論村規(guī)民約對(duì)基層治理的作用

唐家斌 熊梅 何瓦特

摘 要：村規(guī)民約根植于農(nóng)村的鄉(xiāng)土文化，在特定的社會(huì)背景和需求基礎(chǔ)上產(chǎn)生，承載著廣泛的村民意志，具有特定功能和價(jià)值，在新時(shí)期創(chuàng)新村規(guī)民約形式與內(nèi)容，能更加契合基層治理需求;作為社會(huì)治理在基層的縮影，村規(guī)民約是鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良治中文化價(jià)值重塑、秩序穩(wěn)定的重要突破點(diǎn)，在農(nóng)村基層社會(huì)治理中將不斷發(fā)揮作用。通過(guò)論述村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中能實(shí)現(xiàn)治理手段多樣化、治理層級(jí)清晰化、治理目標(biāo)整合化、治理效果持續(xù)化的治理角度出發(fā)，提出從發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、發(fā)揮依法治村的平衡作用，強(qiáng)化耦合協(xié)同作用、構(gòu)建多方互動(dòng)的作用機(jī)制等方面發(fā)揮村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的作用，旨在進(jìn)一步挖掘村規(guī)民約的新時(shí)代內(nèi)涵，夯實(shí)農(nóng)村基層治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村規(guī)民約;基層治理

中圖分類號(hào)：C95 - 05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674 - 621X（2020）06 - 0093 - 08

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

十八屆三中全會(huì)提出，農(nóng)村基層治理要充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鼓勵(lì)地方基層和群眾大膽探索，發(fā)展基層民主[1]。十九大提出，要不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)[2]。在現(xiàn)階段，現(xiàn)行基層社會(huì)治理所呈現(xiàn)出村民自治、村社一體、組織封閉和城鄉(xiāng)分離的特點(diǎn)，導(dǎo)致了管理真空、服務(wù)差別、民主局限的后果，使得基層社會(huì)治理難度加大[3]。農(nóng)村基層社會(huì)建設(shè)和管理缺乏根本性解決策略，還需要從農(nóng)村自身找原因，隨鄉(xiāng)村發(fā)展沿襲至今的村規(guī)民約不失為探究農(nóng)村根本性發(fā)展問(wèn)題的一個(gè)分析切入點(diǎn)。村民自治作為我國(guó)基層民主的重要組成部分和重要體現(xiàn)，是村民實(shí)行自治的重要依據(jù)，發(fā)揮村規(guī)民約在村民自治過(guò)程中的作用對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、完善基層治理體系都具有重要意義。在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)中國(guó)，村規(guī)民約是農(nóng)村社會(huì)秩序得以維護(hù)的最基本社會(huì)規(guī)范[4]。村民對(duì)村規(guī)民約不僅僅是法律文本的一種認(rèn)知。更是道德與文化價(jià)值的認(rèn)同?，F(xiàn)今鄉(xiāng)村社會(huì)要振興，實(shí)是鄉(xiāng)村秩序維護(hù)與文化價(jià)值重塑。鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏一種文化價(jià)值認(rèn)同與基本秩序穩(wěn)定，內(nèi)生動(dòng)力難以激發(fā)，單純依靠外力也難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)性發(fā)展。

村規(guī)民約在少數(shù)民族農(nóng)村中扮演著村民行為準(zhǔn)則約束的重要角色，其內(nèi)容常涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公共設(shè)施建設(shè)、婚姻家庭、山林保護(hù)、社會(huì)治安等方面。鄉(xiāng)約研究的代表人物楊開(kāi)道提出鄉(xiāng)約最重要的兩個(gè)屬性：一是民治;一是官治[5]。中國(guó)最早記載禮儀規(guī)范的《周禮》對(duì)鄉(xiāng)鄰和睦等作了定性規(guī)定，彌補(bǔ)了宗法社會(huì)法治缺失，形成了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)約束與調(diào)整的“法”。受到《周禮》《禮記》思想的影響，宋代《呂氏鄉(xiāng)約》作為民間自治的文本應(yīng)運(yùn)而生，自宋朝村規(guī)民約發(fā)軔以來(lái)，推行于明清時(shí)期，在民國(guó)初期，村規(guī)民約表現(xiàn)出了自治思想的萌芽，體現(xiàn)著村規(guī)民約民治的特征，發(fā)展至今，村規(guī)民約的治理內(nèi)容受到梁漱溟鄉(xiāng)村建設(shè)思想等影響，不斷在新時(shí)期賦予新的生命活力，在農(nóng)村法律沒(méi)有健全的情境下，村規(guī)民約仍在大部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮著重要作用。與古代相比，村規(guī)民約在效力、功能、制定等方面仍是一樣的，同樣承載著一定區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)土社會(huì)的發(fā)展需求，具有民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的功能，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)約與調(diào)控，能夠?qū)π聲r(shí)期村莊治理產(chǎn)生重要作用。

