論我國開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的抉擇

鄭 磊

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制問題是本次《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)修改不應(yīng)回避但又鮮被提及的一個議題。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年，我國已有國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)2543家(1)2018年2月26日，國家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2018年版)包括2543家開發(fā)區(qū)，其中國家級開發(fā)區(qū)552家，省級開發(fā)區(qū)1991家。，以及數(shù)量可觀的市、縣人民政府自行設(shè)立的開發(fā)區(qū)。其中，除具有企業(yè)性質(zhì)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一型的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)外，尚有千余個具有明確行政管轄范圍的“開發(fā)區(qū)管委會”嵌入在我國行政管理體制之中。因此，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制問題不可能永遠(yuǎn)避而不談。2020年4月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》(以下簡稱《方案》)，作出“縣級以上一級地方人民政府只保留一個行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由本級人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)”的頂層設(shè)計，使得開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的走向更加撲朔迷離。但無論如何，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制遲遲不能在立法上得到明確，勢必影響申請人合法權(quán)益的救濟(jì)和行政復(fù)議監(jiān)督的效果。

展開來看，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制問題實(shí)際上包含兩個具體問題：一是對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服，應(yīng)當(dāng)向哪一級地方人民政府申請行政復(fù)議；二是對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服，應(yīng)當(dāng)向哪一個行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。而這兩個問題又無法完全和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門是否具有行政復(fù)議被申請人資格問題切割開來。從現(xiàn)行法律規(guī)范和既有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)來看，我國客觀上存在著行政機(jī)關(guān)、法院對開發(fā)區(qū)行政復(fù)議制度和理論的迫切需求和立法機(jī)關(guān)與學(xué)術(shù)界供給不充分之間的深刻矛盾，本文的問題意識即來源于此。為此，筆者將從我國開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的實(shí)踐爭議出發(fā)，在澄清三個理論性問題的基礎(chǔ)上提出改革建議，以期對處在十字路口的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制抉擇有所參考。

二、我國開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的實(shí)踐爭議

(一)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門能否作為行政復(fù)議被申請人

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門能否作為行政復(fù)議被申請人，進(jìn)而向哪一個行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，是我國開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的第一個爭議焦點(diǎn)。由于《行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》(全文簡稱《行政復(fù)議法實(shí)施條例》)沒有對此作出規(guī)定，至今也沒有全國統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中地方政府和各級法院的認(rèn)識不一，存在三種不同的情形。

1.不承認(rèn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格。以是否經(jīng)國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，又可分為兩類情形。第一種情形全國認(rèn)識比較統(tǒng)一，即對于國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立以外的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門，《國務(wù)院法制辦公室對遼寧省人民政府法制辦公室〈關(guān)于楊云澤等行政復(fù)議案件有關(guān)問題的請示〉的復(fù)函》(國法函[2004]351號)明確規(guī)定“地方人民政府未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)并自行組建開發(fā)區(qū)管理委員會及其所屬部門的，公民、法人或者其他組織對該管理委員會及其所屬部門的具體行政行為不服，可以設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理委員會的地方人民政府為被申請人，依法向上一級人民政府提出行政復(fù)議申請”。第二種情形全國認(rèn)識不一，即便是國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，一些地方政府也認(rèn)為不是適格的行政復(fù)議被申請人。如“嘉興市吉禾玻璃經(jīng)銷公司、嘉興市吉禾建材有限公司與浙江省人民政府行政復(fù)議案”(2)嘉興市吉禾玻璃經(jīng)銷公司、嘉興市吉禾建材有限公司與浙江省人民政府行政復(fù)議案，浙江省杭州市中級人民法院(2016)浙01行初321號行政判決書，2016年12月5日。中，申請人不服國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會的強(qiáng)制拆除行為，以嘉興市人民政府為被申請人，向浙江省人民政府申請行政復(fù)議，浙江省政府也受理并作出了行政復(fù)議決定書。但這種情形目前在行政復(fù)議實(shí)務(wù)中不再常見。

