“全椒樣本”:黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治體系研究

王中華

(安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院,安徽 合肥 230601)

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出要堅持和完善“基層群眾自治制度”,“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”[1]。2014—2018年的中央一號文件連續(xù)提出要“深化村民自治實踐”，“繼續(xù)開展和完善以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”[2]。2017年5月，全椒縣大季村被民政部確立為安徽省唯一的以村民小組或自然村為基本單元的全國村民自治試點村(全國僅有18個省市區(qū)24個試點村入選)[3]。自從村民自治試點工作開展以來，大季村經(jīng)過反復(fù)摸索，建立了在行政村和自然村片區(qū)兩個層面以“黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治”為主要特征、以促進治理有效實現(xiàn)為主要目標的“全椒樣本”，并且成功入選2018年安徽省“基層社會治理創(chuàng)新十大成果”[4]，從而建構(gòu)起了村民自治的基本單元和組織載體與農(nóng)村實際情況相符合、與村民意愿相一致的規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制，走出了一條既可推廣又可復(fù)制的特色創(chuàng)新之路。

一、研究背景與文獻綜述

(一)研究背景

近年來隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的巨變，青壯年勞動力外流人數(shù)的增多，村莊整治和“合村并組”力度的加大，空心村空巢村問題的凸顯，以“大行政村”為主要治理單元、以村民委員會為主要載體的村民自治模式，導(dǎo)致農(nóng)村治理半徑過大、公共服務(wù)供給不足、村民參與公共事務(wù)困難、村民利益表達不暢、基層矛盾化解乏力等問題越來越突出。尤其是近年來農(nóng)村黨員年齡老化、基層黨組織軟弱渙散、村民委員會行政化傾向加劇和自治功能弱化，村民小組、自然村自治功能缺失，村組兩級無法有效聯(lián)動形成最大自治合力，以致于村民自治無法有效實現(xiàn)，這已經(jīng)引起了黨和政府的普遍關(guān)注。1982—2018年20份中央一號文件都是涉農(nóng)文件[5]， 特別是2014—2018年五年的中央一號文件持續(xù)重點關(guān)注“村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治有效實現(xiàn)形式”和以“村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點”問題。全國人大常委會分別在1987年、1998年、2010年和2018年對《村民委員會組織法》進行了四次修訂，可以說黨和政府在中央政策和立法層面不斷推動了學(xué)術(shù)界對村組兩級自治體系的研究，同時也有力地回應(yīng)了廣大農(nóng)民群眾對村民自治權(quán)利的訴求，有效指導(dǎo)了當(dāng)前村民自治實踐活動的開展。

全椒縣大季村是由2008年兩個行政村合并而成，現(xiàn)有面積15.2平方公里，共轄33個村民小組，人口4227人，現(xiàn)有耕地1200公頃已幾乎全部流轉(zhuǎn)，青壯年勞動力外出務(wù)工人數(shù)達1000余人。以前全椒縣大季村在農(nóng)村基本治理方面也面臨了類似問題，例如行政村管轄范圍過大，下轄人口過多，村干部人少事多，黨員活動開展難，村民協(xié)商議事難，村容村貌改善難，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護難，村民集中居住小區(qū)管理難，村民矛盾調(diào)解難等。為此，全椒縣積極探索農(nóng)村治理體制創(chuàng)新，2013年在全縣農(nóng)村社區(qū)示范點開展村民理事會試點，為做實和推廣村民小組或自然村自治，促進行政村自治積累了良好的經(jīng)驗。2017年全椒縣選擇大季村作為典型村，在各方支持下成功申報了全國村民自治試點單位，為此專門制定了《全椒縣大季村開展以村民小組或村民集中居住點為基本單元的村民自治試點工作實施方案》，并且邀請本課題成員組成專家團隊，多次進入現(xiàn)場指導(dǎo)開展村民自治試點活動，這也為本研究提供了便利條件。

(二)文獻綜述

關(guān)于村民自治有效實現(xiàn)形式和村組兩級自治體系等問題，我國的學(xué)者也在不斷進行探索、總結(jié)和完善，特別是2014年中央一號文件突出該問題之后，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究成果明顯增多，據(jù)不完全統(tǒng)計，迄今為止在中國知網(wǎng)上相關(guān)研究論文已達百余篇。著名的村民自治問題研究專家徐勇用“三波段”概括30多年來廣大農(nóng)民群眾的村民自治歷程：第一波段源于上個世紀80年代廣西宜州開創(chuàng)的以自然村為基礎(chǔ)的自生自發(fā)的村民自治階段；第二波段源于1998年新修訂的《村民委員會組織法》確定的以建制村(行政村)為基礎(chǔ)規(guī)范規(guī)制的階段；第三波段源于2010年以后廣東、廣西、湖北、安徽等地探索的以村民小組、自然村自治的內(nèi)生外動階段[6]，由此看出這三波段的行政村和自然村、村民小組兩級關(guān)系也在不斷進行調(diào)整，雖然依托載體和自治重心有所不同，但是其目的都是為了探索村民自治如何才能更加有效。鄧宏壯認為以村民小組為基本自治單元建立的村民理事會，是村民自治有效實現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)[7]。朱敏杰、胡平江以湖北秭歸縣為例，認為在保留行政村一級村民自治的同時，將村民自治單位下移到自然村落，建立村民委員會與村落理事會“兩級自治”體系，這是對我國農(nóng)村基層治理體系一次重要的重塑，能夠較好地解決村民自治落地難題[8]。湯玉權(quán)、徐勇認為村民自治不要僅僅圍繞著村民委員會進行，而應(yīng)該有更多的自治類型，“村治+組治”、“社區(qū)自治+村民自治”和老年協(xié)會、理事會、議事會、監(jiān)事會等其他村民自治組織的作用同樣值得肯定[9]。唐鳴、陳榮卓認為以村民小組為基本單元的村民自治并非村民自治的有效實現(xiàn)形式，在現(xiàn)有的村組架構(gòu)下，既要做好村級自治，又要做好組級自治，而不應(yīng)把村組兩級自治相互對立起來[10]。張嘉明認為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商委員會與村民理事會這兩個組織的增設(shè)與運行，使得行政村和自然村兩級能夠形成橫向與縱向聯(lián)動，從而構(gòu)成了復(fù)合自治模式，有效推動了村民自治[11]。王思琴、陳義平認為以基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、行政村與自然村片區(qū)兩級聯(lián)動自治為基本內(nèi)容的“復(fù)合自治”新理念新實踐，是解決當(dāng)前村民自治組織效力發(fā)揮不足、功能效度運行不暢的有效方法[12]。