目前，陳寒非、高其才指出村規(guī)民約的積極作用主要表現(xiàn)在保障基層民主、管理公共事務(wù)、分配保護(hù)資產(chǎn)等方面[6]。從對(duì)基層治理的作用角度看，首先，賴先進(jìn)指出村規(guī)民約具有耦合協(xié)同作用[7]，周鐵濤進(jìn)一步指出在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中，仍具有推進(jìn)村民自治、整合農(nóng)民利益、促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)等重要功能[8];其次，賈偉，李臣玲、李敏等學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約發(fā)揮著“民間法”[9]、法律補(bǔ)漏[10]、進(jìn)一步補(bǔ)充法律[11]的作用，朱暉、劉思昊進(jìn)一步說(shuō)明村規(guī)民約在于宣傳法治精神、傳播法治理念、提升村民法治意識(shí)、展現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的自治性和民主性[12];再有，高其才、姚保松，周昊文等提出村民自治與政府治理，社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)[13]、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主自治[14]等方面產(chǎn)生了積極的影響。已有的研究對(duì)村規(guī)民約在基層治理中的作用做了分類的論述，為探討村規(guī)民約在基層治理中發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)，但在鄉(xiāng)村振興背景下，基層治理對(duì)村規(guī)民約作用的發(fā)揮提出了新的要求。在文化基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境和生活方式都發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，村規(guī)民約自治迎來(lái)極大挑戰(zhàn)。村規(guī)民約的制定與國(guó)家法制定之間存在矛盾[15]，這樣的矛盾和沖突體現(xiàn)在村規(guī)民約的行政監(jiān)管與司法適用[16]，在主體、性質(zhì)、內(nèi)容、地位及保障等方面發(fā)生了全方位裂變[17]，使得村規(guī)民約內(nèi)容和形式逐漸形同虛設(shè)，日常性治理缺失。同時(shí)，村規(guī)民約制定合意成本上升、違規(guī)成本下降、自身不足凸顯[18]，其中的懲罰措施的問(wèn)題頗具爭(zhēng)議[19]，使得基層治理權(quán)威和穩(wěn)定受到威脅，基層自治作用難以發(fā)揮。圍繞村規(guī)民約是鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村良治中實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值重塑、實(shí)現(xiàn)秩序穩(wěn)定的重要突破點(diǎn)，分析村規(guī)民約怎么能以及如何能促進(jìn)鄉(xiāng)村治理，重新賦予村規(guī)民約新的內(nèi)涵和價(jià)值，是振興鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村良序善治的重要路徑。由此，文章進(jìn)一步探討村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中協(xié)調(diào)農(nóng)村基層矛盾、穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序的作用，以求促進(jìn)基層民主建設(shè)。在農(nóng)村基層治理營(yíng)造良好生態(tài)治理環(huán)境，既能體現(xiàn)民眾共同的意愿，同時(shí)達(dá)到國(guó)家政權(quán)在基層治理的目標(biāo)。

二、案例選取及描述

西雙版納州勐?？h勐遮鎮(zhèn)曼恩村位于國(guó)道214沿線旁，是勐?？h城、邊境鎮(zhèn)打洛鎮(zhèn)和勐遮鎮(zhèn)政府之間的三角地帶。有14個(gè)村民小組，1 263戶6 469人，是一個(gè)以傣族為主、哈尼族、布朗族、拉祜族聚居的壩區(qū)、半山區(qū)行政村（訪談?dòng)涗洠何麟p版納州勐?？h勐遮鎮(zhèn)曼恩村村干部 YZG，2019 - 07 - 15）。因曼恩村特殊的少數(shù)民族風(fēng)俗、宗教信仰及長(zhǎng)期受到邊境毒品的危害，村規(guī)民約治理在曼恩村占據(jù)著重要的地位。村規(guī)民約的治理內(nèi)容不僅包括農(nóng)村基層日常治理內(nèi)容，更為突出的是結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣所規(guī)定的對(duì)于民族節(jié)日、供養(yǎng)緬寺、學(xué)習(xí)傣文、水生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容，對(duì)村民具有較強(qiáng)的道德約束，隨著村寨村集體經(jīng)濟(jì)收益較大的自主權(quán)，村寨在曼恩村基層治理事務(wù)中逐漸形成了村寨治理的一套體系與模式。在曼恩村基層治理中，根據(jù)曼恩村實(shí)際情況所擬定的村規(guī)民約有以下基本特征。

（一）曼恩村村規(guī)民約的產(chǎn)生基于民主協(xié)商的結(jié)果。曼恩村基層民主治理狀況良好，有完善的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的管理制度，定期公開(kāi)村務(wù)工作。如《曼恩村村委會(huì)關(guān)于民族宗教管理的決定》是應(yīng)村寨的發(fā)展需要，繼承和發(fā)揚(yáng)傣族傳統(tǒng)文化，經(jīng)村兩委班子和八大員研究，并經(jīng)各組群眾大會(huì)一致同意，提出的村委會(huì)民族宗教管理辦法。在此基礎(chǔ)之上，經(jīng)由村兩委的組織，群眾提出建議，2009年制定出新的村規(guī)民約不斷補(bǔ)充村規(guī)民約中關(guān)于新時(shí)期生態(tài)治理、禁毒、維護(hù)社會(huì)治安等條款。

