構(gòu)建食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局

肖湘雄，汪雯露

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭411105)

食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品［1］，其質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾的身體健康和生命安全，涉及人民群眾最關(guān)心最根本最直接最現(xiàn)實(shí)的生存問題。因此，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全備受國民關(guān)注，也成為了國家治理的重點(diǎn)對(duì)象。本文擬從協(xié)調(diào)政府監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會(huì)自治、創(chuàng)新村委會(huì)自我管理職能、重建信用等級(jí)制度、提升全民法治素養(yǎng)等方面提出食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的共建共治共享新格局，以期構(gòu)建一個(gè)以“人民吃得放心”為初衷，以保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管到位、多元治理主體責(zé)任落實(shí)、行業(yè)行為規(guī)范、全民參與度高、制度政策完善為目標(biāo)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障新格局。

一、當(dāng)前食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局困境與弊端

(一)多部門共同監(jiān)管成效不顯著，治理主體缺乏專業(yè)性

目前我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等共同參與。三部門相互協(xié)作，共同開展食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。其中，衛(wèi)生健康委員會(huì)專門設(shè)立食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)評(píng)估司，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，擬訂和公布食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，開展新食品原料安全性審查工作。國家市場(chǎng)監(jiān)督總局是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著國務(wù)院食品安全委員會(huì)的具體工作，下設(shè)多個(gè)食品安全治理機(jī)構(gòu)，開展食用農(nóng)產(chǎn)品全過程監(jiān)管、分析掌握各環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品安全形勢(shì)、參與食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。農(nóng)村農(nóng)業(yè)部設(shè)有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及不定期抽查工作，具備起草農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)及政策建議、組織開展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料國家標(biāo)準(zhǔn)等職能。三部門共同治理食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有一定難度。一方面，各部門職能范圍交叉，容易造成部門間職能不清、權(quán)責(zé)不明、治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在食用農(nóng)產(chǎn)品安全事件暴發(fā)時(shí)，三部門之間易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難以得到有效管控，進(jìn)而誘發(fā)政府失靈。另一方面，食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈范圍廣、鏈條長(zhǎng)，各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)因素多，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序復(fù)雜，政府全過程監(jiān)管存在盲區(qū)，致使食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)尚不能實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，治理成效大打折扣。此外，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體缺乏專業(yè)性:一是專業(yè)人才儲(chǔ)備和專業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備的缺乏，二是治理體系中專業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制缺失。專業(yè)人才的緊缺、專業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備的不足、專業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制的不健全致使治理主體整體專業(yè)能力水平不高、缺少事故應(yīng)急處理能力。事故發(fā)生時(shí)，無法提出行之有效的解決方案，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時(shí)有發(fā)生。

(二)分權(quán)化改革有待完善，協(xié)同治理難以實(shí)現(xiàn)