總之，以上學(xué)者從村民自治基本單元、村民自治重心調(diào)整、村組兩級自治關(guān)系、復(fù)合自治模式等不同角度探索了村民自治有效實現(xiàn)形式問題，對深入推進村民自治問題的研究具有重要的借鑒意義。然而，學(xué)術(shù)界對村組兩級“黨組織+自治組織”之間橫向聯(lián)動、縱向互動的錯綜復(fù)雜關(guān)系并未完全厘清，對“黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治”新型村民自治體系下雙層多維互動機制的研究仍然不夠深入。

二、村黨總支領(lǐng)導(dǎo)的“一會三委”：行政村層面村民自治有效實現(xiàn)的根本保障

2018年的中央一號文件提出要“堅持自治為基，加強農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制”，“依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局”[2]。大季村在行政村層面的村民自治體系是由村黨總支領(lǐng)導(dǎo)的村民(代表)會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會和村社區(qū)協(xié)商委員會等自治組織構(gòu)成，形成了“領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)商”比較完備的“黨組織+一會三委”組織體系。大季村在推進村民自治試點過程中，村黨總支領(lǐng)導(dǎo)的“一會三委”組織體系的構(gòu)建、制度設(shè)計的完善和組織功能的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，確保了黨對村民自治事務(wù)的堅強領(lǐng)導(dǎo)，促進了黨內(nèi)民主與人民民主的良性互動，保障了農(nóng)村基層群眾自治權(quán)利的順利實現(xiàn)。

(一)行政村黨總支：行政村層面村民自治的有效領(lǐng)導(dǎo)

在行政村層面，基層黨組織是農(nóng)村各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，有效統(tǒng)領(lǐng)全村村民自治事務(wù)，從組織構(gòu)成、制度設(shè)計和功能運轉(zhuǎn)等諸多方面支持和保障村民委員會等自治組織的工作，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實處。大季村黨總支由5人組成，下設(shè)11個黨支部、共有176名黨員。2014年村“兩委”換屆以后，大季村黨總支面貌煥然一新，2014—2015連續(xù)兩年榮獲縣級“先進基層黨組織”。2016年，村黨總支書記榮獲省級“優(yōu)秀村黨組織書記”。大季村基層黨組織健全，領(lǐng)導(dǎo)班子堅強有力，領(lǐng)導(dǎo)核心威信高，黨員比例較高，黨員結(jié)構(gòu)較為合理，群眾基礎(chǔ)較好。大季村黨總支通過“黨領(lǐng)民治”推動農(nóng)村基層治理體制機制創(chuàng)新，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與支持農(nóng)村各類組織依法自治之間的關(guān)系，黨建與經(jīng)濟社會發(fā)展、管理與服務(wù)之間的關(guān)系，不斷引領(lǐng)集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，使全村集體經(jīng)濟年收入由過去的負債虧空狀態(tài)變成現(xiàn)在的年均40萬元左右，為開展農(nóng)村基層治理、興辦公益事業(yè)、增強公共服務(wù)能力、維護廣大村民權(quán)益奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

(二)村民(代表)會議：行政村層面村民自治事務(wù)的有效決策

村民(代表)會議作為村級權(quán)力中心，對涉及全體村民利益的重大問題具有最終決策權(quán)。大季村經(jīng)選舉產(chǎn)生68名村民代表，村民代表性別、年齡、文化結(jié)構(gòu)合理，與群眾聯(lián)系密切，威信較高，能夠較好地體現(xiàn)和反映村民的意志，行使村民依法賦予村級民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)力。大季村因地制宜制定了村民代表推選辦法、會議制度、議事辦法、自治章程等制度規(guī)定，對村民(代表)會議的性質(zhì)、人員組成、會議形式、選舉條件、召集程序、職責(zé)權(quán)力等進行規(guī)范，對村民會議、村民代表會議、村民委員會之間的關(guān)系予以明確，完善了村民(代表)會議制度建設(shè)。大季村大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)、拆遷安置、集體資產(chǎn)處置等全村重大事務(wù)都是通過召開村民代表會議討論決定，保障了村民(代表)會議決策功能的正常發(fā)揮和村民當(dāng)家作主權(quán)利的貫徹落實。

