跨域治理視角下連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)研究

梁立新

(浙江萬里學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315000)

加快推進連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)是當前實現(xiàn)我國基本公共文化服務(wù)均等化、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》明確將14個集中連片特困地區(qū)作為規(guī)劃綱要實施的重點范圍。緣于連片特困地區(qū)的跨域性和公共文化服務(wù)的外部性，區(qū)域內(nèi)地方政府傾向按照本位主義的行動邏輯開展公共文化服務(wù)，并呈現(xiàn)出顯著的邊界屏障效應(yīng)。加強連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)供給，迫切需要地方政府摒棄“畫地為牢”的傳統(tǒng)行政思維，加強公共文化服務(wù)跨域合作，實現(xiàn)片區(qū)整體效應(yīng)。作為應(yīng)對跨域公共問題的政策工具，跨域治理在有效協(xié)同多方力量共同參與跨界公共事務(wù)治理方面具有獨特優(yōu)勢，也必然成為片區(qū)公共文化服務(wù)效能提升的路徑選擇。

一、連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)的多重效應(yīng)

公共文化服務(wù)是指由公共部門或準公共部門提供，以滿足民眾的基本文化生活需要、培養(yǎng)合格公民為宗旨的公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。在當前脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，加強連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)供給，不僅是對民眾文化需求的積極回應(yīng)，還是提升“造血功能”、加強片區(qū)民眾國家認同的必然要求。

1.連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)的需求保障效應(yīng)

隨著改革開放的深入推進以及脫貧攻堅戰(zhàn)略的全面實施，連片特困地區(qū)進入了從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)型的新階段，這一轉(zhuǎn)型折射到文化層面，則表現(xiàn)為片區(qū)民眾文化消費能力大幅提升，文化服務(wù)的期待日漸增強。根據(jù)研究表明，當人均GDP達到1000美元、1600美元和3000美元時，人們的文化需求將大幅上升[1](P28)。以西藏片區(qū)為例，2016年片區(qū)內(nèi)各縣市區(qū)人均GDP均超3000美元[2]。經(jīng)濟發(fā)展帶動了文化需求的快速增長，有數(shù)據(jù)顯示，2010年西藏農(nóng)村居民人均教育文化娛樂支出僅為51.06 元[3]，到2016年增長將近3倍，達到192.9元[4]。在現(xiàn)實生活中,我們也深切地感受到存在于連片特困地區(qū)民眾中潛在的文化需求。有學(xué)者對同屬連片特困地區(qū)的甘南藏區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)的人們“對文化的需求比富裕地區(qū)的人們更迫切、更強烈，只是由于受社會經(jīng)濟發(fā)展條件的限制，這種內(nèi)在的需求沒有直接地、明顯地表現(xiàn)出來罷了”[5]。對于任何一個愿主動作為或者實際能積極作為的現(xiàn)代型政府，民眾文化需求的保障是其無法回避的職責(zé)。在治國理政的實踐中，這種職責(zé)的兌現(xiàn)需要依靠政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)來實現(xiàn)。因為公共文化服務(wù)是一種以公共理性為基礎(chǔ)的文化樣式，它追求公共利益和公共價值，是政府履行文化建設(shè)責(zé)任承諾的一種制度安排。基于這種認識，片區(qū)公共文化服務(wù)最直接、最具體的目標指向就是回應(yīng)民眾的基本文化需求。

2.連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)的“造血”效應(yīng)