（二）曼恩村村規(guī)民約自治程度高。曼恩村村規(guī)民約內(nèi)容包括村級(jí)公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分紅、村寨民俗節(jié)日慶祝等方面，同時(shí)細(xì)致到明文規(guī)定村寨關(guān)門(mén)節(jié)等節(jié)日不能自由戀愛(ài)、婚嫁、蓋房等注意事項(xiàng)，對(duì)違反村規(guī)民約內(nèi)容規(guī)定的行為，如小和尚騎摩托車載女生、破壞村寨水資源生態(tài)等，以罰款和公示的形式加強(qiáng)警示作用，正面提倡、正面教育為主，處罰為輔且處罰適度，達(dá)到激勵(lì)與約束機(jī)制良好結(jié)合。如規(guī)定：“和尚一律不準(zhǔn)參加上新房、結(jié)婚等不符合傣族傳統(tǒng)文化習(xí)俗的活動(dòng)，如發(fā)現(xiàn)每次罰款300元”，“每個(gè)月的佛教日（勒拉、勒丙），和尚必須學(xué)經(jīng)、念經(jīng)，祈禱人民安居樂(lè)業(yè)”。1在村規(guī)民約的約束下，村民和諧，村寨秩序穩(wěn)定，在物質(zhì)載體上體現(xiàn)為曼恩村、曼剛村民小組的村門(mén)就可以看到的“和諧村”大石碑，從文本載體上體現(xiàn)在村規(guī)民約細(xì)致的內(nèi)容規(guī)定。如此，從曼恩村村規(guī)民約的執(zhí)行就能看到鄉(xiāng)村一整套治理體系的運(yùn)行情況。

（三）村規(guī)民約發(fā)揮著較好監(jiān)督作用。曼恩村對(duì)村民共同制定所產(chǎn)生的村規(guī)民約具有較高認(rèn)同感，是一種民族團(tuán)結(jié)與村民融洽的表現(xiàn)，加上村中建有緬寺，村民信仰佛教，村民遵守村規(guī)民約就上升到體現(xiàn)民族認(rèn)同感、尊重宗教信仰的高度，這種精神上的價(jià)值觀念對(duì)村民就具有極強(qiáng)約束與監(jiān)督的作用。例如：“各寺廟的和尚要組織學(xué)習(xí)民族宗教政策，各項(xiàng)法例規(guī)定以及傣族的傳統(tǒng)文化，而且必須學(xué)懂傣族文化和歷史等”。同時(shí)，還有專門(mén)的《禁毒村規(guī)民約》對(duì)村中吸毒等行為有較強(qiáng)監(jiān)督作用，條約規(guī)定了對(duì)吸食毒品、種植毒品原植物、制造販賣(mài)毒品、引誘他人吸食毒品、復(fù)吸毒品、包庇涉毒違法犯罪和未按照規(guī)定參加尿檢等行為的經(jīng)濟(jì)處罰措施、處罰幅度。

（四）曼恩村落實(shí)村規(guī)民約，加強(qiáng)基層治理的治理主體主要是村干部及村里具有威望的村社頭人。在2006年2月20日制定的趕擺同意書(shū)上，村委會(huì)于2006年2月17日組織黨員、村民小組干部、兩委班子、召曼、2安占、宗教管理員、四超、群眾代表、老干部等就趕擺進(jìn)行討論。3村委會(huì)發(fā)揮保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育的引領(lǐng)作用，在曼恩村基層治理中統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，實(shí)事求是。同樣的，在曼恩村關(guān)門(mén)節(jié)等隆重的節(jié)日中，中共黨員不能參加緬寺的活動(dòng)，但中共黨員在指導(dǎo)與布置工作上卻發(fā)揮著重要作用。村委會(huì)及相應(yīng)的村干部在曼恩村基層治理中發(fā)揮的作用不僅僅如此，還體現(xiàn)在更多細(xì)小的方面。例如：村黨總支積極引導(dǎo)改變目前傣家人在各種傳統(tǒng)節(jié)日、婚喪嫁娶時(shí)連續(xù)幾天擺宴席的舊俗，提出“不論是傳統(tǒng)節(jié)日還是婚喪嫁娶，只允許擺一天酒宴”的建議，最終納入村規(guī)民約，將過(guò)去村民講排場(chǎng)、比氣派的陋習(xí)，徹底蛻變成為比文化、比家風(fēng)的新風(fēng)尚。曼恩村村規(guī)民約得到村級(jí)組織及村民的共同維護(hù)，是村民共同價(jià)值觀的凝聚，與老百姓的生活息息相關(guān)，執(zhí)行起來(lái)也很容易落實(shí)到位，能夠取得“立竿見(jiàn)影”的治理效果。