(三)村民委員會：行政村層面村民自治有效實現(xiàn)的組織依托

在行政村層面，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用，是村民自治有效實現(xiàn)的組織依托。大季村注重配備政治過硬、能力突出、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的村委會班子，為村民自治的有效實現(xiàn)提供了堅強的組織保障。大季村注重村民委員會的制度化、規(guī)范化、程序化、法治化建設(shè)，全面對照《全椒縣村級小微權(quán)力規(guī)范管理清單》，在三資管理、工程項目管理、物資采購、公共服務(wù)、組織人事、村務(wù)公開、財務(wù)公開等方面依法推進村民自治事務(wù)。大季村村民委員會在黨總支的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴格執(zhí)行村民(代表)會議的決策，自覺接受村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，對村民自治事務(wù)展開廣泛多層制度化協(xié)商，宣傳黨的政策主張，積極辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，維護群眾權(quán)益。近年來大季村村民委員會在多個村民小組拆遷安置、榮鴻農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司項目矛盾處理、老街改造提升、秸稈禁燒、精準扶貧、計劃生育、綜治維穩(wěn)信訪等工作方面成就突出。

(四)村務(wù)監(jiān)督委員會：行政村層面村民自治的有效監(jiān)督

在行政村層面，村民主要通過村務(wù)監(jiān)督委員會等組織形式對村民委員會的工作和村內(nèi)各項公共事務(wù)實施監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會一般由熟悉村務(wù)的老黨員、老干部、村民代表以及其他熱心人士組成。大季村經(jīng)過村民代表會議推選產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會，由3人組成，1名主任和2名委員都是由老黨員和老教師擔(dān)任，具有較高的思想道德水準和文化水平，具有較強的政策把握能力和依法辦事能力，具有熱心公益事業(yè)的強烈意愿和良好的社會聲望。大季村村務(wù)監(jiān)督委員會在村黨總支的組織領(lǐng)導(dǎo)下，充分尊重村民(代表)會議的決策權(quán)，忠實履行村民賦予的監(jiān)督職責(zé)，對村莊規(guī)劃、環(huán)境整治、征地拆遷、修橋建路、水利興修、低保發(fā)放、救災(zāi)救濟等重大的涉農(nóng)事務(wù)特別是重要的財務(wù)開支項目進行有效監(jiān)督，能夠有效防止村官腐敗和集體資產(chǎn)的流失，促進了村級公共事務(wù)的公開公平公正。

(五)社區(qū)協(xié)商委員會：行政村層面村民自治有效實現(xiàn)的延伸拓展

2016年，全椒縣被列入安徽省首批城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商試點縣，大季村借鑒蚌埠市蚌山區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商“7+X”[13]模式，積極組建并完善社區(qū)協(xié)商委員會，通過召開村民代表會議研究決定，由村“兩委”委托社區(qū)協(xié)商委員會作為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的常設(shè)議事載體。大季村堅持以“黨建引領(lǐng)、多元協(xié)商”為核心，以“民事民議、民事民決”為目標，堅持建立健全科學(xué)規(guī)范、務(wù)實管用的工作機制，堅持大事小事集體協(xié)商研究解決的基本原則，著力解決群眾關(guān)心的熱點難點問題，切身維護群眾的自身利益。大季村通過推行農(nóng)村社區(qū)協(xié)商工作，拓展了基層群眾自治載體，豐富了村民協(xié)商議事形式，推動了村民自治重心下沉，創(chuàng)新了社區(qū)治理方式。社區(qū)協(xié)商委員會這一新型協(xié)商平臺是對原有村民自治組織體系的延伸拓展，能夠?qū)Σ煌嬷黧w間進行有效的溝通協(xié)調(diào)，從而推動了農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展。社區(qū)協(xié)商委員會這一協(xié)商自治模式開創(chuàng)了協(xié)商主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序科學(xué)、制度健全、成效顯著的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商新局面，完善了行政村層面規(guī)范有序、參與廣泛、充滿活力的基層群眾自治機制。

三、片區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)的“兩會一組”：自然村片區(qū)層面村民自治有效實現(xiàn)的基本保障

在自然村片區(qū)層面(為了論述簡便，本研究對村民小組、自然村、村民集中居住點三種不同類型的居住形態(tài)統(tǒng)稱為自然村片區(qū))黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，大季村建立了片區(qū)村民(戶代表)會議、片區(qū)村民理事會、片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組等“黨組織+兩會一組”組織體系，厘清了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、協(xié)商治理權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系。這一層面新組織體系的創(chuàng)設(shè)，極大地增強了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，更好地滿足了村民參與農(nóng)村公共事務(wù)的需求，顯著提升了農(nóng)村基層治理的能力。

(一)片區(qū)黨支部：自然村片區(qū)層面村民自治的有效領(lǐng)導(dǎo)