2.承認(rèn)國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議被申請人資格，不承認(rèn)其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格。例如在“陳某甲不服麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會確認(rèn)函申請復(fù)議案”中，麗水市人民政府認(rèn)為國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會是適格的行政復(fù)議被申請人(3)陳某甲不服麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會確認(rèn)函申請復(fù)議案，麗水市人民政府麗政復(fù)〔2018〕82號行政復(fù)議決定書，2019年1月30日。。而在“楊某不服麗水市國土資源局開發(fā)區(qū)分局園地征收補(bǔ)償申請復(fù)議案”中，麗水市人民政府認(rèn)為麗水市國土資源局開發(fā)區(qū)分局系麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是適格的行政復(fù)議被申請人(4)楊某不服麗水市國土資源局開發(fā)區(qū)分局園地征收補(bǔ)償申請復(fù)議案，麗水市人民政府麗政復(fù)〔2019〕9號行政復(fù)議決定書，2019年5月8日。。

3.既承認(rèn)國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議被申請人資格，也承認(rèn)其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格。例如，1991年制定的《廣州市行政復(fù)議管轄實(shí)施辦法》第八條規(guī)定：“對本級人民政府設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理委員會作出的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由本級人民政府管轄。開發(fā)區(qū)管理委員會屬下的行政機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由開發(fā)區(qū)管理委員會管轄。”尤其是在2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)施行之后，參照該解釋第二十一條來處理開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格問題逐漸成為行政復(fù)議實(shí)務(wù)的通行做法。

(二)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有無行政復(fù)議職責(zé)

一旦明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格，再加上開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)代管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處本來就具有行政復(fù)議被申請人資格，那么，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)自身有無行政復(fù)議職責(zé)便成為第二個爭議焦點(diǎn)。對此，實(shí)踐中存在兩種截然不同的做法，甚至在一省之內(nèi)也不統(tǒng)一。

1.賦予國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位。這種觀點(diǎn)要么將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)視為《行政復(fù)議法》第十二條第一款意義上的“本級人民政府”，要么參照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方政府組織法》)第六十八條第一款以及《國務(wù)院法制辦公室對海南省法制辦公室〈關(guān)于行政復(fù)議管轄權(quán)限有關(guān)問題的請示〉的復(fù)函》(國法函[2002]246號)，將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)視為“派出機(jī)關(guān)”，來完成脆弱的自我合法化(5)該《復(fù)函》規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對省級人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬工作部門作出的具體行政行為不服，由當(dāng)事人選擇，可以向該派出機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，也可以向該省級人民政府所屬的相應(yīng)主管部門申請行政復(fù)議?！薄＠?，濟(jì)南市規(guī)定“對南部山區(qū)、萊蕪高新區(qū)管理委員會所屬辦事處、單位等作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，由南部山區(qū)、萊蕪高新區(qū)管理委員會管轄”[1]。一些開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為履行行政復(fù)議職責(zé)，還專門制定有行政規(guī)則，如《南京市江北新區(qū)管理委員會行政復(fù)議辦法》《大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)行政復(fù)議工作規(guī)則》等。

2.未賦予國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位。由于《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有無行政復(fù)議職責(zé)沒有作出規(guī)定，加上《方案》中“縣級以上一級地方政府、一個行政復(fù)議機(jī)關(guān)”的頂層設(shè)計，也有不少地方政府并未賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政復(fù)議職責(zé)，甚至在一省之內(nèi)兩種情形并存。例如，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會沒有行政復(fù)議管轄權(quán)，但同樣是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的洛陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會、新鄉(xiāng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會卻都得到了本級人民政府的授權(quán)。而在山東省，和濟(jì)南市賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政復(fù)議管轄權(quán)不同，淄博市規(guī)定“以高新區(qū)管委會、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會、文昌湖省級旅游度假區(qū)管委會及上述管委會所屬管理機(jī)構(gòu)為被申請人的復(fù)議案件”由淄博市人民政府統(tǒng)一管轄[2]。

經(jīng)由上文初步梳理可知，從1990年《中華人民共和國行政復(fù)議條例》到1999年《行政復(fù)議法》，我國開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制一直游離在統(tǒng)一的制度之外，長期處于地方自主探索的狀態(tài)。2018年《行訴解釋》第二十一條的施行，間接推動了開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的制度演進(jìn)。時至今日，在中央全面依法治國委員會印發(fā)《方案》和全國人大常委會即將初次審議《行政復(fù)議法》(修改)法律案的大背景下，建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制勢在必行。