三、村規(guī)民約在基層治理中發(fā)揮作用的分析框架

（一）治理手段多樣化：規(guī)約治理的規(guī)范和約束

村規(guī)民約治理邏輯與基層社會(huì)治理的差異在于，基層社會(huì)治理較為強(qiáng)調(diào)自我治理與共同治理的統(tǒng)一，村規(guī)民約則是純粹自我管理的治理方式。兩者在治理主體、治理?xiàng)l件和治理載體上都有所不同。當(dāng)下國(guó)家政權(quán)直入基層，村委會(huì)附屬行政化趨勢(shì)明顯，農(nóng)村基層治理已經(jīng)不能滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的需要。受地方政府職能運(yùn)作條件的限制，曼恩村基層民眾對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求在基層治理中很難列入村級(jí)中心工作，這樣非工作考核重點(diǎn)的“小事”較難得到上一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)關(guān)注。在“強(qiáng)治理”與“弱治理”相間的治理場(chǎng)域下，基層治理需要借助新的治理思路與手段，從轉(zhuǎn)變基層治理出發(fā)點(diǎn)和邏輯、良好契合國(guó)家基層社會(huì)治理的要求出發(fā)，解決農(nóng)村諸多“小事”，調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層治理中的內(nèi)生動(dòng)力。曼恩村中的曼拉村民小組探索建立“五個(gè)一”的共建共治共享管理模式（村寨的環(huán)境大家一起管、村寨的文明大家一起創(chuàng)、村寨的建設(shè)大家一起干、村寨治理大家一起抓、村寨的管理大家一起議），實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”綜合治理新格局。聚焦于鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中鄉(xiāng)風(fēng)文明、有效治理的建設(shè)等目標(biāo)，曼恩村村規(guī)民約中關(guān)于農(nóng)村生態(tài)治理、傣族對(duì)水資源的保護(hù)和傳承、哈尼族的竜林保護(hù)等內(nèi)容在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村中具有良好規(guī)范與約束作用，是加強(qiáng)村民自我治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制并存的治理方式，能增加村民自治的認(rèn)同感，從物質(zhì)和精神層面感受到村規(guī)民約所帶來(lái)的激勵(lì)，如此就能利用道德約束村民破壞農(nóng)村基層治理的行為，并激勵(lì)農(nóng)村基層治理村干部和基層群眾加強(qiáng)政治參與，對(duì)不符合村規(guī)民約內(nèi)容的行為加以監(jiān)督等。

（二）治理層級(jí)清晰化：構(gòu)建基層治理作用機(jī)制

造成基層治理困境的原因在于治理需求與農(nóng)村基層治理機(jī)制運(yùn)行不相適應(yīng)。壓力型機(jī)制下產(chǎn)生的畸形政治心理與扭曲的價(jià)值觀導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理中目標(biāo)群體思想偏執(zhí)、行為失范。與高度不確定、具有復(fù)雜性的社會(huì)相矛盾的是，現(xiàn)代科層制的組織結(jié)構(gòu)完全被作為決定論的確定性模式而被固定下來(lái)，是典型排斥不確定性，強(qiáng)調(diào)確定性與可控性的管理模式;在面對(duì)沒(méi)有成文規(guī)定的鄉(xiāng)風(fēng)禮俗衍生的行為上，治理主體難以做出論斷，治理方式分段化，價(jià)值判斷與事實(shí)認(rèn)定分離。村規(guī)民約產(chǎn)生于村民日常生活的方方面面，很大程度上是村民之間協(xié)商民主產(chǎn)生的結(jié)果，是村民權(quán)利能力的體現(xiàn)，對(duì)聯(lián)結(jié)村民意志與國(guó)家意志具有橋梁的作用。曼拉村民小組，是一個(gè)純傣族村寨，傣民族有在各種傳統(tǒng)節(jié)日、婚喪嫁娶時(shí)連續(xù)幾天擺酒宴的做法，為了破舊立新，移風(fēng)易俗，在新制定的村規(guī)民約內(nèi)容下，曼拉村民小組成立了曼拉村小組紅白理事會(huì)，對(duì)紅白喜事范疇、辦席標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模予以上限控制，發(fā)揮了國(guó)家鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)與村寨基層治理之間上下聯(lián)動(dòng)、左右互動(dòng)的基層治理作用機(jī)制，形成緊密的治理互聯(lián)體系。在新時(shí)期農(nóng)村基層治理中不斷將新的時(shí)期發(fā)展要求寫(xiě)進(jìn)村規(guī)民約，包括生態(tài)文明建設(shè)、禁毒、打黑除惡等內(nèi)容，這些村規(guī)民約的治理內(nèi)容能承載國(guó)家治理要求，通過(guò)轉(zhuǎn)變治理內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的方式，由國(guó)家的要求內(nèi)化形成村莊自身發(fā)展的需求來(lái)達(dá)到治理基層的作用。

（三）治理目標(biāo)整合化：多元主體的利益協(xié)調(diào)