總結(jié)連片特困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施成效，其中最為顯著的無疑是片區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展和貧困人口收入的大幅提高，但事實上，貧困和進步是多維度的，片區(qū)貧困不僅表現(xiàn)為收入低下，還表現(xiàn)為人力資本缺乏、健康狀況不良、教育資源短缺、公共文化供給不足等。甚至有學(xué)者據(jù)此指出片區(qū)處于物質(zhì)資本、社會資本、政治資本和人力資本匱乏疊加的“空間貧困陷阱”之中，經(jīng)濟增長只是貧困減緩的必要條件，但并非充分條件[6]。與此相對應(yīng)，片區(qū)致貧的原因也是復(fù)雜多元的，表現(xiàn)為自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)等因素交織在一起的“結(jié)構(gòu)性存在”，其中“文化貧困從根本上說是產(chǎn)生貧困的主要根源，而貧困文化則是文化貧困的直接后果，是長期生活在貧困之中的鄉(xiāng)民的文化習(xí)俗、思維定式和價值取向的積淀，是貧困者對貧困的一種適應(yīng)和自我維護”[7]。循此理解，文化貧困也就成為影響連片特困地區(qū)貧困人口智力和素養(yǎng)的一個重要變量。加德納指出，“文化定義每個人成就的舞臺，限定每個人成就的制約條件”[8](P137)。因此，連片特困地區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)減貧和鞏固脫貧成效，就需要改變文化貧困的狀況，借此提升貧困人口的“造血功能”，即自我發(fā)展能力。換言之，在深入實施脫貧攻堅戰(zhàn)略的新形勢下，加強片區(qū)公共文化服務(wù)，減少或消除文化貧困，不僅可以在民生福利意義上改善貧困人口的精神文化生活，還可以改造片區(qū)的貧困文化、提高貧困人口文化科學(xué)素質(zhì)，增進貧困人口的自我發(fā)展能力。

3.連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)的認同效應(yīng)

對于多民族國家而言，民族認同和國家認同之間的關(guān)系問題是一個重大的現(xiàn)實政治問題，它關(guān)涉國家的發(fā)展穩(wěn)定與長治久安?；谌蚧目耧j突進及社會的轉(zhuǎn)型加速，并受文化傳統(tǒng)、宗教信仰、地緣政治等多重復(fù)雜因素的疊加影響，我國少數(shù)民族的族群意識與國家共同體之間的內(nèi)在張力時有凸顯，甚或?qū)е略谝欢ǔ潭壬厦褡逭J同對國家認同的削弱[9]。不難發(fā)現(xiàn)，連片特困地區(qū)無論從地域分布還是從人口族別來看都有著和民族地區(qū)重疊交叉之處。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，14個片區(qū)中除了呂梁山區(qū)、大別山區(qū)和羅霄山區(qū)以外的11個片區(qū)均涉及少數(shù)民族地區(qū)，11個片區(qū)中屬民族自治地方的貧困縣 373個，占連片特困地區(qū)貧困縣總數(shù)的54.85%，占連片特困地區(qū)面積的75.3%。在分布上，這 373個貧困縣中有348個位于西部地區(qū)，占 93.3%[6]。因此，如何有效應(yīng)對民族成分的多樣性，增強各民族歸屬國家的身份感，即融合民族認同和國家認同，無疑是擺在連片特困地區(qū)面前的重要課題。從國家治理的高度審視我國的公共文化服務(wù)，這種政府主導(dǎo)型既是一種國家回應(yīng)民眾文化訴求與權(quán)利主張的主要形式，也是一種引導(dǎo)民族精神方向、塑造共同理想、傳播主流意識形態(tài)繼而構(gòu)建國家認同的實踐表達。深言之，公共文化服務(wù)之所以潛存這一構(gòu)建認同的功能，就在于其特有的公共屬性和公共形態(tài)，因為正是這種公共性才使得廣大民眾在長期參與公共文化服務(wù)的過程中潛移默化地形成了對國家的認同，進而將社會整合為一個休戚與共的“共同體”。正如本尼特所言：“如果把文化看作一系列歷史特定制度形成的治理關(guān)系，目標是通過審美智性文化的形式、技術(shù)和規(guī)則的社會體系實現(xiàn)廣大人口思想行為的轉(zhuǎn)變，文化就會更加讓人信服地構(gòu)想?！盵10](P163)