三、開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革的前提問題

從默許地方自主探索、百花齊放，到確立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制，既涉及立法時機(jī)和條件是否成熟問題，也涉及幾個前提性問題的厘清問題。而從理論上澄清開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位、行政主體和行政復(fù)議被申請人資格之間的關(guān)系、行政組織法和行政復(fù)議法之間的關(guān)系，又反過來直接影響全國人大常委會的立法決斷。

(一)困在行政主體上的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)身份爭議

由于我國行政法理論與實(shí)務(wù)通說認(rèn)為，無論是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，還是行政復(fù)議被申請人，都必須是行政主體，行政主體又分為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織兩大類。相應(yīng)地，圍繞開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)就形成了“派出機(jī)關(guān)說”“派出機(jī)構(gòu)說”“法律、法規(guī)授權(quán)組織說”“公法人說”等觀點(diǎn)。其中，“派出機(jī)關(guān)說”，包括“準(zhǔn)派出機(jī)關(guān)說”“事實(shí)上的派出機(jī)關(guān)說”，認(rèn)為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)雖然目前尚無《地方政府組織法》上的依據(jù)，但實(shí)際相當(dāng)于該法中的派出機(jī)關(guān)。它們通常有獨(dú)立的撥款，有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力(6)學(xué)界和實(shí)務(wù)界持該觀點(diǎn)者比較普遍，詳細(xì)論述可參見郜風(fēng)濤：《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例釋解與應(yīng)用》，人民出版社2007年版，第87頁；李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第195頁。。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門，也不是普通的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，“一般享有縣級人民政府所屬的部門的待遇，可以依據(jù)法律、法規(guī)特別授權(quán)行使行政管理職權(quán)”[3]。因此，國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)具有行政主體資格，也比照省、自治區(qū)政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)享有行政復(fù)議管轄權(quán)(7)筆者在檢索案例時發(fā)現(xiàn)，遼寧省在行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)務(wù)上普遍認(rèn)為國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有行政復(fù)議職責(zé)。具體的裁判理由可參見周宗潛訴旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會不履行行政復(fù)議職責(zé)案，遼寧省高級人民法院(2019)遼行終823號行政判決書，2019年10月23日。?！栋踩a(chǎn)法》第八條第三款、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為地方人民政府派出機(jī)關(guān)的定位都是常被援引的論據(jù)。

“派出機(jī)構(gòu)說”認(rèn)為“開發(fā)區(qū)管理委員會”可以確定為本級人民政府的派出機(jī)構(gòu)[4]?；凇芭沙鰴C(jī)構(gòu)說”衍生出的“特殊派出機(jī)構(gòu)說”進(jìn)一步認(rèn)為，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是一種比較特殊的派出機(jī)構(gòu)，“因?yàn)榻^大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是經(jīng)過省級以上人民政府批準(zhǔn)成立，都有明確的管理權(quán)限和范圍，有獨(dú)立的財政預(yù)算，有獨(dú)立的行政編制，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任[5]。”行政復(fù)議實(shí)務(wù)中，通過對“法律、法規(guī)授權(quán)組織說”的嫁接，并參照2014年《行政訴訟法》對“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”行政訴訟被告資格的規(guī)定，多數(shù)已經(jīng)認(rèn)可國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格。此外，從大陸法系移植的“公法人說”，包括從英美法系移植的“法定機(jī)構(gòu)說”，正在成為論證開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政主體地位的新觀點(diǎn)(8)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)“公法人說”顯然受到大陸法系“行政法人化”理論的啟發(fā)。具體可參見于靜濤、陳明添：《公法人路徑下平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會組織架構(gòu)的思考》，《海峽法學(xué)》2012年第4期，第42-47頁。余宗良：《中國開發(fā)區(qū)模式的法治化研究》，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第202頁。。天津?yàn)I海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、珠海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)業(yè)已開展法定機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)。