大季村實現(xiàn)了片區(qū)基層黨組織的有效全覆蓋。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“推進黨的基層組織設(shè)置和活動方式創(chuàng)新，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，擴大基層黨組織覆蓋面[1]?！贝蠹敬逶谕七M村民自治試點過程中，創(chuàng)新了基層黨組織設(shè)置方式，實現(xiàn)了村民的需要在哪里，基層自治組織就設(shè)置在哪里，黨的基層組織就延伸到哪里。大季村將全村33個村民小組劃分為11個片區(qū)村民理事會，對片區(qū)內(nèi)黨組織進行調(diào)整優(yōu)化，實現(xiàn)每個片區(qū)村民理事會一一對應(yīng)設(shè)置黨支部，從而在微自治領(lǐng)域形成了“一組一會”組織體系，將基礎(chǔ)黨組織有效嵌入到基層群眾的日常生產(chǎn)生活中，拉近了基層黨組織與人民群眾的距離，提高了基層黨組織服務(wù)群眾的能力，增強了基層黨組織的吸引力戰(zhàn)斗力，同時也調(diào)動了村民參與農(nóng)村公共事務(wù)的積極性。大季村始終堅持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖，通過“黨領(lǐng)民治”方式注重發(fā)揮片區(qū)黨支部對村民理事會政治引領(lǐng)作用，把握村民自治大方向不出現(xiàn)偏差，村民理事會積極向自然村片區(qū)村民宣傳黨的路線方針與村民自治的政策，使黨的路線方針與村民自治政策深入人心。

(二)片區(qū)村民(戶代表)會議：自然村片區(qū)層面村民自治事務(wù)的有效決策

村民小組(戶代表)會議作為自然村片區(qū)層面的最高權(quán)力機構(gòu)，有權(quán)決定轄區(qū)內(nèi)屬于村民自治范圍內(nèi)的所有重大事務(wù)。大季村由于青壯年勞動力外出務(wù)工人數(shù)較多，“三留守”人員較多，更多采取的是召開戶代表會議形式討論決定片區(qū)重要事務(wù)。憲法和法律規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村民集體所有，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)實際顯示全國10%的土地所有權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級作為權(quán)利主體，90%的土地所有權(quán)是村民小組作為權(quán)利主體[14]。土地作為農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，絕大部分屬于村民小組所有，這種“產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)范圍決定自治范圍”，“村民因為共同擁有集體的土地產(chǎn)權(quán)而結(jié)成緊密利益共同體”，“另外也有少數(shù)村莊，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模超越了村莊范圍，多個村莊都因產(chǎn)業(yè)相互關(guān)聯(lián)……，其自治單元可以超越村莊范圍，以聯(lián)村的方式進行自治”[6]。由此看來，片區(qū)村民自治事務(wù)有效決策的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)主要在于村民小組。大季村因地制宜，以村民小組、兩至三個村民小組和村民集中居住點為基本自治單元，召開村民小組會議、聯(lián)組會議或戶代表會議，正是基于距離相近、文化認同、交往密切、產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)原則，易于形成利益共同體和采取集體行動，便于隨時召開會議對轄區(qū)范圍內(nèi)的村民自治事務(wù)進行直接討論、投票決策和廣泛協(xié)商，是直接民主、選舉民主和協(xié)商民主交相靈活運用的生動體現(xiàn)。

(三)片區(qū)村民理事會：自然村片區(qū)層面村民自治實現(xiàn)形式的有效創(chuàng)設(shè)

片區(qū)村民理事會實現(xiàn)了治理單元和組織形態(tài)的創(chuàng)新。全椒縣大季村根據(jù)實際情況將全村33個村民小組劃分為11個村民理事會(“9+1+1”自治片區(qū))，村民理事會的組織類型多樣：既有一個村民小組對應(yīng)一個理事會，也有跨兩三個村民小組(仍然分散居住)對應(yīng)一個理事會；既有分散居住的村民小組形成的理事會，也有征地拆遷后集中居住形成的十幾個村民小組組成的理事會[15]。大季村“9+1+1”村民理事會設(shè)置的模式，表明這三種不同類型的村民理事會可以有效契合在同一個行政村之中，這在全國18個省市區(qū)24個全國村民自治試點村中尚屬首創(chuàng)，這是對村民自治有效實現(xiàn)形式和組織載體的全新突破，實現(xiàn)了自治重心的下沉和行政與自治的相對分離以及自治內(nèi)動力的激發(fā)，很好地適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村村民自治有效實現(xiàn)基本單元和組織載體多樣化的需要。村民理事會將本片區(qū)原有各村民小組、自然村的人員(以老黨員、老干部、老教師、老軍人、老模范等“五老”人員為主)進行重組和分工，作為常設(shè)機構(gòu)合理吸納了當(dāng)?shù)氐亩喾N利益主體，發(fā)揮了地緣人緣親緣優(yōu)勢，拓寬了村民自治的渠道和空間，讓村民自治形式真實地覆蓋到所有村民小組或自然村，改變了原有自治體系的散布性格局，使之向聚合性方向靠攏，充分調(diào)動了村民參與農(nóng)村基層治理的熱情，克服了農(nóng)村公益事業(yè)“政策落實難、基層組織難、籌資籌勞難、矛盾調(diào)解難”等困難，解決了“政府管不到、村干管不了、社會無人管”[16]的老大難問題，實現(xiàn)了農(nóng)村“有人管事、有章理事、有錢辦事”的目標，有效增強了村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)能力。

(四)片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組：自然村片區(qū)層面村民自治的有效監(jiān)督

