèi)社會環(huán)境，在循序漸進(jìn)的改革思路當(dāng)中提升市場化、民主化和法治化水平。實現(xiàn)民主政治制度化目標(biāo)應(yīng)在現(xiàn)有民主制度建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，將社會主義協(xié)商民主、基層民主、網(wǎng)絡(luò)民主等領(lǐng)域的新近實踐融入中國特色民主制度建設(shè)經(jīng)驗，進(jìn)一步調(diào)適我國民主政治建設(shè)的制度化路徑。民主政治建設(shè)的實際狀況與發(fā)展程度同樣要求政治體制改革不可操之過急，必須充分考慮我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實條件，通過不斷鞏固政治體制改革的現(xiàn)有制度成果，切實發(fā)揮社會主義民主政治的各項優(yōu)勢。

最后，中國民主政治建設(shè)的結(jié)構(gòu)體系涉及頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新，提升民主政治的制度化水平需要堅強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，在基層制度創(chuàng)新中培育民主土壤，實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新上下聯(lián)動。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制與社會結(jié)構(gòu)的變遷使民主政治建設(shè)中出現(xiàn)新的基層性問題，其中包括如何調(diào)配基層資源與人力以鼓勵公眾積極主動參與民主政治，如何在異質(zhì)性程度較高的城市地區(qū)開展民主實踐，以及如何保障流動人口民主參與的基本權(quán)利等。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)民主政治制度化建設(shè)的核心力量，可以充分調(diào)動“最為廣泛的社會資源”，并在決策過程中健全不同社會群體的利益表達(dá)機(jī)制，這是我國民主制度獨特的優(yōu)越性[27](p276)。推進(jìn)民主政治建設(shè)的制度化不僅要維護(hù)執(zhí)政黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，還要根據(jù)基層探索的實際運行不斷鞏固基層民主制度創(chuàng)新成果，實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合和良性互動。