二、連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理的應(yīng)用分析

在區(qū)域一體化發(fā)展的新形勢下，片區(qū)公共文化服務(wù)已超出行政區(qū)劃邊界，傳統(tǒng)的各自為政的供給模式不能有效應(yīng)對公共文化服務(wù)的跨域問題。這種趨勢促使地方政府必須打破本位主義，超越行政區(qū)劃阻隔，通過多元主體的協(xié)同合作，有效提升公共文化服務(wù)效能。作為解決跨域問題的創(chuàng)新性思路，跨域治理便成為求解公共文化服務(wù)跨界供給的理論工具與制度安排。

1.跨域治理的理論主張與分析框架

伴隨著全球化、工業(yè)化、城市化、區(qū)域一體化浪潮的不斷發(fā)展升級，大量的諸如區(qū)域發(fā)展、環(huán)境治理、流域問題、公共服務(wù)等跨域性公共事務(wù)日益凸顯。面對這類現(xiàn)實問題的處理，為了尋求跨域性問題的治理“良方”，新公共管理理論、治理與善治理論、多中心治理理論等求變之道紛紛登場。事實證明，這些理論工具富有啟示意義但都沒有很好地解決跨域公共事務(wù)[11]。因此，在理論發(fā)展和現(xiàn)實需求的雙重驅(qū)動下，跨域治理作為一種強調(diào)跨越行政區(qū)劃、打破組織屏障、構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)的公共治理模式成為應(yīng)對跨域問題的新思路，它是指“兩個或者兩個以上的不同部門、團體或行政區(qū)，因彼此間的業(yè)務(wù)、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，借由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協(xié)力治理、社會參與、公私伙伴或契約協(xié)定等聯(lián)絡(luò)方式，解決難以解決的問題”[12]。作為一種創(chuàng)新性治理模式，與政府壟斷型管理相比，跨域治理主張治理主體的多元化，認為跨域性公共事務(wù)的治理應(yīng)樹立分權(quán)化理念，由政府、市場、社會組織以及公民協(xié)同參與。與屬地化和科層制模式不同，跨域治理則認為跨界性和公共性是跨域性公共事務(wù)的本質(zhì)特征，因此強調(diào)地方政府之間、上下級政府之間應(yīng)建立良好的協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建跨域治理機制。并且，作為一項完整、可操作的治理模式，跨域治理重新界定了參與主體的行動邏輯和互動策略，主張跨域治理各方在互信的前提下通過溝通、談判、協(xié)商，建立相互依賴、相互聯(lián)結(jié)、目標一致的組織間網(wǎng)絡(luò)體系。在跨域問題的實踐中，跨越治理還構(gòu)建了一個包含初始條件、合作過程、結(jié)構(gòu)與治理、制度保障等四個維度的跨部門合作框架。其中，跨域治理的初始條件維度主要包括跨域問題性質(zhì)分析和治理現(xiàn)狀的描述；合作過程維度主要是指在溝通對話、協(xié)商談判達成一致的制度化協(xié)議，繼而在信任與承諾建立的基礎(chǔ)上形成多中心整體聯(lián)動態(tài)勢；結(jié)構(gòu)與治理維度主要包括參與主體及其職責(zé)分析、管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)配置；制度保障維度主要是指政府應(yīng)該充分發(fā)揮其“元治理”的作用，建立維系多中心協(xié)作伙伴關(guān)系的良好平臺和制度環(huán)境。