片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組的建立，在農(nóng)村自治組織最低層級構(gòu)建了完善的自然村片區(qū)村務(wù)監(jiān)督體系，對自然村片區(qū)層面村民自治事務(wù)進行全面監(jiān)督，有助于促進村民理事會自身正確履行職責(zé)，保障片區(qū)村民自治權(quán)利真正得到落實。片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組是通過戶代表直接選舉產(chǎn)生，一般是由老黨員、老教師、村民代表等組成，具有廣泛的民意基礎(chǔ)，群眾威信較高，政治素質(zhì)較高，具有一定的文化程度，具備較強的履職意識和能力，對村情民情較為熟悉，又是本地人，便于對村民理事會決策決議執(zhí)行情況就近進行監(jiān)督。片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組積極支持和配合村民理事會正確履行職責(zé)，協(xié)助做好村務(wù)公開、財務(wù)公開等有關(guān)工作，及時向基層黨組織和村民理事會反映村民對開展村民自治工作的意見和建議，監(jiān)督村民理事會貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策以及村民(戶代表)會議決議情況，但不得違規(guī)干預(yù)村民理事會依法依規(guī)擁有的權(quán)力，如果對村民理事會的決定有原則性不同意見時，可以提請村“兩委”召開村民(代表)會議討論決定。片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組對村務(wù)監(jiān)督做到“在場”而不“缺位”，糾正“違法”而不“越位”，有效監(jiān)督而不恣意干涉，確保片區(qū)層面村務(wù)監(jiān)督功能良性運轉(zhuǎn)。

四、黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治：村民自治“全椒樣本”的主要特征

村民自治的“全椒樣本”之所以成效顯著，主要在于通過對行政村和自然村片區(qū)兩個層面的村民自治體系進行了增量式改進和突破性創(chuàng)新，在組織構(gòu)成、制度設(shè)計和功能運轉(zhuǎn)上形成了以雙層多維互動為機理的“黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治”新型村民自治體系。雙層多維互動是指行政村和自然村片區(qū)兩個層面在組織、制度和功能等維度內(nèi)橫向聯(lián)動與縱向互動的立體結(jié)合。雙層多維橫向聯(lián)動是行政村層面內(nèi)各同級組織之間和自然村片區(qū)層面內(nèi)各同級組織之間橫向的多維度協(xié)調(diào)和有機耦合，雙層多維垂直互動是行政村層面各組織與自然村片區(qū)層面各組織之間縱向的多維度協(xié)同和有機交互聯(lián)動。

(一)“雙層多元共治”——黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治的組織結(jié)構(gòu)

在組織結(jié)構(gòu)上，村民自治的“全椒樣本”在行政村層面形成了由村黨總支領(lǐng)導(dǎo)的村民(代表)會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)協(xié)商委員會等分別理事、分工協(xié)作的組織體系；在自然村片區(qū)層面形成了由村黨總支和片區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會指導(dǎo)的片區(qū)村民(戶代表)會議、片區(qū)村民理事會、片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組等各司其職、各負其責(zé)的組織體系，從而實現(xiàn)了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織體系上的“雙層多元共治”。

在組織人員構(gòu)成上，在行政村層面村黨總支、村民(代表)會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)協(xié)商委員會的部分人員之間，在自然村片區(qū)層面黨支部、村民(戶代表)會議、村民理事會、村務(wù)公開監(jiān)督小組的部分人員之間以及兩個層面的部分人員之間，可以相互交叉、相互滲透和有效溝通、有效聯(lián)動，但是又不違背村民自治相關(guān)的法律政策規(guī)范和權(quán)力相互分工、相互制約又相互支持、相互協(xié)作的基本要求。在行政村層面，村黨總支與村民委員會人員之間交叉任職現(xiàn)在已成為常態(tài)，有利于發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，也符合精干高效的原則；社區(qū)協(xié)商委員會主任由村黨總支書記兼任，同時吸納村民委員會主要成員、村務(wù)監(jiān)督委員會主任以及部分村民代表、黨員代表、社會賢達等人員組成，有利于擴大協(xié)商主體的范圍和發(fā)揮核心成員議事協(xié)商的能力；普通村民(代表)、黨員代表有權(quán)分別參加村民(代表)會議、黨員會議，通過選舉或推選等程序可以成為村黨總支、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)協(xié)商委員會的成員，有利于直接行使參與社區(qū)協(xié)商治理的權(quán)利，但是村“兩委”成員不進入村務(wù)監(jiān)督委員會，有利于保障村民在行政村層面依法獨立行使監(jiān)督村務(wù)的權(quán)利。在自然村片區(qū)層面，片區(qū)黨支部成員和村民(戶代表)會議、村民理事會、村務(wù)公開監(jiān)督小組部分人員之間在一定范圍內(nèi)也可以相互交叉任職，很多片區(qū)村民代表(戶代表)、大部分村民理事會成員和村務(wù)公開監(jiān)督小組成員都是由黨員擔(dān)任，體現(xiàn)了片區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用和先鋒隊作用，同時也體現(xiàn)了黨員是推進村民自治事務(wù)的骨干力量；大部分村民理事會成員都是由村民小組長和片區(qū)村民代表擔(dān)任，體現(xiàn)了片區(qū)村民自治必須在包容原有片區(qū)組織骨干人員的同時，進一步擴大人員范圍和充實自治組織隊伍；片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組成員與村民理事會成員之間不相互交叉，有利于保障村民在片區(qū)層面依法獨立行使監(jiān)督的權(quán)利。在行政村和片區(qū)兩個層面，同類型的組織和不同類型的部分人員之間也同時存在相互交叉、相互滲透又相互分工、相互協(xié)作。片區(qū)黨支部成員可以通過黨內(nèi)選舉程序成為行政村黨總支以及其他各類組織成員，片區(qū)村民(戶代表)通過法定程序參加行政村的村民(代表)會議，片區(qū)村民理事會成員可以通過推薦、選舉或邀請等方式被納入到行政村層面的黨總支、村民(代表)會議、社區(qū)協(xié)商委員會等組織，自然村片區(qū)村民理事會在一定程度上已經(jīng)成為行政村后備干部培養(yǎng)和人才儲備的基地；行政村層面的村務(wù)監(jiān)督委員會成員分工負責(zé)和對口指導(dǎo)片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組的工作，片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組又為村務(wù)監(jiān)督委員會儲備和訓(xùn)練村務(wù)監(jiān)督專業(yè)人才。行政村層面和自然村片區(qū)層面各類組織同一層面人員之間、兩個不同層面人員之間“分”是相對的，是為了厘清邊界、權(quán)力制衡的需要；“合”是半熟人的行政村和熟人的村民小組、自然村實行村民自治的必然選擇和人員優(yōu)化的必然結(jié)果，既有利于廣泛發(fā)揚民主，也有利于培育鄉(xiāng)村治理精英；無論是“合”還是“分”，都是為了在行政村和自然村層面形成有效聯(lián)動系統(tǒng)，產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理最大“復(fù)合動力”，都是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下共同依法推進村民自治和追求善治。