20 世紀(jì)中后期，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題愈演愈烈，中央為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理環(huán)境，提出推進(jìn)分權(quán)化改革，將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移至地方政府，簡(jiǎn)化食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理程序，縮短事件處理周期，做到緊急突發(fā)事件及時(shí)解決。但是在推行分權(quán)化改革的過程中，政府治理弊端初顯:一是分權(quán)化改革不徹底?；谖覈秤棉r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理現(xiàn)狀，國家制定了一系列相關(guān)制度，并出臺(tái)了相應(yīng)政策性文件，以期能為地方政府指路，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)思想落地。然而在制度政策實(shí)施過程中，時(shí)常出現(xiàn)國家政策已經(jīng)出臺(tái)，治理目標(biāo)卻無法達(dá)成的怪象。這是由于地方政府未根據(jù)本地實(shí)際狀況靈活運(yùn)用政策，只是照本宣科。二是協(xié)同治理主體間聯(lián)系不緊密。當(dāng)前我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)同治理主體是政府、非政府多元組織、社會(huì)組織及公眾。其中，政府處于主導(dǎo)地位，而協(xié)同治理是將非政府機(jī)構(gòu)、個(gè)人納入食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體。協(xié)同治理在具體實(shí)施過程中存在許多問題。首先，各省市治理標(biāo)準(zhǔn)存在差異，共同處理跨省市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時(shí)存在意見分歧。由于不同省市的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度略有出入，導(dǎo)致各省市在處理同一事件時(shí)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一致，同一事件的處理結(jié)果不一樣。近年來，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件中，犯罪團(tuán)伙跨越多個(gè)省市作案的事例多次出現(xiàn)，可見，各地相關(guān)部門之間的協(xié)同治理成效不佳。其次，政府與社會(huì)組織在治理過程中的步調(diào)不一致。在傳統(tǒng)治理的定義中，政府是治理主體?，F(xiàn)今，政府與社會(huì)組織的治理地位尚未突破傳統(tǒng)治理概念的桎梏，依舊是“上令下行”的命令服從關(guān)系。另外，政府與社會(huì)組織職能既存在交叉性，又存在空白之處，這導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分不明確。政府處于協(xié)同治理的上方位置，掌握了話語權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)組織部分功能形同虛設(shè)，協(xié)同治理積極主動(dòng)性被打擊。最后，公眾與政府之間的信息不對(duì)稱。公眾作為消費(fèi)者，有權(quán)保障自己在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的合法利益，理應(yīng)成為食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體之一。然而，公眾在協(xié)同治理中處于弱勢(shì)地位，缺少直接獲取食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的渠道。而現(xiàn)階段我國政府信息公開大多呈現(xiàn)分散發(fā)布的模式，致使公眾接收的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不完整，碎片化嚴(yán)重。

(三)公眾參與渠道不暢，缺乏參與積極性

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局的構(gòu)建需要國家政策支持，也需要公眾的積極參與。公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理能夠推進(jìn)政府決策的科學(xué)性、民主性。現(xiàn)階段，我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理公眾參與模式還不完善。一是公眾信息接收渠道受限，信息獲取不全面。公眾獲取食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的渠道主要有網(wǎng)絡(luò)新興媒體、報(bào)刊、電視等。然而網(wǎng)絡(luò)信息紛繁復(fù)雜、良莠雜陳，缺乏時(shí)效性，阻礙政府相關(guān)制度政策的推行落實(shí)，影響消費(fèi)者對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品安全的認(rèn)知。由于信息接收渠道受限，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不能迅速、有效地傳遞到消費(fèi)者［2］，導(dǎo)致公眾對(duì)重要信息把握不全面，不當(dāng)言論散布傳播，錯(cuò)誤的輿論隨之產(chǎn)生，沖擊政府公信力。二是公眾缺乏參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的積極性。一方面，公眾參與模式受到政府決策影響。在推進(jìn)公眾參與模式構(gòu)建過程中，政府采用封閉式?jīng)Q策，陳陳相因，固步自封，導(dǎo)致公眾參與模式僵化，形態(tài)單一［3］。另一方面，公眾意見不受政府機(jī)構(gòu)的重視，其參與積極性受到打擊。目前我國公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的主要意見反饋渠道是聽證會(huì)。然而由于缺乏程序性的規(guī)章制度約束，公眾在社會(huì)治理中的重要地位被行政機(jī)構(gòu)忽視，公眾參與聽證會(huì)的治理模式只是“走過場(chǎng)”［4］。其他公眾參與渠道，如熱線電話、民意郵箱等，也面臨著同樣的問題。這些電話與郵件往往石沉大海，公眾無法得到信息反饋，致使民眾對(duì)政府工作的滿意度下降，產(chǎn)生不信任感。