2.連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理的優(yōu)勢

連片特困地區(qū)作為我國區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅的重點區(qū)域，大多處于若干省( 市、縣) 交界區(qū)域，公共文化服務(wù)在行政區(qū)域之間高度滲透且不可分割，普遍呈現(xiàn)出文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的跨界共享性、文化資源配置的全域普惠性以及民眾文化需求的偏好相似性等跨界性特征。片區(qū)公共文化服務(wù)供給迫切需要從制度層面進行整體安排，實施跨域治理，解決制約公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題。這是因為，作為一種應(yīng)對跨域公共問題的政策工具，跨域治理“打破了行政區(qū)劃的地理分割與剛性限制，超越了政府和市場的簡單劃分，彌合了國家與社會的分野疏離”[13]，顯著區(qū)別于封閉型和壟斷型的政府管理模式，對于提升片區(qū)公共文化服務(wù)供給效能具有自身獨特的優(yōu)勢：其一，跨域治理有利于提高片區(qū)公共文化資源的利用效率，減少甚至避免片區(qū)公共文化服務(wù)的“碎片化”現(xiàn)象。受經(jīng)濟社會發(fā)展條件、自然地理環(huán)境等因素的影響，連片特困地區(qū)公共文化資源稀缺，地理位置偏遠、地廣人稀，公共文化服務(wù)建設(shè)資源消耗大、難度高，不僅需要加強公共文化資源在行政區(qū)劃內(nèi)的統(tǒng)籌安排，還需要在片區(qū)全域范圍內(nèi)予以跨域整合配置。因為跨域治理將整個片區(qū)視作為一個單元，主張公共文化服務(wù)在片區(qū)整體層面上全盤布局、全域規(guī)劃，強調(diào)資源在各行政區(qū)之間相互輸送與共享。這意味著在片區(qū)層面上跨域整合配置公共文化資源，既能發(fā)揮跨域合作各方比較優(yōu)勢，增進區(qū)域內(nèi)文化資源配置的“存量效應(yīng)”和“增量效應(yīng)”，也能防止地方政府陷入跨域治理的“囚徒困境”。其二，跨域治理有利于實現(xiàn)片區(qū)公共文化服務(wù)的供需平衡?？缬蛑卫硎且环N多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理，認為政府、企業(yè)、社會組織等多元主體需要建立跨部門伙伴關(guān)系，這種關(guān)系呈現(xiàn)出開放性、分權(quán)性和動態(tài)性。由于政府的行為并不總是如人們期望的那樣“有效”，或者如理論上設(shè)想的那樣能夠做到“有效”[14]。一方面在“經(jīng)濟人”動機的作用下，政府在公共文化服務(wù)的實際運行中，往往優(yōu)先考慮的是個人效用最大化而不是公共利益最大化；另一方面，片區(qū)地方政府的理性是有限的，在實踐中地方政府難以完全了解片區(qū)社會成員對公共文化服務(wù)的真實偏好。如果沒有其他主體的共同參與，片區(qū)公共文化服務(wù)就極易出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)性失衡，然而，在跨域治理的多中心網(wǎng)絡(luò)中，企業(yè)在市場機制的作用下可以推進文化資源的優(yōu)化配置，并降低公共文化服務(wù)成本，促進供需平衡，文化組織則利用它貼近民眾、工作靈活、服務(wù)專業(yè)的優(yōu)勢，在掌握片區(qū)民眾公共文化服務(wù)的實際需要，提供優(yōu)質(zhì)的個性化服務(wù)，繼而實現(xiàn)供需有效對接。