在組織關(guān)系構(gòu)成上，行政村層面的黨總支、村民(代表)會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)協(xié)商委員會之間，片區(qū)層面的黨支部、村民(戶代表)會議、村民理事會、村務(wù)公開監(jiān)督小組之間以及兩個層面組織之間，由于組織類型、組織職能和層級關(guān)系不同，從而形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、決策與執(zhí)行、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督等多重復(fù)雜關(guān)系。在行政村層面，村黨總支是整個村級公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，村民(代表)會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會和社區(qū)協(xié)商委員會等組織之間存在必要的分工合作和密切的橫向聯(lián)動，共同推動了鄉(xiāng)村基層民主的協(xié)調(diào)發(fā)展。村民(代表)會議是整個行政村最有權(quán)威性的組織，對整個村級公共事務(wù)享有最高決策權(quán)，是村民直接行使決策民主權(quán)利的根本途徑和有效形式。村民委員會由享有選舉權(quán)的全體村民直接選舉產(chǎn)生，負責(zé)召集村民(代表)會議和辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，對村民(代表)會議負責(zé)，受其監(jiān)督，是村民行使民主選舉和民主管理權(quán)利的重要組織形式。村務(wù)監(jiān)督委員會由村民(代表)會議推選產(chǎn)生，對其負責(zé)和受其監(jiān)督，同時可以列席村民委員會會議，對村民委員會的村務(wù)公開和民主理財情況進行監(jiān)督，是村民行使監(jiān)督民主的重要組織形式。社區(qū)協(xié)商委員會是經(jīng)過一定程序由村“兩委”委托作為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的常設(shè)議事載體，并在村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會的指導(dǎo)下開展工作，對促進基層選舉民主與協(xié)商民主協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。在自然村片區(qū)層面，片區(qū)基層黨支部是片區(qū)公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，片區(qū)村民(戶代表)會議、片區(qū)村民理事會、片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組等新型片區(qū)村民自治組織在片區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下分別行使決策權(quán)、協(xié)商治理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，它們之間也存在必要的分工合作和緊密的橫向聯(lián)動。片區(qū)村民(戶代表)會議是片區(qū)公共事務(wù)的決策組織，由片區(qū)村民理事會或村民小組負責(zé)召集會議。村民理事會是由片區(qū)村民(戶代表)通過選舉產(chǎn)生，同時它要執(zhí)行片區(qū)村民(戶代表)會議的決議，并且針對片區(qū)公共事務(wù)與村民(戶代表)展開廣泛協(xié)商。片區(qū)村務(wù)公開監(jiān)督小組成員由片區(qū)村民(戶代表)會議推選產(chǎn)生，對其負責(zé)，受其監(jiān)督，同時對片區(qū)村民理事會進行監(jiān)督。行政村層面的各類組織與自然村層面的各類組織之間也存在緊密的縱向聯(lián)動關(guān)系，兩個層面各類組織都是在行政村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，自然村片區(qū)層面的村民(戶代表)會議、村民理事會、村務(wù)公開監(jiān)督小組都是在行政村層面的村民(代表)會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)協(xié)商委員會指導(dǎo)和幫助之下開展片區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時反過來又支持和協(xié)助行政村層面各類組織的運行，執(zhí)行行政村層面各類組織做出的決策。總之，行政村和自然村片區(qū)兩個層面各類組織之間都存在橫向聯(lián)動、縱向互動、綜橫交錯的復(fù)雜關(guān)系，但是雜而不亂，仿佛一架靈巧的機器按照自身的耦合關(guān)系有機聯(lián)動和協(xié)同發(fā)力，共同演奏出農(nóng)村“雙層多元共治”的美妙樂章。