農(nóng)村基層治理受到物質(zhì)文明和精神文明發(fā)展沖擊，農(nóng)村多元主體利益沖突凸顯，加上鄉(xiāng)村振興涵蓋著鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的全面振興，涉及多元利益主體不同層面的利益滿足，不同的利益主體基于利益而開(kāi)展行動(dòng)，多元利益需求難以調(diào)和。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治要考慮多元主體在治理過(guò)程中利益需求協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)方式。在少數(shù)民族地區(qū)大多存在一種約定俗成的規(guī)則體系，具有堅(jiān)實(shí)的宗族、家族關(guān)系體作為支撐，體現(xiàn)為村民思想上高度認(rèn)同和行為上高度一致，這種規(guī)則體系相較于明文規(guī)定的法律更令人折服，主要通過(guò)激勵(lì)與約束相結(jié)合的方式協(xié)調(diào)多元利益主體的矛盾。曼拉村小組《村規(guī)民約》共有11條，按照公德民俗、土地管理、文明建設(shè)、婚姻家庭等板塊分類。夫妻吵架、亂丟垃圾、半夜擾鄰、吸食毒品、偷雞摸狗等行為都被寫(xiě)進(jìn)《村規(guī)民約》，并制定相應(yīng)的處罰措施，這份村規(guī)民約是全體村民集思廣益制定的成果也是曼拉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“活力因子”。1村規(guī)民約不僅僅是村民之間關(guān)于村寨事務(wù)治理的規(guī)范，更是少數(shù)民族表達(dá)情感需求的重要載體。通過(guò)民主的程序匯集的村規(guī)民約治理內(nèi)容，是村寨集體協(xié)商的結(jié)果，一定程度上是不同利益之間博弈的結(jié)果，能在源頭就農(nóng)村基層治理中易產(chǎn)生矛盾沖突的事務(wù)進(jìn)行說(shuō)明和規(guī)定，一經(jīng)生效，村民主動(dòng)維護(hù)村規(guī)民約實(shí)施的認(rèn)同感也會(huì)油然而生，能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理秩序穩(wěn)定的目標(biāo)。

（四）治理效果持續(xù)化：自治與他治的良好結(jié)合

農(nóng)村基層治理不是一蹴而就的，是循序漸進(jìn)的一個(gè)發(fā)展過(guò)程，要實(shí)現(xiàn)治理效果持續(xù)性發(fā)揮作用，就需要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層自治的動(dòng)力，并積極借助于社會(huì)力量和社會(huì)資源。曼拉村的蓬勃發(fā)展得益于黨的正確領(lǐng)導(dǎo)、得益于堅(jiān)強(qiáng)有力的村干部、得益于規(guī)范有效的制度、得益于團(tuán)結(jié)一致的凝聚力。同樣的，農(nóng)村基層社會(huì)治理的模式應(yīng)產(chǎn)生于厚實(shí)的文化基礎(chǔ)，人們的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了對(duì)新的治理需求，然后催生特定的治理模式，這樣的治理模式才有穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)[20]。農(nóng)村基層治理中最難實(shí)現(xiàn)的就是圍繞農(nóng)民的需求實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治，鄉(xiāng)村自治的意識(shí)與能力的不足是最大的阻礙，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治，就需要具體的載體，需要治理力量的引領(lǐng)與配合，從表達(dá)鄉(xiāng)村自治意志，培養(yǎng)自治能力與利用多元力量方面推進(jìn)鄉(xiāng)村自治。村規(guī)民約是自下而上鄉(xiāng)土社會(huì)性的體現(xiàn)，是村民自治的重要載體和制度約束，村民的意志能否實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)的程度如何，村規(guī)民約在其中扮演重要角色。村規(guī)民約具有明顯民眾自治特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)在高度復(fù)雜、不確定、不可控的外界環(huán)境下自我治理與適應(yīng)，達(dá)到自我治理與共同治理相結(jié)合，積極借助上級(jí)政權(quán)治理資源和力量，加強(qiáng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與村、村與村民之間聯(lián)系的渠道暢通度，構(gòu)建“共建共治共享”的管理模式讓全村村民積極、主動(dòng)、廣泛參與其中，為實(shí)現(xiàn)“物的鄉(xiāng)村振興”與“人的鄉(xiāng)村振興”的“同頻共振”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，1培育農(nóng)村基層治理能力，助力構(gòu)建農(nóng)村內(nèi)生型自治能力體系，發(fā)揮好治理模式自治與他治相結(jié)合的作用。

四、村規(guī)民約回應(yīng)農(nóng)村基層有效治理的實(shí)踐分析

（一）提高村民自治能力是振興鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)鄉(xiāng)村中公序良俗的保障，村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)容是鄉(xiāng)村中與村民息息相關(guān)的事務(wù)，是鄉(xiāng)村社會(huì)秩序得以規(guī)范與約束、村民自治制度落實(shí)的重要方面。曼恩村村規(guī)民約對(duì)村風(fēng)風(fēng)俗、社會(huì)治安、消防安全、村寨環(huán)境、婚姻家庭、寨風(fēng)文明、違規(guī)處理等方面都做了詳細(xì)規(guī)定，是村民共同認(rèn)可的“生活觀”和“價(jià)值觀”，最后還附則村干部、村內(nèi)中共黨員、村民代表等模范遵守和執(zhí)行村規(guī)民約。推行村民自治本身是對(duì)社會(huì)變遷的一種回應(yīng)。第一，農(nóng)民自身素質(zhì)的轉(zhuǎn)變;第二，自治是培養(yǎng)村民民主能力的重要途徑;第三，村民自治是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的鞏固;第四，村民自治是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求[21]。當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊鑼密鼓推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)已由費(fèi)孝通先生筆下傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)過(guò)渡到新時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)中，在這樣的情境之下，村規(guī)民約被賦予更多意義。自宋朝發(fā)軔以來(lái)，村規(guī)民約隨著時(shí)代的變化，內(nèi)容不斷圍繞鄉(xiāng)土社會(huì)自治需求發(fā)生轉(zhuǎn)變，但其中的自治、關(guān)于鄉(xiāng)土社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的主線一直維系著鄉(xiāng)土社會(huì)的變遷，在新時(shí)期，加強(qiáng)村規(guī)民約中關(guān)于農(nóng)村基層自治的內(nèi)容，是踐行“從群眾中來(lái)到群眾中去，緊密聯(lián)系群眾”方針路線的表現(xiàn)，是完善農(nóng)村基層民主，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)民主”的重要方面，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約內(nèi)涵的時(shí)代化為鄉(xiāng)村振興的推行奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（二）提升鄉(xiāng)村法治水平是振興鄉(xiāng)村的保障