(四)專項(xiàng)法律法規(guī)缺失，法治素質(zhì)有待提高

首先食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障需要強(qiáng)有力的法律支撐?？v觀發(fā)達(dá)國家的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理格局，健全的法律法規(guī)是其治理格局構(gòu)建的基礎(chǔ)。以美國為例，其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系以《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》為基礎(chǔ)，以《聯(lián)邦肉品檢驗(yàn)法》《食品質(zhì)量保障法》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等為補(bǔ)充，涵蓋了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的各個(gè)方面。而我國到20 世紀(jì)90 年代才開始關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。2006 年11 月1 日，中國第一部與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的專項(xiàng)法律《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(簡(jiǎn)稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》)正式實(shí)施。2009 年，通過《中華人民共和國食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)，2015 年修訂該法。作為食品與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的立法交叉點(diǎn)，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)法律的制定十分重要?！妒称钒踩ā吩凇皩?duì)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理”一節(jié)中提到:“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品做出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定?！保?］而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》尚未對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行定義。由于食用農(nóng)產(chǎn)品的特殊性，單以普通農(nóng)產(chǎn)品的角度對(duì)其進(jìn)行質(zhì)量安全管理顯然是不可行的。面對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的持續(xù)發(fā)酵與民眾的關(guān)注，單純地將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》結(jié)合起來已不能全面地保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

其次，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理隊(duì)伍需提高法治素質(zhì)。2015 年“10·24”邵陽特大制售病死豬肉事件震驚全國，這起案件跨越多個(gè)省市，公安部通過兩年的明察暗訪才得以摧毀制售病死豬犯罪網(wǎng)絡(luò)［5］。為何病死豬肉能通過相關(guān)部門檢測(cè)，端上百姓的餐桌?歸根到底還是相關(guān)工作人員缺乏相應(yīng)的法治素質(zhì)，知法犯法，經(jīng)不住錢財(cái)?shù)恼T惑，逐利違法，最終威脅到民眾的人身安全。

最后，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的參與主體的法治素養(yǎng)有待提升。法治素養(yǎng)包括法治知識(shí)與法治意識(shí)。一方面，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)法律法規(guī)普及不到位，導(dǎo)致參與主體法律知識(shí)缺失。在大數(shù)據(jù)背景下，信息主要依靠網(wǎng)絡(luò)傳播，參與主體通過網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理。由于網(wǎng)絡(luò)傳播的特殊性，相關(guān)事件在短時(shí)間內(nèi)迅猛發(fā)展。然而，由于部分網(wǎng)民缺乏常識(shí)及相應(yīng)的法律知識(shí)，在不了解事實(shí)真相的情況下，人云亦云，導(dǎo)致錯(cuò)誤輿論被不斷擴(kuò)大，造成嚴(yán)重的社會(huì)恐慌。另一方面，參與主體的法治意識(shí)有待加強(qiáng)。由于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律普及不到位，參與主體無法正確理解法律法規(guī)的具體內(nèi)容和作用，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的態(tài)度與要求模棱兩可，履行自身義務(wù)與保障自身權(quán)利的自覺性不高，缺乏良好的法治意識(shí)。

二、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障共建共治共享新格局的提出與優(yōu)勢(shì)

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，行政機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾共同參與，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的身體健康為宗旨，以加強(qiáng)治理主體之間的聯(lián)系、完善法制建設(shè)、提升全民法律素養(yǎng)為目標(biāo)，借助大數(shù)據(jù)時(shí)代信息傳播迅速的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大專業(yè)知識(shí)普及范圍，提升治理主體專業(yè)化水平，保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，全面實(shí)現(xiàn)資源共享的一種治理模式?！妒逡?guī)劃綱要》明確指出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。建設(shè)平安中國，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”［6］。黨的十九大進(jìn)一步提出“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”［7］。食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局是基于中國基本國情，順應(yīng)“質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)”的基本國策而提出的，旨在解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不健全的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局之間的矛盾。