(二)“兩級多重善治”——黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治的制度設(shè)計

在制度設(shè)計上，以村民小組或自然村為基本單元開展村民自治試點，全國各地并沒有系統(tǒng)成熟的配套制度規(guī)范，需要各地不斷摸索經(jīng)驗?！安恢\全局者，不足以謀一域”，“全椒樣本”注重頂層制度設(shè)計的規(guī)范化、系統(tǒng)化、超前化，在“縣領(lǐng)導(dǎo)牽頭抓、民政部門和鎮(zhèn)具體抓、縣直相關(guān)部門協(xié)同抓、村組具體落實”多級聯(lián)動工作機制下，形成先征求民意和調(diào)研論證，后謀劃決策，先出臺制度規(guī)范，后具體實施的工作思路，真正向前展望、超前思慮和提前謀局，有效避免盲目性、滯后性和碎片化，真正體現(xiàn)民意優(yōu)先、制度先行和風(fēng)險可控。行政村和自然村片區(qū)兩級分別制定了以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點實施方案或?qū)嵤┘殑t，針對村民自治過程中問題的征集、協(xié)商、決策、發(fā)布、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、反饋等環(huán)節(jié)都各有相應(yīng)的制度設(shè)計和流程圖解，同時兩個層面之間在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、決議與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督等方面也有明確的制度安排和程序規(guī)定。由此可見，行政村和自然村片區(qū)兩個層級制度之間能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對接，使鄉(xiāng)村治理權(quán)力得到依法有效行使，實現(xiàn)村民自治在制度設(shè)計和運行機制上的“兩級多重善治”。

在行政村層面和自然村片區(qū)層面同級組織的橫向聯(lián)動上，都有位階效力不同的法律制度和政策文件及極具地方特色的實施細則和制度創(chuàng)新，有效規(guī)范和調(diào)整行政村和自然村片區(qū)公共權(quán)力運行，保證村民自治依法進行。在行政村層面的制度設(shè)計上，《憲法》《村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)范對農(nóng)村基層黨組織和村民委員會之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、村民(代表)會議和村民委員會之間的決策與執(zhí)行的關(guān)系、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會之間的被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系、社區(qū)協(xié)商委員會和村“兩委”之間的被委托與的委托的關(guān)系及各自功能和互動關(guān)系都有明確的制度安排?！叭窐颖尽钡脑隽渴礁母?、制度突破和集中創(chuàng)新，在具有地方特色的自然村片區(qū)層面的橫向聯(lián)動制度設(shè)計上表現(xiàn)得尤為突出。在自然村片區(qū)層面，村民理事會章程、選舉辦法、權(quán)力清單、議事規(guī)則、財務(wù)管理細則、獎懲實施辦法等制度規(guī)范的制定和出臺，補齊了村民小組、自然村自治的整體制度設(shè)計短板，使村民自治在制度設(shè)計上更加統(tǒng)合健全，程序規(guī)則上更加清晰。它通過建立和制定片區(qū)自治章程、片區(qū)決策制度、片區(qū)協(xié)商制度和監(jiān)督制度等，并在人選、議事、決策、落實、監(jiān)督和評價等方面同其他組織的制度規(guī)范保持較好的關(guān)聯(lián)、溝通和互動，使片區(qū)自治組織制度體系得以系統(tǒng)構(gòu)建和自治制度建設(shè)更加完善，為這些組織協(xié)同開展議事協(xié)商、興辦公益事業(yè)、化解矛盾糾紛、樹立文明新風(fēng)、服務(wù)群眾生活、保障村民權(quán)益提供了有效制度支持。

在行政村層面和自然村片區(qū)兩個不同層面之間縱向聯(lián)動的制度設(shè)計上，采取下級協(xié)商向上級報告、上級指導(dǎo)下級治理的程序規(guī)劃，不同層面多重制度間的向下賦權(quán)或向上讓渡，使治理權(quán)力合法、有序、良性地下沉或上浮，使不同級的自治組織之間有規(guī)制地保持溝通互聯(lián)，達成村民自治權(quán)力在不同層面多重制度間的共同享有與共同約束。在基層黨組織工作制度、村民(代表)會議制度、“一事一議”制度，村務(wù)公開制度、村務(wù)監(jiān)督制度、民主評議制度等涉及全村黨務(wù)、村務(wù)的制度規(guī)范，采取行政村層面負責(zé)宣傳、發(fā)動、決策和執(zhí)行，自然村片層面負責(zé)落實、響應(yīng)、參與和執(zhí)行的模式，保證了制度規(guī)范在兩個層面的有效聯(lián)動和全面落實。在自然村片區(qū)村民理事會章程、選舉辦法、權(quán)力清單、議事規(guī)則、財務(wù)管理細則、獎懲實施辦法等制度設(shè)計上，根據(jù)制度規(guī)范不同性質(zhì)不同特點，分別采取行政村層面負責(zé)制定和自然村片區(qū)層面依據(jù)執(zhí)行、行政村層面制定“范本”供參考與自然村片區(qū)結(jié)合本地實際情況參照執(zhí)行的模式，既體現(xiàn)了制度規(guī)范的統(tǒng)一性、原則性和相對獨立性，又體現(xiàn)了制度規(guī)范的適應(yīng)性、靈活性和銜接性。行政村層面和自然村片區(qū)兩個不同層面之間縱向聯(lián)動的制度設(shè)計在村民理事會“六事”工作機制流程上尤為明顯，自然村片區(qū)層面的村民理事會負責(zé)征求村民意見和審核議題，但是下一步必須上報村“兩委”定事并明確方案，然后才能由村民理事會確定議事形式和流程，組織村民理事會成員與戶代表共同議事，達成共識后形成決議，并報村民委員會備案并公示，村民理事會落實決議和組織實施并接受村民評議監(jiān)督，形成村“兩委”“定事”、自然村片區(qū)理事會“辦事”和村民“提事、議事、決事、評事”的基本制度框架?！傲隆惫ぷ鳈C制流程在制度設(shè)計上既保證了“提事、定事、議事、決事、辦事、評事”的程序化規(guī)范化，又確定了自然村片區(qū)層面和行政村層面各自的職責(zé)定位和功能分工，也確保了兩個層面的協(xié)商議事、決策制定、決策執(zhí)行、監(jiān)督反饋等制度的有效銜接和縱向聯(lián)動。