3.連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)供給的現(xiàn)實困境

自《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020 年)》提出連片特困地區(qū)成為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場以來，公共文化服務(wù)的跨域供給就成為片區(qū)文化扶貧戰(zhàn)略中所倡導(dǎo)的實踐模式。盡管這一模式的初衷有突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限，促進文化資源在區(qū)域間自由流動的含義，但囿于傳統(tǒng)行政區(qū)思維的慣習(xí)，片區(qū)公共文化服務(wù)跨域供給尚面臨諸多困境。一方面，仍然存在地方政府利益追求的自利性和公共文化服務(wù)外部性之間的矛盾沖突。在由不同行政區(qū)劃構(gòu)成的連片特困地區(qū)內(nèi)，地方政府成為本行政區(qū)的利益代表者，必須為本轄區(qū)民眾謀取最大化利益。公共文化服務(wù)是一種政府主導(dǎo)的具有非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品，地方政府或者其他組織在向轄區(qū)內(nèi)民眾供給時，不可避免地會產(chǎn)生正外部性，也即某一地方政府供給的公共文化服務(wù)可能被另一地方政府管轄區(qū)民眾無償享有。于是，片區(qū)內(nèi)的地方政府不得不回歸“經(jīng)濟理性”，考慮到公共文化服務(wù)的邊際“私人”收益小于邊際“社會”收益，邊際“私人”成本大于邊際“社會”成本，跨域地方政府都希望“搭便車”，享受成果而不分擔(dān)成本[15]。這樣一來，要么是地方政府的“各自為政”導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)公共文化服務(wù)“碎片化”現(xiàn)象嚴重，原本有限的資源大量浪費，要么是地方政府的“坐享其成”造成公共文化服務(wù)供給嚴重不足。另一方面，多元主體的協(xié)同參與還受地方政府傳統(tǒng)行政思維的制約。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革取向下，激發(fā)多元主體(市場、居民和文化組織等)共建共享片區(qū)公共文化服務(wù)已是各界共識，但是現(xiàn)實中公共文化服務(wù)仍為國家的政策體制、政府的慣性思維、特定的文化結(jié)構(gòu)等問題所纏擾[16]，地方政府的公共文化職能轉(zhuǎn)變存在路徑依賴，仍受限于大包大攬的傳統(tǒng)體制結(jié)構(gòu)。在片區(qū)公共文化服務(wù)供給的實踐過程中，這種路徑依賴有兩種典型表現(xiàn)：一是片區(qū)公共文化服務(wù)供給大多依然是文化行政部門主導(dǎo)的自上而下的單向型供給，沒有重視片區(qū)居民應(yīng)有的主動性和能動性，這種“一廂情愿”式的供給造成公共文化服務(wù)與真實需求相互脫節(jié)；二是市場主體、文化組織等社會力量仍游離在片區(qū)公共文化服務(wù)供給的邊緣，跨域統(tǒng)一的公共文化市場以及市場配置資源的競爭環(huán)境遠未建立，在片區(qū)公益文化組織參與公共文化服務(wù)也仍處于起步摸索階段，文化組織的行動取向帶有明顯的政府依附性。

三、連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理的實施策略

作為提升片區(qū)公共文化服務(wù)效能的解題路徑，跨域治理是多元參與主體以跨域組建的協(xié)調(diào)機構(gòu)為平臺，以協(xié)商、談判為主要溝通形式，在共同遵從的制度保障下，政府、企業(yè)、社會組織和片區(qū)民眾協(xié)同參與和聯(lián)合供給公共文化服務(wù)的過程。為了保障跨域治理有序推進，需要科學(xué)謀劃和組織實施片區(qū)公共文化服務(wù)多中心整體聯(lián)動的行動策略。

1.加快建立公共文化服務(wù)跨域治理的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)