(一)共建共治共享格局能夠促進(jìn)治理專業(yè)化

農(nóng)戶、消費(fèi)者及政府公職人員參與治理的專業(yè)性不足導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時(shí)有發(fā)生。如何解決這一問題是構(gòu)建食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障格局的難點(diǎn)。而共建共治共享格局的構(gòu)建能夠推動(dòng)專業(yè)知識(shí)普及，增加食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理主體的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，提升其專業(yè)化水平。

首先，共建共治共享格局能夠促進(jìn)公職人員專業(yè)素養(yǎng)的提升。共建共治共享格局下，政府應(yīng)重視專業(yè)化人才的培養(yǎng)，以提升公職人員專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)水平為目的，定期舉辦食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)活動(dòng)。此外，還應(yīng)確保工作人員能夠靈活運(yùn)用專業(yè)知識(shí)解決實(shí)際發(fā)生的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

其次，共建共治共享格局將基層群眾性組織納入治理主體范圍，能夠充分利用其貼近群眾的特性，開展食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識(shí)普及活動(dòng)，從而提升治理主體隊(duì)伍的專業(yè)水平。

再次，在共建共治共享格局中，政府根據(jù)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的特點(diǎn)，賦予食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)管理行業(yè)內(nèi)企業(yè)的權(quán)利。相較于政府，行業(yè)協(xié)會(huì)是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的中堅(jiān)力量，具有一定的專業(yè)能力。在一定范圍內(nèi)，政府將部分職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)，以彌補(bǔ)政府工作人員專業(yè)能力不足的缺陷，提升食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理專業(yè)化水平。

最后，共建共治共享格局有利于發(fā)揮公眾在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中的作用。在共建共治共享格局中，公眾既是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的受益者，也是參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的主要社會(huì)力量。政府在公布事件處理過程及結(jié)果的同時(shí)，順勢(shì)開展食用農(nóng)產(chǎn)品知識(shí)科普工作，幫助公眾學(xué)習(xí)食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識(shí)，不僅保障了公眾的知情權(quán)，還提升了公眾的專業(yè)化水平。

(二)共建共治共享格局能夠促進(jìn)治理社會(huì)化

共建共治共享格局有利于保障社會(huì)組織與公民參與治理的合法權(quán)益，提高食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的社會(huì)化水平?；鶎又卫硎枪步ü仓喂蚕砀窬值闹卫碇匦模苁拐c基層自治組織及公眾之間的聯(lián)系更加緊密。第一，基層治理能夠促進(jìn)基層自治組織自我管理職能的創(chuàng)新。政府將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的具體任務(wù)委托給村委會(huì)，促使村委會(huì)組織和引導(dǎo)農(nóng)戶、村干部參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理。第二，政府將自身對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一部分監(jiān)管、檢驗(yàn)職能轉(zhuǎn)移至社會(huì)，使行業(yè)協(xié)會(huì)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)代替政府履行相關(guān)職能。行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等是專門從事食用農(nóng)產(chǎn)品工作的社會(huì)機(jī)構(gòu)，具備較為完善的食用農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)知識(shí)體系。政府通過付費(fèi)的方式獲取食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)的專業(yè)化服務(wù)，不僅彌補(bǔ)了政府專業(yè)性不足的缺點(diǎn)，還促進(jìn)了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的社會(huì)化。第三，共建共治共享格局保證公眾與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)共享治理成果，調(diào)動(dòng)公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的積極性。2008年“三鹿奶粉”事件的爆發(fā)，促使國家高度重視食用農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的質(zhì)量安全問題，相繼出臺(tái)了一系列政策制度展開食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理，但是由于社會(huì)參與度不高，導(dǎo)致政府治理存在盲區(qū)，治理成效大打折扣，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題無法得到徹底解決，食品安全事件仍然時(shí)有發(fā)生。共建共治共享格局下，公眾在參加政府及基層自治組織的科普活動(dòng)的同時(shí)，能夠明確自身在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中的地位、了解獲取相關(guān)信息的渠道及治理參與渠道，從而促進(jìn)公眾參與意識(shí)的提升。當(dāng)遇到食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時(shí)，公眾能夠通過合法渠道參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理，與政府產(chǎn)生良性互動(dòng)。