在國(guó)家法律還在逐漸完善的階段，國(guó)家政權(quán)中農(nóng)村基層需要與之更加貼近的“法”來(lái)加以調(diào)節(jié)與約束，村規(guī)民約就在其中發(fā)揮著不可或缺的作用，曼恩村村規(guī)民約規(guī)定如有與國(guó)家法律、法規(guī)、政策相抵觸的，按國(guó)家法律、法規(guī)、政策規(guī)定執(zhí)行;如此看來(lái)，曼恩村的村規(guī)民約在國(guó)家法律框架之下不斷加以調(diào)整修改，可以看出中國(guó)農(nóng)村的法治發(fā)展史就是一部村規(guī)民約的發(fā)展史，規(guī)范村規(guī)民約有利于營(yíng)造農(nóng)村法治氛圍。村規(guī)民約是村民自治的重要文本，是保障村民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主管理、實(shí)踐民主精神的重要體現(xiàn)，村規(guī)民約合法性來(lái)自于村規(guī)民約民主價(jià)值追求，它的完善是鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理合法性重要體現(xiàn)。在村規(guī)民約精神引領(lǐng)之下，曼恩村開(kāi)創(chuàng)“以黨建促機(jī)制創(chuàng)新，以機(jī)制創(chuàng)新促發(fā)展”的工作模式，建設(shè)“法治村寨”，成立普法宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組，打造村民身邊的“普法”隊(duì)伍，并于2012年6月19日，曼恩村村委會(huì)“村民警?！闭綊炫瞥闪?，做好村寨的群防群治工作，同時(shí)推廣“法律進(jìn)寺廟”和“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”等活動(dòng)。村規(guī)民約制定主體主要是受到法律保障的基層組織：村黨支部、村委會(huì)、村民小組。通過(guò)村規(guī)民約助力農(nóng)村基層治理，既是民意的集中表達(dá)，也是法律保障下國(guó)家政權(quán)的體現(xiàn)。圍繞村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治良序是村規(guī)民約作為文本約束目標(biāo)，是鄉(xiāng)村治理主體治理目的表達(dá)，在制定程序和內(nèi)容上很大程度反映了鄉(xiāng)村治理傾向和治理能力，在村規(guī)民約中豐富鄉(xiāng)村民主選舉內(nèi)容、規(guī)范制定程序能制約鄉(xiāng)村治理行為。加強(qiáng)農(nóng)村基層治理法治化水平，能借助于完善村規(guī)民約產(chǎn)生程序，法律法規(guī)與村規(guī)民約相銜接等實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約約定俗成的規(guī)范與法律要求相結(jié)合，對(duì)鄉(xiāng)村法治水平提升起到促進(jìn)作用，發(fā)揮國(guó)家強(qiáng)制性的約束與村規(guī)民約的規(guī)范，維護(hù)民意的表達(dá)，提升法治的水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的保障。

（三）營(yíng)造德治的治理氛圍是振興鄉(xiāng)村的價(jià)值支撐

村規(guī)民約是村民價(jià)值觀、道德觀的集中體現(xiàn)，為鄉(xiāng)村德治提供道德標(biāo)準(zhǔn)，具有獨(dú)特的傳承、篩選、更新的作用，也具有發(fā)揮傳承良善文化，塑造價(jià)值取向、推進(jìn)移風(fēng)易俗等積極作用[22]。隨著脫貧攻堅(jiān)不斷深入，農(nóng)村村容村貌發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變，農(nóng)民生活水平得到改善，物質(zhì)條件更加充裕。國(guó)家在廣大農(nóng)村設(shè)立了黨建書(shū)屋，開(kāi)展各類培訓(xùn)。而在實(shí)際中，農(nóng)民普遍對(duì)于新知識(shí)新文化的渴望程度較以前有了明顯提高，但是受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)、農(nóng)村季節(jié)性打工等的影響，文化生活依舊顯得貧乏單調(diào)[23]。鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在精神生活匱乏，價(jià)值觀念淡薄的現(xiàn)象。而曼恩村村規(guī)民約最明顯的一個(gè)特征就是強(qiáng)有力的道德約束，村寨中供養(yǎng)著從緬甸引入的大佛爺，有祈求風(fēng)調(diào)雨順的各個(gè)大小不一的水井建筑物，在村寨中心建有祈求供奉的場(chǎng)所，村寨周圍有竜林等體現(xiàn)出曼恩村少數(shù)民族濃厚的風(fēng)俗習(xí)慣和虔誠(chéng)的宗教信仰，相應(yīng)制定的關(guān)于村寨治理的村規(guī)民約具有較強(qiáng)的道德約束。新時(shí)期通過(guò)豐富村規(guī)民約價(jià)值內(nèi)涵，用社會(huì)主義核心價(jià)值觀念引導(dǎo)鄉(xiāng)村價(jià)值導(dǎo)向，塑造村民價(jià)值取向，引領(lǐng)村民價(jià)值自覺(jué)，是新時(shí)期鄉(xiāng)村振興中文化建設(shè)重要載體，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興價(jià)值支撐。

