常態(tài)化監(jiān)督趨勢下中央企業(yè)審計監(jiān)督體系構建研究

文/伍倫（廣東電網(wǎng)有限責任公司）

一、引言

中央企業(yè)在關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關鍵領域占據(jù)支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱。對中央企業(yè)進行審計監(jiān)督是為了推進國家重大方針政策的落地，提高其經(jīng)營的效果及效率，推動其實現(xiàn)高質量發(fā)展。2018年5月，中央審計委員會召開了第一次會議，習近平總書記在會議上明確提出，加強全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。對于中央企業(yè)而言，國家審計、社會審計及內部審計是最主要的審計監(jiān)督主體，本文旨在探討這三大審計監(jiān)督主體在中央企業(yè)不同的功能目標定位及實現(xiàn)方式，為建立健全中央企業(yè)審計監(jiān)督體系、推進審計全覆蓋制度等提供相關啟示。

二、國家審計：突出治理功能

（一）中央企業(yè)國家審計的功能目標：基于受托經(jīng)濟責任理論

蔡春（1998）指出，受托經(jīng)濟責任是指按照特定要求或原則經(jīng)營和管理受托經(jīng)濟資源并報告其履行狀況的義務。審計產(chǎn)生和發(fā)展于受托經(jīng)濟責任，審計是一種特殊的經(jīng)濟控制機制，其特殊性在于發(fā)揮監(jiān)督、鑒證和評價等功能，保障和促進受托經(jīng)濟責任的全面有效履行。從企業(yè)產(chǎn)權角度看，中央企業(yè)屬于全民所有，保證和促進公共受托經(jīng)濟責任在中央企業(yè)的全面有效履行是國家審計的功能目標。中央企業(yè)的公共受托責任主要包括兩個方面，一是行為責任，指中央企業(yè)應當從人民的公共利益出發(fā)，受托管理好全民所有的國家資源、國有資本及國有資產(chǎn)等；二是報告責任，指中央企業(yè)應當向社會公眾報告其受托責任的履行情況。

（二）中央企業(yè)國家審計功能的實現(xiàn)方式

從已有的研究成果看，國家審計功能的實現(xiàn)方式主要有：第一，在國家重大政策措施落實方面，國家審計能夠促進企業(yè)創(chuàng)新，提升產(chǎn)能利用率，促進企業(yè)高質量發(fā)展；第二，在反貪反腐敗方面，國家審計提升企業(yè)腐敗曝光概率，遏制高管的超額在職消費行為；第三，在經(jīng)營管控方面，國家審計可以抑制公司過度投資水平，提升現(xiàn)金持有價值，促進經(jīng)營業(yè)績和企業(yè)績效的提升；第四，在公司治理層面，國家審計能夠提升企業(yè)內控質量，促進企業(yè)社會責任表現(xiàn)等。

（三）實現(xiàn)中央企業(yè)國家審計功能需重點關注的內容

根據(jù)上述公共受托經(jīng)濟責任審計理論，結合現(xiàn)有研究成果，本文認為，國家審計應重點關注如下內容：第一，國家重大方針政策落實情況。貫徹落實黨中央方針政策是央企受托責任的重要組成部分，國家審計具有強制性、宏觀性特征，應重點關注政策方針在央企的落地情況，如化解重大風險、鄉(xiāng)村振興、污染防治、國企改革、國有資本保值增值等經(jīng)濟、社會、環(huán)境受托責任。第二，反腐倡廉建設推進情況。因中央企業(yè)在市場中往往具備壟斷性導致其腐敗問題頻發(fā)，國家審計具備強制性及威懾性，應重點關注公權力的運行情況，把握受托責任中的遵紀守法責任，及時移交腐敗線索，全面推進反腐倡廉建設。第三，業(yè)務管理及關鍵風險領域的合規(guī)性、效益性及效果性問題。國家審計具有較為完備的審計技術，結合績效審計，審查效率、效果、合規(guī)責任等受托經(jīng)濟責任內容，比如，關注財務會計核算是否符合既定準則、國有資產(chǎn)是否流失、關鍵業(yè)務是否符合法律法規(guī)、內部控制建設是否有效、企業(yè)資源的效率性及效果性等。

三、社會審計：確保目標實現(xiàn)

（一）中央企業(yè)社會審計的目標

根據(jù)《中國注冊會計師審計準則》的規(guī)定，注冊會計師應當對財務報表整體是否不存在由于舞弊或者錯誤導致的重大錯報獲取合理保證，使得注冊會計師能夠對財務報表是否在所有重大方面按照適用的財務報告編制基礎發(fā)表審計意見。因此，對中央企業(yè)而言，社會審計的目標在于合理保證中央企業(yè)財務報表按照會計準則的規(guī)定編制，公允反映企業(yè)的財務狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量。由于國資要負責對中央企業(yè)年報審計的會計師事務所進行選聘工作，因此，國資委應當加強對事務所的履職評價，確保其獨立客觀地發(fā)表審計意見。