(三)共建共治共享格局能夠促進(jìn)治理智能化

在大數(shù)據(jù)背景下，網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)已經(jīng)形成，微博、微信等網(wǎng)絡(luò)媒體成為公眾獲取食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的主流渠道，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理智能化勢(shì)在必行。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，網(wǎng)絡(luò)媒體中存在著大量繁雜、陳舊、相互矛盾的食用農(nóng)產(chǎn)品信息，嚴(yán)重干擾公眾的判斷，使公眾參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的難度增加。而共建共治共享格局可以創(chuàng)建一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺(tái)，確保食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理信息公開、司法公正、決策民主。在共建共治共享格局中，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，政府能夠即時(shí)公開最新行政法規(guī)及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件處理結(jié)果，及時(shí)接收到基層自治組織及公眾針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀提出的治理意見，并做出信息反饋;基層自治組織能夠快速正確地解讀國家政策，了解相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)公眾積極參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理;公眾能夠通過微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)時(shí)關(guān)注國家政策，自發(fā)地參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理，在線舉報(bào)違法犯罪事件，理性評(píng)價(jià)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件?；ヂ?lián)網(wǎng)信息共享平臺(tái)的建設(shè)增強(qiáng)了政府、基層群眾性自治組織與公眾的直接交流，推進(jìn)了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的穩(wěn)步前行。共建共治共享格局的互聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺(tái)將雜亂無章的食用農(nóng)產(chǎn)品信息進(jìn)行梳理整合擯棄，使國家政策正確完整地展現(xiàn)在公眾面前，引導(dǎo)公眾借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提出合理的治理建議，提高食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的智能化水平。

(四)共建共治共享格局能夠促進(jìn)治理法治化

現(xiàn)階段，我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系尚不完善，在公眾參與治理層面，缺乏針對(duì)性的法律法規(guī)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“要堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾?！保?］黨的十九大提出打造共建共治共享格局要加強(qiáng)法治保障的社會(huì)治理制度。共建共治共享格局的構(gòu)建將公眾納入治理主體范圍，使公眾角色定位從間接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c者，以治理主體的法治標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公眾行為進(jìn)行約束，通過相關(guān)法律法規(guī)保障公眾治理主體的權(quán)益。公眾與政府、基層群眾自治組織共同參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理。在治理過程中，公眾能夠明晰自己的定位，積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)法治知識(shí)，培養(yǎng)自身的法治思維和法治意識(shí)，提升法治素養(yǎng)。公眾治理地位的轉(zhuǎn)變一定程度上促進(jìn)了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系的完善。然而，同為治理主體，政府與其它治理主體的角色定位存在本質(zhì)區(qū)別，制約政府行為的法律法規(guī)體系并不能完全適用于其他治理主體，這就要求政府構(gòu)建和完善符合社會(huì)各層級(jí)治理主體的法治保障體系。共建共治共享格局使社會(huì)各層級(jí)治理主體在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中扮演的角色被重新定位，推動(dòng)了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系的構(gòu)建，推進(jìn)了治理法治化的進(jìn)程。

三、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局構(gòu)建路徑

打造食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的共建共治共享新格局，必須堅(jiān)定不移地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，構(gòu)建政府主導(dǎo)、全民參與、社會(huì)共治、成果共享的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理體系，深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，切實(shí)有效保障人民群眾舌尖上的安全。

(一)協(xié)調(diào)政府監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會(huì)自治，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用