國內(nèi)外成功經(jīng)驗表明，要促進區(qū)域內(nèi)地方政府的合作，就必須建立既反映各地方政府意愿又能獲得地方政府普遍認同的跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，并賦予它足夠的權(quán)威和明確的職責(zé)[17]。這種協(xié)調(diào)機構(gòu)要在超脫區(qū)劃行政利益的基礎(chǔ)上通過溝通聯(lián)絡(luò)和調(diào)控制約，擔(dān)任爭端與沖突的裁判，協(xié)調(diào)地方政府間的矛盾，充分發(fā)揮地方政府博弈的協(xié)調(diào)者作用。在我國公共文化服務(wù)的實踐中，職責(zé)權(quán)限最為重大的一級地方政府當屬縣級政府，它既是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的決策者、供給者，也是監(jiān)管者。相比其他層級的地方政府，縣級政府最接近基層，更了解民眾的真實文化需求，且具有相對完整的文化職能與健全的文化組織機構(gòu)。由此，在片區(qū)公共文化服務(wù)的跨域治理中，應(yīng)著力建立健全跨縣級協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，確?？h域之間公共文化服務(wù)事項的溝通順暢、優(yōu)勢互補、共建共享。基于片區(qū)公共文化服務(wù)的實際情況和協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的性質(zhì)與定位，一是要明確機構(gòu)職責(zé)權(quán)限。既要以履行中央、地方政府賦予的公共文化服務(wù)職能，包括跨域性公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域性公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給以及地方政府間公共文化事項協(xié)調(diào)等職能，又不能干涉地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的公共文化事務(wù)。二是要建立和完善機構(gòu)運行的保障體系。既要通過法律體系建設(shè)，依法界定協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的職能、經(jīng)費、權(quán)限，避免它在地方政府的逆向作用下產(chǎn)生“懸置”現(xiàn)象，又要遵照財權(quán)與事權(quán)一致的原則，調(diào)整現(xiàn)行財政體制以及片區(qū)扶貧資金分配體制，賦予協(xié)調(diào)管理機構(gòu)一定資金支配的權(quán)限，以此增強其職責(zé)履行的效度。三是要吸納社會力量參與機構(gòu)運行。對于公共文化服務(wù)相對滯后、文化治理任務(wù)繁重的片區(qū)而言，跨域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)需要廣開渠道、搭建平臺，動員和凝聚企業(yè)、文藝團體、扶貧志愿組織等社會力量的積極參與，這既有利于確保機構(gòu)決策的科學(xué)性，又有利于提高機構(gòu)運行的有效性。

2.科學(xué)謀劃公共文化服務(wù)跨域治理的運作過程

基于特定地理空間的跨域治理是一個超越傳統(tǒng)公私部門分野多中心相互聯(lián)結(jié)的完整過程，其運作一般分為先行階段—治理階段—結(jié)果階段[18]。第一階段是先行階段，即跨域治理的起始階段。該階段主要尋求各地方政府、企業(yè)、社會團體等組織之間利益的相容性和共享性，為各組織開展跨域協(xié)同行動提供合理動因和合作基礎(chǔ)。在片區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理的實踐中，先行階段主要是在各相關(guān)地方政府、文化企業(yè)、文藝團體、扶貧志愿組織等參與主體之間發(fā)現(xiàn)利益依存關(guān)系并強化利益整合，使各主體在協(xié)商民主與平等對話的基礎(chǔ)上建立利益共享機制和利益補償機制，明確各自讓渡的優(yōu)勢資源以及對等原則下的責(zé)任與權(quán)益，構(gòu)建各主體平等伙伴關(guān)系，以確?？缬蛑卫淼墓胶秃罄m(xù)公共文化服務(wù)跨域供給的開展。第二階段是治理階段，即組織合作的核心階段。在這一階段，各主體在已經(jīng)建立起來的相互關(guān)系結(jié)構(gòu)下圍繞某一公共議題開展工作，包括計劃、決策和執(zhí)行等具體環(huán)節(jié)。圍繞片區(qū)公共文化服務(wù)的有效供給，首先，需要由區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)根據(jù)區(qū)域地緣優(yōu)勢和人口的活動半徑，并在考量公共文化服務(wù)跨域供給的效率和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，進行統(tǒng)一規(guī)劃布局；其次，在遵循優(yōu)勢互補、資源共享的原則下，各政府、市場主體、社會組織通過談判、磋商或妥協(xié)建立信任與承諾，在已達成的合作框架下跨界生產(chǎn)和供給公共文化服務(wù)。第三個階段是結(jié)果階段，即跨域治理的績效評估和修正完善階段，主要包括評估測量組織間的交易費用、新合作關(guān)系的產(chǎn)生、集體行動的開展情況以及資源優(yōu)化配置的狀況等。對于片區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理的事項而言，在結(jié)果階段則需要評估公共文化資源跨域供給的投入產(chǎn)出情況、廣大民眾的基本文化權(quán)益的保障情況以及精神文化生活的滿足程度等。此外，還需要全面考察各組織間的互動合作和社會資本情況，并根據(jù)公共文化服務(wù)跨域供給的績效和相互關(guān)系的建設(shè)情況調(diào)整修訂跨域合作方案。