五、鄉(xiāng)村振興下村規(guī)民約夯實(shí)農(nóng)村基層治理的實(shí)踐路徑

（一）堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用：提高村規(guī)民約可行性

在農(nóng)村基層治理中，推進(jìn)的力量分為主力和副力，政權(quán)的行政系統(tǒng)僅是副力，故而要平衡好政府與基層社會(huì)之間的關(guān)系[24]。堅(jiān)持政府在鄉(xiāng)村治理中的角色引導(dǎo)作用，政府作為治理主體，是社會(huì)治理格局中缺一不可的秩序維護(hù)和資源提供者，是隨著社會(huì)治理構(gòu)建自然而然發(fā)揮作用的主體。在鄉(xiāng)村振興中，強(qiáng)調(diào)民治，建立決策、監(jiān)督、管理三權(quán)分立的農(nóng)村自治機(jī)制[25]。關(guān)鍵在完善國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層治理中作用機(jī)制，理清政府與基層社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府的主體作用。農(nóng)村基層治理既要充分調(diào)動(dòng)多元主體的參與，但更要注重發(fā)揮政府在其中的主導(dǎo)作用，基層治理要借助村規(guī)民約發(fā)揮在物質(zhì)與精神激勵(lì)上的作用，就要堅(jiān)持依靠政府的力量，增強(qiáng)村規(guī)民約實(shí)施的可能性，在村規(guī)民約占據(jù)重要治理地位的曼恩村等基層農(nóng)村，積極引導(dǎo)國(guó)家和政府的介入有助于村規(guī)民約內(nèi)容的合法化與規(guī)范化，是堅(jiān)持國(guó)家意志，協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重要方面。在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐工作中，加強(qiáng)農(nóng)村基層治理中實(shí)現(xiàn)政府宏觀治理與基層社會(huì)村規(guī)民約日常事務(wù)微觀治理的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和基層自治能動(dòng)性，整合社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量專業(yè)、資源、技術(shù)等方面的協(xié)作。

（二）發(fā)揮依法治村的平衡作用：提高村規(guī)民約法治性

欲善治，首先得有良法[26]。曼恩村村規(guī)民約中關(guān)于違約處理主要是教育引導(dǎo)和罰款為主，制定的內(nèi)容基于村寨村民意志，不具備法律效力，難以通過(guò)全面、系統(tǒng)的法律規(guī)定約束治理客體多樣化、不確定的復(fù)雜行為方式，也難以明確界定村委會(huì)等基層自治組織職能邊界。從與法的關(guān)系角度，池建華認(rèn)為通過(guò)村規(guī)民約遵循和重述國(guó)家法，使法律規(guī)范的內(nèi)容在村規(guī)民約中更加明確，以更加符合鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)際[27]。農(nóng)村基層治理要最廣泛的集中民意，就需要借助于村規(guī)民約法治水平的提高。但村規(guī)民約仍具有傳統(tǒng)性、模糊性及其與生俱來(lái)的等級(jí)制度上的封建性，國(guó)家立法的精確性無(wú)法兼容鄉(xiāng)規(guī)民約的模糊性[28]。鄉(xiāng)村作為國(guó)家權(quán)力難達(dá)到的末梢，同時(shí)是最敏感的神經(jīng)，村規(guī)民約的制定是國(guó)家法在鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)實(shí)解釋，是國(guó)家意志與鄉(xiāng)土社會(huì)意志結(jié)合的產(chǎn)物，在制定上不僅要反映國(guó)家意志，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村滲透，同時(shí)建立起鄉(xiāng)土社會(huì)獨(dú)特治理思路。在基層治理中，村規(guī)民約是抓基層打基礎(chǔ)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理有效載體，要讓村規(guī)民約發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，必須制定出村委和村民共同認(rèn)可、人們易于接受的村規(guī)民約[29]。要使村規(guī)民約發(fā)揮作用，形成對(duì)鄉(xiāng)村振興中文化治理的相關(guān)規(guī)范，在村規(guī)民約構(gòu)建上就要與依法治村等開(kāi)展良性互動(dòng)，過(guò)濾村規(guī)民約中不合理的部分，同時(shí)補(bǔ)充完善新時(shí)期傳統(tǒng)文化中的文化精華，明晰村規(guī)民約中鄉(xiāng)村振興具體要求，積極尋求法律制度的維護(hù)和規(guī)范，使得村規(guī)民約反映國(guó)家意志，得到最廣泛民意支持，同時(shí)注入法治精神，為振興鄉(xiāng)村實(shí)踐提供法治環(huán)境。