(三)“雙向多方巧治”——黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治的功能運轉(zhuǎn)

在功能運轉(zhuǎn)上，行政村層面與自然村片區(qū)層面的各類組織在橫向上的聯(lián)動關(guān)系在前面的組織架構(gòu)和制度設(shè)計中已有所涉及，并做了相關(guān)論述，在此就不再贅述，下面著重論述上下兩級層面在縱向功能運轉(zhuǎn)上的相互聯(lián)動。在整個村級公共事務(wù)治理和公益事業(yè)辦理上，對于行政村層面和自然村片區(qū)兩個層面來說，無論哪一個單一層面的單一組織，都難以有效地實現(xiàn)功能良性高效運轉(zhuǎn)。兩個層面之間由于事務(wù)覆蓋面、人員涉及數(shù)、資金投入量、問題難易度等不同，形成了上下分工負責(zé)和相互之間協(xié)作的聯(lián)動關(guān)系，兩個層級在功能運轉(zhuǎn)方面可以達到資源共享和優(yōu)勢互補的效果，使鄉(xiāng)村治理功能網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)同化、高效化，實現(xiàn)了村民自治在功能運轉(zhuǎn)方面的“雙向多方巧治”。

在自治功能啟動和運轉(zhuǎn)階段，行政村需要有效地發(fā)動和推動自然村片區(qū)層面的自治。自然村片區(qū)在法律政策理解、村民思想認識、自治精神把握、惠民政策爭取、公益資金投入、人力資源挖掘等方面都存在自治內(nèi)生動力不足和消極畏難情緒，沒有外力的推動，自然村片區(qū)自治功能無法正常啟動。在自然村片區(qū)層面村民自治功能的啟動階段，上級黨委政府和行政村對村民小組，自然村的人口、土地、資源、資金、資產(chǎn)、民情等調(diào)查摸底是前提基礎(chǔ)，建立上級試點領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)是重要推手，廣泛征求村民意見和深入宣傳發(fā)動是重要手段，上級黨委政府和行政村的頂層制度設(shè)計是重要依據(jù)。在自然村片區(qū)層面村民自治功能的啟動和運轉(zhuǎn)上，上級黨委政府和行政村在優(yōu)惠政策的給予、資金資源的傾斜、自治組織的構(gòu)建、自治動力的激發(fā)、自治能力的提升等方面對自然村片區(qū)的大力支持功不可沒。

在自治功能承接和運轉(zhuǎn)階段，自然村片區(qū)需要有效地回應(yīng)和應(yīng)對行政村層面的自治。行政村只有把自治重心下沉到自然村片區(qū)(村民小組，自然村、村民集中居住點等)層面，把法律政策運用、惠民項目實施、惠民資金利用、工作任務(wù)分配等方面分解落實到自然村片區(qū)層面，并且得到自然村片區(qū)的積極響應(yīng)和主動承接，自治才能真正“落地生根”和“茁壯成長”。在上級黨委政府和行政村的外力推動下，自然村片區(qū)的自治功能得以運轉(zhuǎn)，經(jīng)過長期的培育和磨練，不僅自身內(nèi)生動力得以激發(fā)，齊心協(xié)力辦事精神得以凝練，自身造血功能得以增強，自治骨干力量得以打造，后備干部得以培養(yǎng)，自然村片區(qū)自治能力得以增強，而且反過來促進了行政村自治。隨著自然村片區(qū)集體經(jīng)濟實力的壯大，硬件基礎(chǔ)設(shè)施的改善，環(huán)境整治效果的提升，基層矛盾糾紛的化解，村民權(quán)利權(quán)益的維護，早期的外生型自治就會逐漸演變成為中后期的內(nèi)生型自治，“自然村片區(qū)自治功能才能長久得以維系，行政村自治與自然村片區(qū)自治在橫向與縱向?qū)用娴挠行?nèi)動、互動和聯(lián)動才得以成為可能”[12]。

總之，村民自治的“全椒樣本”意義在于開展以村民小組、自然村片區(qū)為基本單元的自治，并不是忽視和削弱行政村自治，而是理順兩級黨組織和自治組織關(guān)系，通過自治重心的下移，將自治還權(quán)于民，激發(fā)自治活力，增加村民自治能力和黨員干部服務(wù)能力，搭建村干部與村民溝通的有效平臺，實現(xiàn)行政村自治與村民小組、自然村的有效銜接，進一步充實行政村自治，增強自治的復(fù)合動力[17]。行政村自治與自然村片區(qū)兩個層面在多個維度間交叉、立體的互動實現(xiàn)了以黨領(lǐng)民治、兩級聯(lián)動、復(fù)合自治為特征的村民自治體系的共治、善治和巧治等過程，這三個過程的綜合運作將推動村民自治體系在各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，進一步賦予村民以自治的權(quán)利，使之能夠在一個較為寬松的社會政治環(huán)境中切實管理自身的事務(wù)，有效實現(xiàn)村民自我管理；進一步賦予村民以自治的理念，培養(yǎng)和增強其基層自治意識，使之能夠主動參與、踴躍參與自治過程，有效實現(xiàn)村民自我教育；進一步賦予村民以自治的能力，落實對基層的人力物力財力支持，使之能夠取得自治成果，有效實現(xiàn)村民自我服務(wù)，從而落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。