3.著力構(gòu)建公共文化服務(wù)跨域治理的制度保障

按照亞當·斯密的觀點，人類相互依賴的本性與利己的本性有著邏輯的關(guān)聯(lián)，但相互依賴的“本性”能否得到充分的顯現(xiàn)是有條件的，其中就要有使相互依賴得以實現(xiàn)的“秩序”，即制度安排[19]。為了保障片區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理的有效運作，促進各組織間達成一致行動，也需要著力加強相關(guān)制度建設(shè)和機制設(shè)計。主要包括：一是國家立法部門應(yīng)積極探索跨域協(xié)作立法，規(guī)范合作協(xié)議的訂立主體、程序、效力等，賦予合作協(xié)議的法律約束力，為片區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理提供政策依據(jù)。二是要制定和完善社會力量參與跨域治理的相關(guān)法律與政策體系。一方面，針對片區(qū)公共文化服務(wù)領(lǐng)域社會組織數(shù)量不多、發(fā)展不優(yōu)和保障乏力的狀況，要加快制定符合片區(qū)實際需要的文化類社會組織的登記管理專項立法，以簡化準入的政策程序；另一方面，要健全并完善鼓勵社會力量參與的稅收減免、土地征用、場所供給等激勵政策，尤其迫切需要研究制定片區(qū)文化類企業(yè)和社會組織的稅收優(yōu)惠比例與政府購買服務(wù)的政策，激發(fā)社會組織、市場主體和文化志愿者參與跨域公共文化服務(wù)的熱情。三是要建立平等暢通的對話協(xié)商機制。在片區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的過程中，為了實現(xiàn)一體化建設(shè)目標，不僅需要行政系統(tǒng)科層式的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，還需要各參與主體的平等溝通與協(xié)商。在片區(qū)公共文化服務(wù)跨域治理過程中，對話協(xié)商的形式可以采用各組織高層領(lǐng)導(dǎo)交流考察、文化領(lǐng)域?qū)＜已杏憰?、學(xué)者論壇、情況通報會等，加強組織間的談判與磋商。在對話協(xié)商的技術(shù)層面，需要建立區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)公共平臺，使各參與主體通過平臺實現(xiàn)信息互聯(lián)互通和共建共享。

四、結(jié)語

在全面建成小康社會和脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，加強連片特困地區(qū)公共文化服務(wù)供給意義重大，不僅直接關(guān)系著片區(qū)民眾的文化需求，而且決定著片區(qū)自主發(fā)展能力的提升和國家認同的建構(gòu)。檢視片區(qū)地方政府公共文化服務(wù)“畫地為牢”的窘境，并鑒于連片特困地區(qū)的跨域性和公共文化服務(wù)的外部性，不難發(fā)現(xiàn)作為應(yīng)對跨域公共問題的解析框架，跨域治理是提升片區(qū)公共文化服務(wù)供給效能的有效策略。在理論主張和現(xiàn)實需求的雙重觀照下，跨域治理需要突破以往各自為政的行政管理邊界和組織運作邊界，強調(diào)各地方政府、企業(yè)、社會組織和片區(qū)民眾等主體應(yīng)以跨域組建的協(xié)調(diào)機構(gòu)為平臺，以協(xié)商、談判為主要溝通形式，在共同遵從的制度保障下，建立一種持久性、互依性的合作關(guān)系，并在實踐中形成公共文化服務(wù)供給的多中心聯(lián)動格局。值得強調(diào)的是，雖然跨域治理作為西方國家廣泛采用的一種治理模式，在解決其公共問題的實踐中也展現(xiàn)出良好的治理績效，但是跨域治理應(yīng)用于我國區(qū)域性公共文化服務(wù)議題，其解釋能力和適應(yīng)能力還有待在我國的實踐中進行經(jīng)驗分析和理論反思，使之切實成為提升片區(qū)公共文化服務(wù)效能的重要治理途徑。這將成為我們下一步研究的努力方向。