筆者認(rèn)為，我國開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的身份爭議已經(jīng)深深陷入中國行政主體理論的“泥潭”。在我國憲法和法律框架下，國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)雖不具有組織法上的依據(jù)，但事實(shí)上具有派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)。盡管省、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)多將其定位為“派出機(jī)構(gòu)”，但其相當(dāng)于“派出機(jī)關(guān)”，這一點(diǎn)在修改地方政府組織法時應(yīng)當(dāng)果斷加以明確。當(dāng)然，這是建立在依然奉守行政復(fù)議被申請人必是行政主體的信條之上。如果能解開行政主體和行政復(fù)議被申請人資格的捆綁邏輯，那么至少在行政復(fù)議法的意義上，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是不是行政主體并沒有那么重要。

(二)行政主體和行政復(fù)議被申請人資格的關(guān)系

當(dāng)前，我國行政法理論界對“行政主體理論”的反思與修正正在形成新的研究范式。越來越多的研究者主張，必須割斷行政主體與行政訴訟被告資格、行政復(fù)議被申請人資格之間的必然聯(lián)系，讓行政主體理論服務(wù)于整體政府和行政一體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(9)中國行政法學(xué)界反思行政主體理論的文獻(xiàn)已經(jīng)蔚為大觀，代表性成果可參見沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，《法律科學(xué)》2000年第6期，第39-50頁；章劍生：《現(xiàn)代行政法總論(第2版)》，法律出版社2019年版，第109-110頁；王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學(xué)》2020年第7期，第103-122頁。。因?yàn)?，“行政?fù)議被申請人和行政訴訟被告的資格問題，本質(zhì)上是一個程序性質(zhì)問題，而不是一個實(shí)體性問題，不能把程序性問題當(dāng)成實(shí)體性問題來解決[6]?！泵鞔_開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格，只是一個程序性問題，并不影響申請人的實(shí)體權(quán)利。而且，在行政復(fù)議法中明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的被申請人資格，也不等于承認(rèn)其“行政主體資格”。相反，對行政復(fù)議申請人而言，按照“誰行為誰被告”原則確定被申請人，更有利于減輕申請人的識別負(fù)擔(dān)。對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)而言，基于行政科層體制的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督原理，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要接受派出它的地方人民政府監(jiān)督。而對該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的方式之一，就是對其作出的行政行為進(jìn)行行政復(fù)議(10)《行政復(fù)議法》制定者對授予省、自治區(qū)政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)行政復(fù)議職責(zé)的理由說明同樣適用于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，詳見喬曉陽：《中華人民共和國行政復(fù)議法條文釋義及實(shí)用指南》，中國民主法制出版社1999年版，第86-87頁。。對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處而言，它們事實(shí)上已經(jīng)脫離原隸屬政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，而交由開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施實(shí)體化管理，賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政復(fù)議案件管轄權(quán)更有利于發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督效能，將行政糾紛化解在基層。對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門而言，由于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在行政管理方面主要是以宏觀管理為主，親自實(shí)施的行政行為較之由所屬職能部門實(shí)施的行政行為要少得多[7]，雖然所屬職能部門在開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)“三定規(guī)定”中被表述為“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，但它們本質(zhì)上相當(dāng)于一級政府的工作部門，賦予其行政復(fù)議被申請人資格，更有利于及時糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋岣咝姓?fù)議救濟(jì)的實(shí)效性。

有鑒于此，筆者認(rèn)為是時候徹底解鎖行政主體和行政復(fù)議被申請人資格的捆綁關(guān)系了。2014年《行政訴訟法》修改賦予“規(guī)章授權(quán)組織”行政訴訟被告資格，也不等于承認(rèn)“規(guī)章授權(quán)組織”的行政主體地位，實(shí)際上已經(jīng)在解綁行政主體和行政訴訟被告資格問題上邁出堅定一步。本次《行政復(fù)議法》修改應(yīng)再邁出一步，明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格，徹底實(shí)現(xiàn)行政主體與行政復(fù)議被申請人資格脫鉤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國行政主體理論的重構(gòu)。若能如此，便不再需要糾結(jié)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)究竟是“派出機(jī)關(guān)”還是“派出機(jī)構(gòu)”。