第一，政府可以通過向食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)或農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)力量來參與共同治理，推動(dòng)我國食用農(nóng)產(chǎn)品管理從政府主導(dǎo)型向社會(huì)共治型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展。第二，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立身份，激勵(lì)行業(yè)組織依法參與共治。身份不能完全獨(dú)立是我國行業(yè)組織不同于發(fā)達(dá)國家的特征之一，我國行業(yè)組織的定位長(zhǎng)期流于形式，行業(yè)組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也主要依靠政府財(cái)政撥款，加之行業(yè)組織部分成員是政府離退休人員，導(dǎo)致其無法實(shí)現(xiàn)功能和運(yùn)作的獨(dú)立。因此不僅要從立法層面明確食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)組織的法律地位，也要切實(shí)保證行業(yè)組織的自主經(jīng)營和管理，從法律上賦予行業(yè)組織在實(shí)際運(yùn)行中的獨(dú)立地位，政府人員逐步退出行業(yè)組織，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)組織的去行政化，建立政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)組織自治體系。第三，政府應(yīng)采取措施激勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)更好地履行職能。政府將自身對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的一部分監(jiān)管、檢驗(yàn)職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，通過行業(yè)協(xié)會(huì)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)代替政府履行相關(guān)職能，政府向這些第三方機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用以為其日常運(yùn)行、發(fā)展壯大提供經(jīng)費(fèi)，使這些機(jī)構(gòu)不完全依賴于政府財(cái)政撥款，也能夠一定程度上保持其運(yùn)行獨(dú)立性，更好地自主管理行業(yè)內(nèi)企業(yè)。同時(shí)政府給予行業(yè)組織內(nèi)部成員一定的政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)不同規(guī)模的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷主體加入行業(yè)協(xié)會(huì)，以擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)的管理范圍。

(二)強(qiáng)化村委會(huì)自我管理職能，加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全源頭把控

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的難點(diǎn)在農(nóng)村，這是由我國食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)家庭化、小規(guī)模、分散化所決定的。村委會(huì)作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的源頭把控上具有重大作用，因此村委會(huì)自我管理職能要向公共事務(wù)傾斜。第一，村委會(huì)與廣大的食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費(fèi)者聯(lián)系最為緊密，承擔(dān)著國家政策解析與傳達(dá)、村民意見反饋等重要職責(zé)。因此，村委會(huì)除了要做好雙向溝通工作，還應(yīng)定期組織農(nóng)戶、村干部學(xué)習(xí)最新的食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)知識(shí)，建設(shè)一支具備相應(yīng)技術(shù)和知識(shí)的村干部隊(duì)伍，使村民能夠辨識(shí)有毒有害農(nóng)業(yè)添加劑和違禁農(nóng)獸藥，明晰國家關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的政策要求;第二，采用簽訂《食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾書》的方式管理生產(chǎn)小戶。村委會(huì)在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》精神指導(dǎo)下，召集村民和主要生產(chǎn)代表協(xié)商擬定《食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾書》，經(jīng)村委會(huì)表決通過后在全村實(shí)行。一旦發(fā)現(xiàn)村民違背承諾書，如使用違禁農(nóng)獸藥或制售存在安全隱患農(nóng)產(chǎn)品，村委會(huì)有權(quán)銷毀其產(chǎn)品。此種非法律管理的方式，更加適合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，也是使用村規(guī)民約來管理小戶的創(chuàng)新舉措;第三，保障村委會(huì)進(jìn)行自治活動(dòng)所需要的資金。村委會(huì)不屬于國家機(jī)關(guān)，村委會(huì)成員無法從國家獲得固定收入，為調(diào)動(dòng)村委會(huì)參與治理的積極性，必須保障村委會(huì)自治資金的有效來源。例如，國家加大食用農(nóng)產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼力度，政府設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金褒獎(jiǎng)在食用農(nóng)產(chǎn)品安全自治方面表現(xiàn)突出的村委會(huì)，鼓勵(lì)和支持非政府組織給予相應(yīng)的資金援助。