（三）強(qiáng)化耦合協(xié)同作用：提高村規(guī)民約協(xié)同性

村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中具有耦合協(xié)同作用，表現(xiàn)在促進(jìn)多元治理主體、多種治理機(jī)制、多種治理工具之間的耦合協(xié)同，從而有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化[30]。從耦合協(xié)同的視角出發(fā)能解釋村規(guī)民約道德約束如何發(fā)揮最大作用。鄉(xiāng)村振興要達(dá)到文化價(jià)值重塑、穩(wěn)定秩序，需要實(shí)行主體與目標(biāo)群體之間共同促進(jìn)。要借助村一級(jí)自發(fā)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)，借助村規(guī)民約對(duì)積極向上的文化娛樂(lè)活動(dòng)給予支持，豐富村民精神文化生活，調(diào)動(dòng)村規(guī)民約所具有的約束力量，從而達(dá)到村規(guī)民約中約束與激勵(lì)的耦合。曼恩村村規(guī)民約在村寨治理中作為重要的治理方式，補(bǔ)充完善了農(nóng)村基層治理中關(guān)于農(nóng)村基層日常事務(wù)的治理。作為農(nóng)村基層治理的一種治理方式，村規(guī)民約在制定中，協(xié)調(diào)多元利益主體的矛盾需求，在選擇執(zhí)行方式上，充分調(diào)動(dòng)多元利益主體的能動(dòng)性，有助于村寨少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的傳承，同時(shí)有助于推進(jìn)農(nóng)村基層治理的整體性，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（四）建構(gòu)多方互動(dòng)的作用機(jī)制：提高村規(guī)民約治理整體性

村規(guī)民約主要依靠道德約束，不具備法律一般的強(qiáng)制性，村規(guī)民約相對(duì)于制度保障，在規(guī)范性和合法性等方面是不足的，在熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯松鐣?huì)情況下，村規(guī)民約只對(duì)道德感強(qiáng)烈的村民具有約束力，對(duì)其他村民則沒(méi)有較大作用，且村規(guī)民約對(duì)于村民的多元利益訴求在一定程度上是得不到回應(yīng)和滿足，這是村規(guī)民約的最大缺陷，同時(shí)也是新時(shí)期村規(guī)民約發(fā)展完善的突破點(diǎn)。隨著合作的興起——任何單一的力量都無(wú)法以一己之力應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的公共事務(wù)問(wèn)題，必須明確責(zé)任，走向合作[31]。曼恩村作為少數(shù)民族村寨，主要以傣族和哈尼族為主，在民族認(rèn)同上基本一致，相較于其他多民族聚居的村寨，多元利益主體的矛盾能通過(guò)協(xié)商等方式加以處理，在大部分的村寨中，村規(guī)民約的制定和執(zhí)行過(guò)程中就更需要加強(qiáng)“一核多元”治理主體的互動(dòng)，逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)價(jià)值觀念中的糟粕，發(fā)揮農(nóng)村黨建的引領(lǐng)作用。由基層政權(quán)加以引導(dǎo)，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，“一核多元”共同治理，從整體行政體制框架分析角度出發(fā)建構(gòu)農(nóng)村基層治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)基層治理能力生成，關(guān)注村規(guī)民約在控制鄉(xiāng)土社會(huì)過(guò)程中的角色與功能，突出強(qiáng)調(diào)自下而上參與方式重要性，保障村規(guī)民約治理作用的持續(xù)性。

六、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村社會(huì)治理中國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的控制，關(guān)鍵在于國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的配置與維護(hù)，其體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理所需的治理資源的不斷充沛與治理基礎(chǔ)設(shè)施的完備，更為重要的是其治理所依靠的精神文化上的一種價(jià)值認(rèn)同的一致與治理凝聚力的加強(qiáng)，這是國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的有效結(jié)合。通過(guò)新時(shí)期村規(guī)民約內(nèi)涵與形式的不斷豐富、治理能力的提高，有助于鄉(xiāng)村振興的有效落實(shí)，同時(shí)助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的三重目標(biāo)：一是在與民眾的溝通方面，能夠獲得廣泛信任;二是在基本公共服務(wù)方面，能夠有良好的、持續(xù)的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制;三是在協(xié)調(diào)社會(huì)沖突方面，能夠化解各種農(nóng)村矛盾沖突社會(huì)沖突方面，能夠化解各種農(nóng)村矛盾沖突，促進(jìn)社會(huì)公平。發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村振興中文化價(jià)值引領(lǐng)、穩(wěn)定秩序的作用，引領(lǐng)鄉(xiāng)村自治、德治、法治建設(shè)，能使得農(nóng)村基層治理工作緊隨社會(huì)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整基層治理層級(jí)與治理幅度，完善治理內(nèi)容，營(yíng)造良好的基層社會(huì)治理的生態(tài)環(huán)境。村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的發(fā)展前景是極好的，如何才能創(chuàng)新村規(guī)民約治理內(nèi)容和實(shí)踐方式將會(huì)是農(nóng)村基層治理中重要的一個(gè)方面。結(jié)合多元治理的方式，充分發(fā)揮政府在農(nóng)村基層社會(huì)治理中的職能，理清政府與基層社會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系，最終才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理能力和體系現(xiàn)代化的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良治中文化價(jià)值重塑、鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定。

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