(三)行政組織法和行政復(fù)議法的關(guān)系

開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革的第三個認(rèn)識障礙是擔(dān)心違反《憲法》第三十條“行政區(qū)劃條款”和違反《地方政府組織法》第六十八條，變相承認(rèn)開發(fā)區(qū)為一級行政區(qū)劃，引發(fā)合憲性、合法性爭議。有學(xué)者就認(rèn)為將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)定性為“派出機(jī)關(guān)”，“不僅背離了《地方組織法》對于派出機(jī)關(guān)的設(shè)置，而且不符合《憲法》有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)計[8]?！笨赡苓€有人會擔(dān)心，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》(以下簡稱《通知》)規(guī)定“除專項(xiàng)機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)外，各地區(qū)各部門擬訂法規(guī)或法律草案不得就機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)作出具體規(guī)定……”，如果行政復(fù)議法對開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制作出具體規(guī)定，是否會和《通知》精神不一致？要化解這些擔(dān)憂，關(guān)鍵在厘清行政組織法和行政復(fù)議法的關(guān)系。

本質(zhì)上，行政復(fù)議法是一部程序法，它確認(rèn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格，賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政復(fù)議管轄權(quán)，并不等于認(rèn)可開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為一級人民政府或派出機(jī)關(guān)，具有行政組織法意義的行政主體資格，對此前面已經(jīng)論及，這里不再贅述，此乃其一。其二，明確開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制并不等于認(rèn)可開發(fā)區(qū)是一級行政區(qū)劃。《地方政府組織法》第六十八條授權(quán)省、自治區(qū)、縣、自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，并不等于行政公署、盟、區(qū)公所、街道辦事處管轄范圍就是憲法意義上的一級行政區(qū)劃?！缎姓^(qū)劃管理?xiàng)l例》第十條和《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》區(qū)分了“地方人民政府”和“派出機(jī)關(guān)”、“行政區(qū)域”和“管轄范圍”兩組概念，派出機(jī)關(guān)的管轄范圍僅是本級行政區(qū)劃內(nèi)的一塊特定區(qū)域，只是為了統(tǒng)計和管理方便才給了它一個行政區(qū)劃代碼。因此，明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍(開發(fā)區(qū)四至范圍)，并不違反《憲法》和《地方政府組織法》。其三，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革不是行政組織法意義上的政府機(jī)構(gòu)改革，它只是解決“以誰為被申請人、向誰申請行政復(fù)議”這樣一個程序問題，并不涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，多數(shù)通過加掛牌子、合署辦公即可解決。即便是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)享有行政復(fù)議職責(zé)之后，需要增設(shè)行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)，增加行政復(fù)議工作人員，那也可以由當(dāng)?shù)攸h委、政府提出意見，并依據(jù)《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等經(jīng)法定程序?qū)ｍ?xiàng)報批。

上述三個前提性問題在邏輯上是層層遞進(jìn)的關(guān)系。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)之爭在行政組織法上具有重要的法律意義，但對于明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬部門的行政復(fù)議被申請人資格并不那么重要。組織法規(guī)范是調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的法律規(guī)范，而要形成一個行政復(fù)議案件，必然意味著行政機(jī)關(guān)對相對人作出了一個行政行為，還需具有行為法意義上的授權(quán)法規(guī)范基礎(chǔ)。因此，行政主體和行政復(fù)議被申請人資格脫鉤，不會妨礙行政復(fù)議的實(shí)施。同樣地，組織法規(guī)范和行政復(fù)議法的程序法屬性也不沖突，開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制改革并不存在合憲性、合法性危機(jī)，并不會和機(jī)構(gòu)編制法相抵觸。

四、開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制的立法設(shè)計

(一)《行政復(fù)議法》修改的應(yīng)為和能為

時隔21年，《行政復(fù)議法》迎來大修，筆者認(rèn)為實(shí)有必要抓住修法機(jī)遇建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制，而不是留給效力層次低一級的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》修改時再來解決。行政復(fù)議法修改不僅應(yīng)為，而且可為。首先，行政復(fù)議法在確定行政復(fù)議體制問題上本身即存在實(shí)用主義傳統(tǒng)。1999年制定《行政復(fù)議法》時，圍繞“對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，應(yīng)向哪一個行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議”問題，立法者認(rèn)為“從派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)看，它在法律上不是一級政府，但卻實(shí)實(shí)在在地履行著一級政府的行政管理職能，管理著其區(qū)域內(nèi)的各縣級人民政府”[9]，最終決定從尊重行政管理實(shí)際和便民原則出發(fā)，明確授權(quán)行政公署、盟履行行政復(fù)議職責(zé)[10]?！秶鴦?wù)院法制辦公室對海南省法制辦公室〈關(guān)于行政復(fù)議管轄權(quán)限有關(guān)問題的請示〉的復(fù)函》(國法函[2002]246號)也是延續(xù)這一思路。