（二）社會審計目標實現(xiàn)的方式

社會審計主要是對企業(yè)的財務報表的合法性及公允性進行審計。本文認為，社會審計應當：第一，著重關注中央企業(yè)的會計信息，確保中央企業(yè)的會計信息質量符合既定準則要求。第二，結合非財務報告鑒證情況，同步關注中央企業(yè)的非財務信息，例如生態(tài)保護、脫貧攻堅等國家重大戰(zhàn)略方針在中央企業(yè)的落地情況，依據(jù)非會計信息綜合判斷中央企業(yè)財務報告潛在的重大錯報風險，并采取合理措施降低審計風險。第三，關注內部控制審計結果，識別與財務報告相關的內部控制缺陷，推動其完善內部控制。第四，根據(jù)國資委對中央企業(yè)的考核要求，關注相關考核指標的真實性及準確性，為國資委的相關決策提供參考。第五，在審計過程中，如發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)事件，及時按相關程序向有關部門進行報告。

四、內部審計：推動創(chuàng)新轉型

（一）堅持黨對內審工作的全面領導，完善體制機制建設

2020年10月，國資委發(fā)布《關于深化中央企業(yè)內部審計監(jiān)督工作的實施意見》明確提出，要建立健全黨委、董事會直接領導下的內部審計領導體制；發(fā)揮審計委員會對內部審計的指導和管理作用；構建符合公司治理需要的現(xiàn)代企業(yè)內部審計體系。因此，中央企業(yè)要結合近年來國企改革、中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度等文件精神，貫徹“兩個一以貫之”，成立內部審計工作領導小組，建立健全內部審計向黨委、單位主要負責人負責的工作體制，全面加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導。強化央企集團對內部審計的統(tǒng)一管控，推動內部審計制度及標準一體化建設，完善審計制度體系。

（二）推進內審縱深發(fā)展，拓寬審計監(jiān)督覆蓋率

近年來，黨中央、國資委對內部審計履職范圍提出了更高的要求，強調央企內審機構要重點做好國家政策落實跟蹤審計、投資效益審計、內部控制及風險管理審計、審計整改情況檢查等，因此，中央企業(yè)應將內審工作內嵌于公司發(fā)展戰(zhàn)略中，緊密結合企業(yè)中心工作，聚焦業(yè)務前端、關鍵發(fā)展要素，敢于、善于精準發(fā)現(xiàn)問題和及時準確揭示風險，做好經(jīng)濟責任審計、政策跟蹤審計、風險管控審計、合規(guī)及績效審計等工作，推進內部審計縱深發(fā)展，提升審計監(jiān)督對企業(yè)發(fā)展目標和關鍵業(yè)務及風險的覆蓋面及覆蓋率，進而推動企業(yè)實現(xiàn)高質量發(fā)展。同時，內審部門要將分散的、孤立的問題分析、總結出普遍性問題并形成專題報告，提升各業(yè)務領域的管理水平。

（三）深化審計結果運用，完善審計工作閉環(huán)管理

做好審計的“后半篇”文章，是提升審計質量并服務企業(yè)高質量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。第一，切實做好審計發(fā)現(xiàn)問題整改的兩個主體責任，被審計對象的主要負責人是整改的第一主體責任，內部審計機構對審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況負有檢查責任，內審機構應當加大對整改不到位、整改不徹底行為的問責。第二，建立健全高效統(tǒng)一的審計整改機制。審計部門應當連同巡視巡察、組織人事、紀檢監(jiān)察部門，共同督促審計整改，提升整改成效。各整改責任主體應當依據(jù)審計發(fā)現(xiàn)問題，完善企業(yè)機制及流程，堵塞管理漏洞，促進企業(yè)增收節(jié)支。將涉及腐敗的問題和線索，按照相關程序移交紀委處理，促進權力規(guī)范運行。第三，要落實好違規(guī)經(jīng)營投資責任追究。問題屬于《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法》中規(guī)定的責任追究情形的，要及時且堅定不移地做好責任追究。

五、結語

本文探討了當前常態(tài)化監(jiān)督趨勢下，國家審計、社會審計、內部審計三大審計監(jiān)督主體在中央企業(yè)不同的目標定位及實現(xiàn)方式。國家審計具備宏觀性、全局性及威懾性，應重點關注中央企業(yè)公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行情況；社會審計應結合非會計信息鑒證、內部控制審計，對央企財務報表的合法性及公允性發(fā)表獨立的審計意見；內部審計應當加快創(chuàng)新步伐，推進審計業(yè)務全覆蓋，完善審計閉環(huán)管理，促進內部審計轉型升級。