(三)重建信用等級(jí)制度，實(shí)現(xiàn)信息共享

以往的信用等級(jí)制度缺乏威懾力，沒有在政府監(jiān)管、行業(yè)自治、消費(fèi)者選擇方面發(fā)揮應(yīng)有作用。為了充分發(fā)揮信用等級(jí)制度的制約作用，亟需借鑒發(fā)達(dá)國家成功的食品等級(jí)評(píng)價(jià)制度，重建我國食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷企業(yè)信用等級(jí)制度。第一，重建食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷企業(yè)多元信用等級(jí)制度，將政府監(jiān)管評(píng)級(jí)，行業(yè)自治評(píng)級(jí)，消費(fèi)者評(píng)級(jí)按照一定權(quán)重計(jì)算，得出企業(yè)最終等級(jí)，定期進(jìn)行等級(jí)更新，維持信用等級(jí)動(dòng)態(tài)化。對(duì)于涉及制售假冒偽劣食用農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行降級(jí)甚至列入黑名單，政府網(wǎng)站建立專欄，及時(shí)更新食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)信用評(píng)級(jí)信息。對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)地區(qū)進(jìn)行等級(jí)劃分，鼓勵(lì)加工銷售企業(yè)采購高等級(jí)供應(yīng)地的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，由此震懾和激勵(lì)食用農(nóng)產(chǎn)品供銷主體提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)及時(shí)將所獲得的執(zhí)法結(jié)果、自治信息全面提供給消費(fèi)者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督檢查結(jié)果及時(shí)通過大眾傳媒渠道曝光，行業(yè)協(xié)會(huì)及時(shí)將業(yè)內(nèi)自治信息予以公布，消費(fèi)者自然可以憑此來辨別優(yōu)劣，取優(yōu)汰劣，借助市場(chǎng)作用，激勵(lì)優(yōu)質(zhì)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷企業(yè)繼續(xù)保持高品質(zhì)輸出，鞭策中等企業(yè)調(diào)整戰(zhàn)略、優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)境，淘汰劣質(zhì)企業(yè)，維護(hù)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第三，貫徹“開放、共享”理念，優(yōu)化信息的獲得和擴(kuò)散，借助網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)和應(yīng)用程序普及性、便利性的優(yōu)勢(shì)，利用碎片化信息易更新、易讀取、易傳播的特點(diǎn)，在微信、微博等微媒體上建立官方公眾號(hào)，定期以碎片化信息為形式公布相關(guān)內(nèi)容，創(chuàng)建獨(dú)立手機(jī)應(yīng)用程序發(fā)布專業(yè)信息，利用首頁廣告推動(dòng)信息擴(kuò)散。要注意的是為適應(yīng)現(xiàn)代人信息讀取習(xí)慣，所公布信息不宜過長(zhǎng)，應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，突出重點(diǎn)，定期更新。

(四)完善法治保障體系，提升全民法治素養(yǎng)

依法治國是國家治理的基本國策，依法治國與法治的概念相同，樹立全民法治意識(shí)有利于完善食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治保障體系。第一，嚴(yán)厲處罰行為主體的違法行為，遏制違法犯罪意識(shí)的產(chǎn)生。第二，利用學(xué)校資源，普及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治化治理的重要性。學(xué)生是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治的儲(chǔ)備力量，提前在校園里學(xué)習(xí)食用農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)知識(shí)，了解食用農(nóng)產(chǎn)品惡性事件的危害性，能夠幫助同學(xué)們形成正確的法治意識(shí)，提升食用農(nóng)產(chǎn)品法治素養(yǎng)。第三，開設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品專欄，實(shí)時(shí)更新食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件有關(guān)信息，向全民公開發(fā)生原因、過程及處理結(jié)果，應(yīng)用相對(duì)應(yīng)的法律條例對(duì)事件進(jìn)行案例分析，提升全民法治素養(yǎng)。第四、明確公民參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的法治責(zé)任，確立維護(hù)公民合法權(quán)利的法治保障體系。在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障新格局中，公民履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，自覺維護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，政府應(yīng)充分地保障公民參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的權(quán)利。