其次，行政復(fù)議法明確開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制有利于確立最低限度的形式法治。行政復(fù)議制度具有準(zhǔn)司法性的一面，行政復(fù)議體制問題應(yīng)當(dāng)由中央立法來確定，而不能任由地方政府自行決定。開發(fā)區(qū)行政復(fù)議體制和行政復(fù)議被申請人資格問題緊密相關(guān)，但畢竟一個是復(fù)議當(dāng)事人問題，一個是管轄問題，參照2018年《行訴解釋》第二十一條“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬部門的行政訴訟被告資格條款”來解決具有明顯的局限性。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在地方政府組織法上，畢竟不是一級地方人民政府，不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，不是一級政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，也不可能永遠(yuǎn)借助《行政復(fù)議法》第十二條第一款、第十三條第二款、第十五條第一款第(一)(二)(三)項(xiàng)來進(jìn)行含混不清的法律論證。

最后，將《行政復(fù)議體制改革方案》轉(zhuǎn)化為立法規(guī)定，是行政復(fù)議法修訂的核心內(nèi)容。《方案》關(guān)于“整合地方行政復(fù)議職責(zé)”的頂層設(shè)計，是黨中央、國務(wù)院關(guān)于行政復(fù)議體制的重大調(diào)整。它在總結(jié)1994年之前“條條復(fù)議為主、塊塊復(fù)議為輔”和1994年之后“條條復(fù)議、塊塊復(fù)議自由選擇”的基礎(chǔ)上，作出了行政復(fù)議體制走向“塊塊復(fù)議為主、條條復(fù)議為輔”的重大決斷?！斗桨浮分小耙患壵?、一個行政復(fù)議機(jī)關(guān)”的整體部署，需要行政復(fù)議法修改來具體形成。能否進(jìn)行立法擬制，將“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”視為“縣級以上一級地方人民政府”，需要全國人大常委會法工委和中央全面依法治國委員會辦公室、司法部反復(fù)溝通，這顯然不是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》修改能夠完成的任務(wù)。

(二)明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門的行政復(fù)議被申請人資格

本次《行政復(fù)議法》修改，應(yīng)將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中廣泛認(rèn)同、普遍接受的規(guī)定上升為法律。鑒于《行政復(fù)議法》第十條第四款確立了行政復(fù)議被申請人認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)，可考慮將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二章第二節(jié)“被申請人”部分的內(nèi)容整體納入行政復(fù)議法。如果全國人大常委會不愿采納這一方案，則可在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條和第十四條之間增加一條，和《行訴解釋》第二十一條相銜接，明確申請人對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門作出的行政行為不服申請行政復(fù)議的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門為被申請人。由于憲法、立法法已經(jīng)賦予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，對其他開發(fā)區(qū)(設(shè)區(qū)的市、縣級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū))管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服申請行政復(fù)議的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被申請人；開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)未經(jīng)法規(guī)、規(guī)章授權(quán)，對外以自己名義作出行政行為的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被申請人。

(三)明確國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位

由于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)并非地方政府組織法上的派出機(jī)關(guān)，在地方政府組織法修改之前，為維護(hù)法制統(tǒng)一和法律術(shù)語統(tǒng)一，行政復(fù)議法應(yīng)在“派出機(jī)關(guān)條款”之外對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議管轄權(quán)作出規(guī)定。具體而言，可以在《行政復(fù)議法》第十五條第一款增加一項(xiàng)，規(guī)定對國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服，向設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地方人民政府申請行政復(fù)議；對國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服的，向該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)申請行政復(fù)議；對其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服的，向設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地方人民政府申請行政復(fù)議。